1、工會在勞動爭議調解中的地位及作用新探2008年5月1日正式實施的中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法（以下簡稱調解仲裁法）以化解社會矛盾,促進勞動關系和諧穩定為出發點，對勞動爭議調解制度作了突破性的法律制度安排。使中華人民共和國勞動法（以下簡稱勞動法）及中華人民共和國企業勞動爭議處理條例（以下簡稱勞動爭議處理條例）規定的由工會絕對主導的勞動爭議調解制度發生了變化，這是否意味著工會在勞動爭議調解中作用弱化？針對這一學界及工會組織最為關注的問題，筆者提出一點自己的拙見，誠望在新法實施中能對工會找準自己的位置，發揮自身在勞動爭議調解中的作用，維護勞動者的合法權益，促進勞動關系和諧穩定有所裨益。一、工會在

2、原勞動爭議調解制度中的地位和作用（一）我國原勞動爭議調解制度的法律規定勞動爭議調解作為處理勞動爭議的一個法定非必經程序，是法定調解機構對企業與勞動者之間發生的勞動爭議，在查明事實、分清是非、明確責任的基礎上，依照國家勞動法律、法規，以及依法制定的企業規章和勞動合同，通過民主協商的方式，推動雙方互諒互讓，達成協議，消除紛爭的一種活動。它具有及時、易于查明情況、方便爭議當事人參與調解活動等優點，是我國勞動爭議處理制度的重要組成部分。1993年7月6日國務院頒布的勞動爭議處理條例和1994年7月5日頒布的勞動法均對我國勞動爭議調解制度作了明確規定。根據我國處理勞動爭議的“一調一裁二審制”體制，當用人

3、單位與勞動者發生勞動爭議時，當事人可以依法申請調解，調解不成或不愿調解的，當事人可直接申請仲裁，對仲裁裁決不服的，當事人可在法定期限內向有管轄權的人民法院提起訴訟，由人民法院按兩審終審制的程序審理。這兩部法律、法規以及企業勞動爭議調解委員會組織與工作規則還規定，勞動爭議調解委員會只設在企業，組成人員由職工代表；企業代表；企業工會代表三方構成。其中，職工代表由職工代表大會（或者職工大會）推舉產生；企業代表由廠長（經理）指定；企業工會代表由企業工會委員會指定。調解委員會組成人員的具體人數由職工代表大會提出并與廠長（經理）協商確定，企業代表的人數不得超過調解委員會成員總額的三分之一。調解委員會主任由

4、企業工會代表擔任。調解委員會的辦事機構設在企業工會委員會。沒有成立工會組織的企業，調解委員會的設立及其組成由職工代表與企業代表協商決定。調解委員會調解勞動爭議應當遵循當事人雙方自愿原則，經調解達成協議的，制作調解協議書，雙方當事人應當自覺履行。（二）工會在原勞動爭議調解中地位及作用從勞動爭議調解委員會的組成、機構設置及工作程序的法律規定，我們可以得出這樣的結論：我國確立的是以企業勞動爭議調解委員會為唯一調解勞動爭議組織機構，以工會為絕對主導的勞動爭議調解機制。由于工會代表是勞動爭議調解委員會法定主任，勞動爭議調解委員會的辦事機構設在工會，勞動爭議調解委員會的日常工作基本上由工會管理，確立了工會

5、在勞動爭議調解中所處的地位特殊和發揮的突出作用。工會在勞動爭議調解中的法定職責，也被各級工會通過具體的工作安排將其細化。為卓有成效地開展調解工作，更好地履行調解勞動爭議的職責，全總自1996年起先后開辦了多期勞動爭議調解員的專項培訓班，目的是培養30萬工會勞動爭議調解員。各級地方工會和產業工會組織采取切實可行的措施落實勞動爭議調解委員會的組織建設工作。據不完全統計，經過多年的不懈努力，截至2006年底，全國共建立各級勞動爭議調解組織26.8萬個，其中企業勞動爭議調解委員會25.8萬個（組建率為22.2），區域性行業性勞動爭議 1調解組織1萬個。全國總工會及各地方工會，還將勞動爭議調解工作開展情

