1、調研報告：我國教育督導的現狀、存在問題與對策建議教育督導的教育行政管理職責是保障教育方針政策的落地，提高教育教學效能。目前，我國教育督導在機構設置、職能定位和人員隊伍建設三個方面存在不足。深化教育督導體制機制改革，增強教育督導的權威性，應將著力點放在重塑教育督導機構、轉變教育督導職能和建設專業化的隊伍上，形成中國特色的教育督導制度。關鍵詞：教育督導；機構設置；職能定位；專業化教育督導具有對各級教育行政部門和各類學校監督、檢查、評估、指導的基本職能，是與教育決策、執行并列的監督環節，教育督導機構是學術性的行政機構，對深化教育改革、推進教育發展具有不可替代的作用，但目前我國的教育督導仍存在較多問題

2、。本文以教育督導的機構設置、職能定位和隊伍建設為著力點，剖析存在的問題，探索改進的措施，以期對教育督導工作有所裨益。一、當前我國教育督導的運行機制1.教育督導機構設置教育督導職能的有效行使依賴于督導機構的合理設置，這是教育督導制度的核心問題?？v觀世界，教育督導機構設置與各國的政治體制、文化傳統等因素息息相關，并沒有統一的模式，我國教育督導機構的設置具有鮮明的中國特色，目前采用中央和地方四級督導機構體系。21世紀以來，部分省市級地方政府在教育督導機構改革上進行了有益的探索和大膽的創新，主要表現為三個方面。一是設置參與教育督導的地方政府派出機構。如2008年，作為教育督導體制機制改革排頭兵的上海市

3、，成立了教育督導事務中心，它被賦予獨立的人事和財務權，承擔本市行政區域內教育督導的具體事務工作，與統領教育督導工作的市督導辦相互配合，共同完成教育督導活動。二是成立與教育部門合署辦公的機構進行教育督導。三是成立具有中介性質的地方教育評估機構開展專業評估，完成政府或社會委托的評估項目。如江蘇、浙江等地探索建立的教育評估院，實施“普通高中星級評估”“教育現代化建設水平評估”等評估業務?？傊?，教育行政部門代管、內設機構、下屬事業單位、與教育行政部門合署辦公是我國目前地方教育督導機構設置的普遍形式。2.教育督導職能概況就具體職能而言，學界普遍認為教育督導擁有監督、指導、評估和反饋四項具體職能。監督職能

4、是檢查監督對于國家、省市的教育法律法規、政策方針的落實情況；指導職能表現為對監測教育質量的工作進行指導；評估職能是運用科學的教育統計與測量手段，對教育的各方面進行評估；反饋職能即向學校和政府相關職能部門反饋情況并提出改進建議。近年來，國家深入推進教育領域“管辦評”的分離，評估監測職能受到高度重視。3.教育督導人員隊伍改革開放以來，國家和地方十分重視督導隊伍的建設。在國家層面，成立了國家一級督學隊伍。教育部設立了總督學和專職副總督學，2016年，聘任了244名國家督學、特約國家督學。在地方層面，絕大部分省市由分管教育的較高行政級別的領導，如教委主任、副主任或正、副廳級領導擔（兼）任教育督導室主任

5、或總督學，同時還配備多名主任督學、副主任督學。為了提升督學的專業化水平，教育部于2016年出臺的督學管理暫行辦法，明確規定了督學人員的身份，指出督學是由教育督導機構派出開展教育督導工作的人員，包括專職督學和兼職督學兩種形式。在專職督學和兼職督學的配比和設定上，各地有著不同的實踐經驗。湖南省采取了聘任學校督導員、教育行政人員、退休的業務能人等來開展督學工作。雖然兼職人員能夠填補人手缺口，但有時會影響教育督導的質量。南京市頒布實施教育督導條例，確保專職人員的數量，指出教育督導機構要配備一批全職從事教育督導工作的專職督學，在聘任兼職督學時控制數量，規定督學不得兼任同級教育行政主管部門的領導職務，以避

6、免讓教育督導變成“走過場”。二、我國教育督導的困境及成因分析1.教育督導機構的行為效力有待增強十八大以來，隨著教育督導機構改革的不斷深入，我國教育督導在推動各類主體切實履行教育職責方面取得顯著成效，但對照教育治理體系和治理能力現代化的要求，仍存在較大的差距。（1）教育督導機構獨立性缺失目前我國的教育督導機構基本上“寄生”于教育行政機關，以各種形式依附于或隸屬于教育行政機關，這就決定了教育督導機構必然要受到同級教育行政部門的約束，無法對本級的教育行政部門開展行之有效的督導。近年來，為了消除現有管理體制的弊端，一些地方對教育督導機構改革進行了有益的嘗試，但教育督導機構的獨立設置并未取得根本性突破。

7、比如，上海市教育事務督導中心作為政府的派出機構，本質上還是市教委的直屬事業單位，在隸屬關系上受市教育行政管理部門的領導和管理，還不具有完全獨立的地位。再比如，那些與教育部門合署辦公的地方督導機構，從表面上看，具有獨立的編制，但合署后的督導室主任一般仍由教育行政部門的領導兼任，并沒有完全獨立地行使職能?，F實生活中，由于教育督導機構喪失自主性和獨立性，弱化了其強制性、權威性，督導意見常被“棄擲邐迤”。（2）教育督導機構運轉低效如何保證重大教育方針政策得以落實，如何監控學校的教育教學質量，如何防止校長濫用職權等等，均是當前教育領域亟待解決的熱點問題，這就需要教育督導機構及時發現問題、精準診斷問題，并

8、提出整改的意見。2012年頒發的教育督導條例僅賦予教育督導主體批評建議權，即通過向政府或主管部門提建議的方式發揮作用。1沒有強制執行力做保障的督導，既不能有效“督政”，督促政府履行好教育職責，也不能有效“督學”，指導學校遵循教育教學規律，不斷提高教育教學質量，確保教育現代化穩步推進。各類參與教育督導的機構也往往各自為政，不能合理分工、相互配合、協調一致開展工作，致使教育督導的效能大打折扣。2.教育督導職能的履行有待完善目前我國教育督導仍然存在著督導工作重點不突出、職能作用發揮不全面等問題。（1）缺乏完備的法律體系教育督導需要有法律法規對督導職能予以有效的保障，教育督導依法依規履行其職能是對教育

9、督導權威性的保證。長期以來，我國在教育督導立法方面存在的問題是僅限于部門規章，立法層級過低。2012年，國務院出臺的教育督導條例是一部對教育督導職能范圍、內容形式等進行解釋說明的專門法規，使教育督導法治化邁出了關鍵的一步。在地方，依據教育督導條例，結合地方實際，有近20個省制定并頒布了教育督導規定，但是這些法律法規中對于其職能履行僅局限于倡議性內容，對專有職權表述不夠清晰、范圍寬泛。缺乏完善的法律法規體系對教育督導職能進行明確，從而阻礙了教育督導職能的有效發揮。（2）弱化了督導反饋職能督導結果的有效運用有利于增強教育督導的權威，強化教育督導的導向和激勵功能，推動新時代國家教育方針政策的落地。在

10、很多國家，督導結果都是影響撥款和學校評定的學校質量評價標準。當前，我國不夠重視對于結果的運用，主要表現在以下兩個方面：一是教育督導報告缺乏權威性，意見得不到采納，形同虛設。二是缺乏有效的問責機制，對于督導發現的問題推諉扯皮，整改問題不及時、不到位，缺乏威懾力。教育督導中對于反饋職能的輕視，使教育督導缺乏其應有的生命力。3.教育督導隊伍的建設有待加強教育督導隊伍的建設既是督導職業提出的內在要求，同時也是發揮督導職能的時代要求。目前，我國教育督導人員隊伍在督政方面，主要存在著人員結構單一的問題，導致督政薄弱；在督學方面，存在著專業化程度亟需提高的問題，造成督學成效不顯著。（1）人員結構單一，督政作