6、況進行量化統計分析，并將這些統計數據作為工會維權工作的一個定量指標，作為考核工會法律工作成效的一個參考數據。工會維權工作與工會主導的勞動爭議調解工作相關度越來越密切，勞動爭議調解工作漸成工會履行基本職責的重要手段。工會切實維權的良好形象通過具體的勞動爭議調解工作得到廣大職工的認可。基層工會工作者作為調解員身在企業，對爭議發生的經過比較清楚，能夠對爭議雙方進行正確引導，有利于及時化解糾紛，阻止雙方矛盾激化，使企業和勞動者雙方在融洽的氣氛中解決問題。雖然調解不是勞動爭議處理的必經程序，但卻是勞動爭議處理制度中的“第一道防線”，對解決勞動爭議起著很大的作用，尤其是對于希望仍在原單位工作的職工，通過工

7、會主導的勞動爭議調解程序解決勞動爭議當屬首選步驟。實踐也表明，勞動法實施12年來，以工會主導的企業勞動爭議調解成效顯著。據不完全統計，全國各級勞動爭議調解組織共受理勞動爭議225.3萬件，調解成功107萬件，調解成功率47.5。其中企業勞動爭議調解委員會調解成功89.3萬件，調解成功率44；區域性行業性勞動爭議調解組織調解成功17.6萬件，調解成功率達80。（三）勞動爭議調解制度的缺陷和不足影響工會作用的發揮通過工會的調解工作，充分發揮工會聯系職工群眾的優勢，及時化解矛盾于企業內部，促使企業內部勞動關系的相對平衡，調解也減少了不必要的社會矛盾和沖突，有效緩解勞動爭議仲裁委員會和人民法院的壓力，

8、為經濟和社會的發展創造條件。但是隨著我國經濟體制度改革和勞動關系不斷發展變化，勞動爭議日趨復雜，勞動爭議調解自身的制度缺欠日益顯現，影響和制約工會調解勞動爭議功能和作用的發揮。具體表現為：第一，勞動爭議調解組織健全程度減弱。近些年，大批國有企業轉制、兼并、分立、破產，原有的勞動爭議調解委員會大幅度減少，有些組織名存實亡。新建企業特別是小型非公企業工會組建緩慢，勞動爭議調解組織難以建立。一些企業化管理的事業單位和其他社會組織基本沒有設立勞動爭議調解組織。而一些地區和行業適應實際需要設立的區域性、行業性勞動爭議調解組織，則因法律規定不明確，工作開展缺乏保障。第二，企業勞動爭議調解組織作用削弱。 一

9、是一些用人單位領導對勞動爭議調解工作缺乏正確認識，不重視，不支持；二是勞動爭議調解委員會工作受制于企業行政，一些工會干部和調解人員怕得罪領導，不敢大膽依法公正調解，工作處于被動；三是因改制等原因引發的勞動爭議特別是集體爭議矛盾尖銳，調委會無力調解；四是一些勞動爭議調解組織缺乏必要的制度和規范，工作開展無序；五是一些勞動爭議調解人員缺乏必要培訓，政策業務水平偏低，難以勝任工作需要；六是勞動爭議調解協議書缺乏法律約束力，履約率低，當事人不積極申請調解。第三，工會代表在企業勞動爭議調解中的主體身份受到挑戰。 條例規定，企業勞動爭議調解委員會由職工代表、用人單位代表和工會代表組成，工會代表擔任調解委員