11、用削弱在過去，督政一直是我國教育督導的重心。近年來，因不斷提倡教育督導要轉變工作重心由“督政”轉向“督學”，出現強化督學職能、削弱督政職能的傾向。但是由于個別地方政府存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，因此，在現階段不能過分地弱化督政職能。教育督導過程中仍要加強對地方政府和相關職能部門落實教育政策法規的狀況進行監督。賦予教育督導機構的權力不充分是造成我國教育督導中督政作用薄弱的原因之一，除此之外，教育督導隊伍人員結構單一也不利于督政作用的有效發揮。教育督導大多聘請教育領域內的專家和管理人員，這類人員對教育領域較為熟悉，但對行政工作可能缺乏了解，造成督政作用較為薄弱。（2）專業水平有限，督學

12、成效欠佳目前，我國教育督導在“督學”領域存在著人員不足、專業化水平亟需提高的問題，直接導致了督學成效欠佳。專業化水平有待提高主要體現在各級督學隊伍存在著督學人員中專兼職的比例不科學、老齡化趨勢、專業不夠細分等問題。一是專職和兼職人員的配比不合理，兼職人員遠多于專職人員。二是督學隊伍中人員結構呈現老齡化，平均年齡較大。教育督導隊伍成了承接退居二線人員的場所，不少人不能嫻熟使用信息化手段，影響了督學的成效。三是專業不夠細分。因為不具備相關學科的知識素養，在開展學科督學的過程中有些力不從心，無法結合考試改革以及學生的核心素養培養等要求，立足課堂教學進行科學的指導。三、突破我國教育督導困境的對策202

13、0年2月，國家頒布關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見（簡稱意見），從進一步深化教育督導管理體制、運行機制、問責機制、保障機制和督學聘用和管理改革著手，改革目前教育督導體制中與新時代教育改革發展的要求不相適應的部分。在黨中央、國務院高度重視教育督導工作的形勢之下，順勢而為，探索突破我國教育督導困境的具體對策，深化新時代教育督導體制機制改革，充分發揮教育督導作用。1.教育督導職能的轉變：明晰職能定位世界上的教育督導制度雖沒有統一的模式，但發展趨勢基本一致，其指導和評估功能在不斷增強。我國也應順勢而為，以對學校發展的指導服務和質量評估為宗旨，變“監督”為“指導”，凸顯“服務”。（1）健全法律及

14、制度體系教育督導條例于2012年頒布，距今已經8年之久，修訂該條例已迫在眉睫，需要通過修訂進一步明確教育督導的主體，明晰教育督導的對象，界定教育督導的權責，使其與快速發展的教育事業相適應。2020年2月，國家頒布的意見，要求各級教育督導機構依照教育督導條例等法規，認真履行督政、督學、評估監測的職能。由此可見，現階段，我國教育督導職能主要是督政、督學與評估監測，在未來也將不斷強化教育督導的這三個職能。為了強化教育督導職能的履行，應從國家和地方兩個層面高度重視教育督導法制建設，讓法律法規成為明確教育督導職能定位的“利器”。在國家層面，推出改革意見的同時，也要扎實推進相關法律制度框架的完善。在法律法

15、規方面，國家應及時修訂教育督導條例，并開展相關專門法的立法工作，提高專門法的立法層級；在制度框架的搭建方面，為切實推進教育督導相關舉措的落實，可將教育督導結果作為重要參考，納入對學校、對地方教育行政部門的考評體系。在地方層面，各省市要根據國家的改革意見，結合各地的實際情況，編制相關政策，確保國家改革意見的貫徹落實；積極推進地方行政立法，用地方行政立法探索本地區教育督導制度創新的有效路徑。（2）重視督導結果的運用意見中指出，全面落實督導職能，加強對下一級政府履行教育職責的督導，重在發現問題、診斷問題、督促整改，確保黨和國家的教育方針政策落地生根。這就要求我們加強督導結果的運用。在督導結果的運用方