10、會主任，主持調解勞動爭議。這種調解制度在計劃經濟條件下曾發揮過巨大作用。但隨著市場經濟體制的逐步確立，勞動者和用人單位成為勞動力市場中的平等主體，工會是勞動者合法權益的代表者和維護者，不再是企業內部協調勞動關系的中立者，原有的勞動爭議調解委員會三方性已經不復存在，工會和職工完全是一方。這使得企業勞動爭議調解委員會中的工會代表難以或無法居中調解用人單位和自己所代表的勞動者之間的勞動爭議。第四，勞動爭議調解體系不完善 。我國目前的勞動關系正處在新舊體制交替、轉軌的重大歷史變革之中，勞動爭議的增幅、表現形態、覆蓋范圍和復雜性，在整體上明顯呈逐年上升、顯現化和不斷發展的趨勢。這種發展態勢，是當今工業化

11、市場經濟國家難以比擬的。 2面對這種新情況，我國目前的調解程序選擇自愿制度體系，已不能適應形勢發展的要求，大量未經調解的案件，很快進入仲裁與訴訟程序，對目前有限的仲裁和訴訟資源造成很大的壓力，使他們難以適應這種需求，造成勞動爭議案件大量積壓，勞動爭議問題矛盾激化等情況，即不利于糾紛的及時解決，也不利于社會的穩定和企業經濟的發展。第五，勞動爭議調解書缺乏法律效力。由于勞動爭議調解所達成的協議在實踐中難以執行，不具有法律效力，不能作為執行的依據，不僅使勞動爭議調解機構的工作努力缺乏實效，也浪費了勞動者維權的寶貴時間，拖延了解決勞動爭議及時處理，增加了勞動者的維權時間成本。有些情況下勞動者由于對調解

12、書法律效力的誤解還錯失了通過仲裁維護自身權益的機會。二、調解仲裁法中勞動爭議調解制度的規定及特點面對勞動爭議調解制度中存在的問題，以及新世紀我國勞動關系和勞動爭議發生發展的新特點和新趨勢，本著及時、公正化解勞動糾紛，促進勞動關系和諧和穩定，維護勞動者的合法權益是本次立法的宗旨，調解仲裁法在保留原有法律規定中一些合理、有效的規定外，對勞動爭議調解制度作了較大的改變，增加一些新鮮內容。調解仲裁法第二章用了一章的篇幅對勞動爭議的調解制度作了全面規定，較之原勞動爭議調解制度具有以下幾個方面特點：第一，勞動爭議調解機構及組成人員的多元化調解仲裁法除保留了勞動法及條例中規定的企業勞動爭議調解委員會以外，還

13、增加了兩個調解勞動爭議的法定機構“依法設立的基層人民調解組織和在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織。”對各種類型的勞動爭議調解組織的組成人員，按各自的組織規則選聘。被選任為勞動爭議調解員人員必須是“公道正派、聯系群眾、熱心調解工作，并具有一定法律知識、政策水平的成年公民”。同時規定“企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成。職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產生，企業代表由企業負責人指定。企業勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任”。勞動爭議調解組織及人員多元化的規定的拓寬了調解的渠道，發揮各類調解組織在勞動爭議調解中的作用，使勞動者更方便、更自由地選擇適合

14、自己的勞動爭議調解方式，及時就近申請勞動爭議調解，降低時間和經濟上的成本。第二，第勞動爭議調解申請形式多樣化調解仲裁法第十二條規定“當事人申請勞動爭議調解可以書面申請，也可以口頭申請。口頭申請的，調解組織應當當場記錄申請人基本情況、申請調解的爭議事項、理由和時間。”由于勞動爭議的當事人申請調解不僅局限于書面形式，當事人雙方可以更靈活地利用各種形式表達運用調解這種方式解決勞動糾紛意愿，營造寬松的調解環境，便于那些法律意識不強和自身能力不足的勞動者申請。但在方便勞動者的同時增加了勞動爭議調解機構相關的程序義務，即要求受案人員及時正確將勞動爭議申請人的相關信息明確記載。筆者認為這樣的規定更加開放，也

15、符合調解作為解決爭議的基層組織化解矛盾和社會沖突的作用。第三， 縮短了勞動爭議調解的時間期限調解仲裁法規定“自勞動爭議調解組織收到調解申請之日起十五日內未達成調解協議的，當事人可以依法申請仲裁。”本法的這一規定,較條例第十條規定的“調解委員會調解勞動爭議，應當自當事人申請調解之日起三十日內結束”縮短了十五天的時間，從而縮短了勞動爭議處理有可能經過的全部程序的訴訟時間，加強調解爭議的時效性，節約了時間成本。同時也可避免調解期間如企業主體發生變更等不可預見情形發生帶來的不確定性，降低了勞動者維權的風險。這項規定還賦予了勞動者對調解仲裁的選擇權，即雖勞動爭議調解期限已滿但調解成功的希望很大，勞動者還

16、需要調解的，勞動者可要求調解委員會繼續調解，只要調解成功仍合法有效。第四、增加了調解作為仲裁時效中斷的理由規定調解仲裁法改變了原來勞動者向勞動爭議調解機構依法申請調解不再作為時效中止的理由，待中止理由消失時效繼續計算的規定。在第二十七條第二款中明確規定“因當事人一方向對方當事人主張權利，或者向有關部門請求權利救濟，或者對方當事人同意履行義務而中斷。從中斷時起，仲裁時效期間重新計算。”為勞動者而贏得了寶貴的維權時間。 第五、強化了勞動爭議調解書的法律效力調解仲裁法除規定“達成調解協議后，一方當事人在協議約定期限內不履行調解協議的，另一方當事人可以依法申請仲裁”外，還對因支付拖欠勞動報酬、工傷醫療

17、費、經濟補償或者賠償金事項達成調解協議的法律效力作了特殊規定，即“用人單位在協議約定期限內不履行的，勞動者可以持調解協議書依法向人民法院申請支付令。人民法院應當依法發出支付令”。這樣規定強化了調解協議書在法律上的效力，簡化了法律程序，使一部分具有給付內容的調解協議書省卻了因對調解書法律效力的確認而走必經的仲裁或訴訟程序，減少了用人單位故意拖延履行調解書已確認的義務的可能性。同時在客觀上縮短了勞動爭議處理的時間，使勞動者的權益得到了及時有效的救濟。三、工會在勞動爭議調解中地位和作用的重新定位調解仲裁法確立的新勞動爭議調解制度中，調解組織機構多了，特別是在企業調解委員會中，企業工會代表不再是企業勞

18、動爭議調解委員會當然的法定成員，也不再是企業勞動爭議調解委員會必然的主任人選的規定，是不是意味著工會在勞動爭議調解中的地位和作用就減弱了？有些工會學者認為，這一規定是對企業工會在勞動爭議調解中的地位和作用的否定；一些工會高級領導（全總副主席楊興富）也不無憂慮地表示，“如果在勞動者處于弱勢的情況下，勞動爭議調解委員會很可能被企業控制，調解委員會主任表面上是雙方推舉產生的結果，實際上是老板指定的人選。這樣的話，勞動爭議調解委員會怎么發揮調解勞動爭議的職能呢？職工又怎么能夠去找這樣的調解委員會來調解呢？對于不再由工會主導的企業勞動爭議調解委員會的調解，那么工會在不同的調解機構中應是一個什么樣的角色呢

19、？”針對這些觀點，筆者認為，不能簡單和悲觀地否定新的法律規定，事實上從一定意義上講，工會在勞動爭議調解中的作用會更大。首先，工會在勞動爭議調解中發揮作用的空間擴大調解仲裁法規定了三個不同的調解機構，每一個調解機構根據各不同調解組織法或條例等的規定來組建，工會參與勞動爭議調解的舞臺和發揮作用的空間也突破了原來企業內部勞動爭議調解的限制，從企業內部走向社會，不僅發揮作用的空間擴大，而且還可通過與其他調解組織互動共同作好勞動爭議的調解工作，發揮工會在勞動關系協調中的作用。其次，工會在企業勞動爭議調解委員會中的地位和作用更明確條例規定的由工會、職工和用人單位代表三方級成的勞動爭議調解委員會的規定是在勞