16、面，應該完善報告、反饋、整改、復查、激勵、約談、通報、問責等8個方面的制度，其中，問責機制是重中之重。意見也明確提出：進一步深化教育督導問責機制改革。為此，應將問責常態化，督導結果的反饋要具有時效性，問題的整改要具有期限性，確保整改措施的成效性。強化問責制度，督導結果要成為黨政領導干部、教師職位晉升、職稱評定等的重要“參數”，對于存在問題較多、整改不力的有關政府部門和學校提出批評。2我國迫切需要建立行政部門、教育部門和社會的三方聯動機制，發現問題必整改，整改必到位。建立環環相扣的完備的工作體制是重視督導結果運用的有效舉措，適時合理地運用督導結果是將督導重心由“監督”轉向“指導”的關鍵。2.教育

17、督導機構的重塑：增強機構的權威性要使教育督導“長牙齒”，真正發揮其在教育現代化中的“保駕護航”作用，突破當前教育督導面臨的困境，需要深化新時代教育督導的體制機制改革，科學合理設置教育督導機構。（1）尊重督導機構的獨立性雖然2010年頒布的國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）已提出“建立相對獨立的教育督導機構”的要求，但之后出臺的教育督導條例對督導機構設置的獨立性并未做出明確的規定，導致目前各級督導機構獨立性不夠，權威性不足，不利于教育督導體制的建設和發展。此次頒布的意見高度重視教育督導機構設置的完善，在國家層面上設立教育督導委員會，并要求強化地方各級政府教育督導職能，理順管

18、理體制，健全機構設置。要從根本上落實這一要求，必須在省、市、縣三級政府成立教育督導委員會，將地方政府教育督導機構與教育行政機構分而設之，明確各自的職能范圍和權力劃分，真正做到法定職責必須為、法無授權不可為。只有當教育督導機構從教育行政機構中徹底分立出來，并賦予它相應的行政權力，才能保證它依法獨立行使督導職能，才能增強權威性，更好地發揮教育督導的作用。（2）成立社會化的教育評估機構教育督導是政府應有的職責。回顧我國教育督導歷史，經歷了督學建設、督學與督政建設并重，到如今督政、督學與評估監測同步建設的過程。為了實現意見提及的確保教育督導機構獨立行使職能這一要求，需要在以政府為主體開展教育督導工作的

19、同時，嘗試引入社會化的地方教育評估機構開展專業評估，這些評估機構具有中介性質，其較強的獨立性讓評估相對公正，更能獲取較為客觀的評估結果。應孵化一批社會組織與專業機構，例如嘗試成立教育督導研究協會等，政府通過購買服務的方式來分擔其所承擔的部分教育督導職能，如教育質量考核、學校評估等業務，將政府從具體的操作性事務中解放出來，有更多的時間和精力用于政策規劃的制定和實施，雙方相互配合，實行管辦評分離，提升教育督導的實效性。3.教育督導人員的管理：建設專業化的隊伍教育督導的權威性不應僅僅依靠法律權威和行政權威，還應依賴于督導主體的專業知識，即學術權威。真正做到“以理服人”，而非“以權壓人”。從中央到地方

20、，專業化的教育督導隊伍是教育督導工作開展的重要人才支撐。為有序開展教育督導，應確保各級各地督導人員的數量和質量，建設一支“專”“尖”結合的教育督導人員隊伍。（1）嚴格把控督導人員的準入原則“創新督學聘用方式”是意見的一大亮點，通過把好準入關，來切實保障隊伍的質量。探索新的聘用方式，可以嘗試做好以下三點：一是把好“經驗”關，以專長為考慮原則聘請教育管理工作者、教育政策評估專家以及教育法律法規專家。他們擁有多年的一線教育工作經驗，對于教育政策法規有著深入的了解。二是把好“背景”關，提高聘請人員的學歷層次。在教育督導體系較為完善的歐美國家，有近50%的學區督學擁有碩士及以上學歷，而我國的占比率較低。因此，要擴大擁有碩士及以上學歷的督導人員的比例，并且可以聘請海外留學人員加入我國教育督導隊伍，為完善我國的教育督導體制提供新思路。三是把好“職業”關，教育督導隊伍的人員職業背景要