20、動關系及工會法未修改前的規定，2001年工會法修訂后，明確了工會是職工法定代表的身份，使原有的工會主導的調解組織實際上變成了兩方組織，工會的地位和身份在勞動爭議調解委員會中不甚明確，也影響了作用的發揮。這次的修改雖從形式上看似乎工會在勞動爭議調解委員會中法定身份發生了變化，但其勞動者利益代表的身份更加明確，在調解中更可理直氣壯地為廣大職工說話，依法維權的力度會更大。這無疑對工會依法開展工會理順了關系。再次，工會代表在調解中的觀點更易被采納雖然工會的法定主導地位在勞動爭議調解委員會中增加了變數，但對于企望通過調解來化解勞動爭議的企業方來說，更愿意讓工會出面，因為這樣勞動者會更信任調解委員會。一

21、4些勞動者認為不利于已的相關法律規定或具有法律效力的企業規章制度，從工會的渠道讓勞動者了解和知曉，更有利于化解糾紛。勞動者如對企業勞動爭議調解委員會不信任可直接向勞動爭議仲裁機構申請仲裁不必在此程序上浪費時間。如果企業推選的代表不是勞動者信任的人，勞動者也可以在其信任的工會指導下，選擇更利于自己的維權途徑和方式。因此從這個角度來看不用過分擔心企業對勞動爭議調解的控制。同時勞動爭議調解也不是企業調解委員會調解這一個渠道，如勞動者或工會組織擔心勞動爭議調解委員會的處理結果不公正，或工會組織對維權有障礙，完全可以通過指導勞動者到企業調解委員會以外的其他勞動爭議調解組織申請調解，而避開與企業或企業管理

22、層發生正面沖突。再者來說，勞動爭議的調解只是勞動爭議處理的一個非必經程序，并不能影響勞動者權利的行使和勞動者救濟的阻滯。顯然，工會在新的勞動爭議調解制度中要想發揮其維護職工合法權益，化解勞動者與用人單位之間的糾紛和矛盾，必須調整工會工作方式和方法并明確自身在勞動爭議調解中的定位。在不同的調解組織中其定位不同，發揮作用的方式和方法也不盡相同。（一）在企業勞動爭議調解委員會中工會的定位。根據調解仲裁法第十條規定“企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成。職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產生，企業代表由企業負責人指定。企業勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任。”可見，

23、工會代表作為勞動爭議調解委員會的重要成員之一，其法律上定位很復雜。工會既可以是勞動爭議調解組織的組織者，中立于勞資雙方的裁判者，但同時又是勞方的利益代言人，還可以是勞動者的代理人。在調解中既要當好裁判者，居間依法當好主持調解的工作又要明確自身的職責代表勞動者的切身利益。工會的作用可以在調解中發揮得淋漓盡致，工會有來源于職工群眾，作為有群眾組織了解實際，掌握法律法規，同時又對企業的發展和實際情況及用人單位的具體規章制度了如指掌，對產生勞動爭議的原因分析到位等優勢。（二）在人民調解委員會調解勞動爭議中的定位人民調解委員會作為基層調解社會糾紛的組織，在調解勞動爭議時，除人民調解委員會委員除由村民委員

24、會成員或者居民委員會成員兼任的以外由群眾選舉產生，每三年改選一次，可以連選連任。人民調解委員會可以邀請有關單位和個人參加，被邀請的單位和個人應當給予支持。工會及其工作人員，有依法被推選為人民調解委員會調解員的可能，也可能被邀請參與調解，在調解勞動爭議時充分發揮工會的作用，及時化解糾紛。（三）在其他具有調解功能的組織調解勞動爭議中的定位本法對其他具有調解功能的組織調解勞動爭議中沒具體規定，因為隨著社會民主化進程的推進，更多的社會中介機構會擔負起社會矛盾的化解責任，勞動爭議的調解必然位列其中。但是由于目前的法律對此還沒作出具有可操作性的具體規定，工會組織或工會工作者可能在這些組織行使調解權時，被推

25、選或邀請成為調解員，此時工會的角色是中間裁判的身份。同時也是法律宣傳員。更多的不會是以組織的形式參與調解，可能更多是以一個社團成員的身份，個人職業精力成為其被選的先絕條件，因此我們說工會組織的作用不大，而作為工會工作者的工會干部，在勞動爭議的非正規調解組織中充當調解員的概率要大。從這樣的角度，工會工作者應把握勞動爭議調解中是調解員還是勞動者的代言人，是勞動者的代理人，工會在調解組織中的作用也發生變化。四、充分發揮工會在勞動爭議調解作用的幾點淺見工會作為勞動者的維權組織，針對勞動爭議調解的新規定、新特點，當下的主要任務就是根據調解仲裁法規定，把握自身的在勞動爭議調解中的角色定位，履行好工會維護職

26、工合法權益的基本職責。首先，從宏觀上說，全國總工會及各級工會領導機關應承擔起勞動爭議調解的指導工作，對我國勞動關系及勞動爭議發展趨勢做全面把握，并適時發布指導勞動爭議調解工作的相關意見，統領工會勞動爭議調解的工作。工會干部學校應適時對工會干部進行調解爭議相關勞動實體法和程序法等法律法規的培訓，具體包括勞動法、勞動合同法法、促進就業法、勞動爭議調解仲裁法、民事訴訟法、最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（一）、（二）等。同時在力所能及的情況下到基層需要的單位開展勞動法律、法規及相關司法解釋的宣傳、教育和培訓。其次，從微觀上看，工會組織介入調解的角色不同，具體調解勞動爭議的操作上

27、應有所側重：第一，作為居間裁判者，在調解中應注重以事實為根據，以法律為準繩來調解糾紛。調查了解事實時，不僅要調查了解對案件處理相關事實還要對這些事實進行篩選，特別是對案件調解起關健性作用的事實。在調解過程中，發揮群眾組織聯系群眾，被廣大群眾信任和信賴的優勢，從企業發展和個人權利維護的角度出發，對勞動權利和企業利益進行平衡，既讓勞動者的權利得到維護又能化解深層次的矛盾，使勞動關系得到進一步的穩定和發展。在調解中注意對勞動者和用人單位相關人員進行說教，用道德和法律的雙重力量，感化矛盾的雙方，使調解成為促進勞動關系雙方互相了解和信任橋梁，讓事實說話。使勞動爭議的調解不僅解決了雙方的糾紛同時也促進勞動

28、關系的諧調和穩定的發展。第二，注重對調解相關的法律和證據恰如其分地運用。在每一個具體的勞動爭議調解工作中，工會工作者必須對這一個案所涉具體法律適用問題做全面的準備，將實體法中的相關規定收集全面并將可能產生法律適用上的歧義的難點加以重點標示，以便在具體調解中找到相應的法律支持。對法律沒有具體規定的有關問題要查找到相應的地方法規和國家的相關政策。同時注重對證據的運用和使用，應將法律事實與客觀事實加以區別。正確理解和靈活運用調解仲裁法舉證責任方面規定。雖然勞動爭議當事人對自己提出的主張都有責任提供證據，但應考慮到用人單位一方在勞動爭議過程中所承擔的舉證責任要明顯大于勞動者一方。因為用人單位往往占據著信息和資源的優勢，掌握和管理著勞動者的檔案、工資發放、社會保險費繳納等情況和材料，這些證據勞動者一般無法取得，因此在調解中對用人單位承擔舉證責任特別重視，對與爭議事項有關的證據屬于用人單位掌握管理的，要求用人單位必須提供，用人單位不提供的，應當承擔不利后果。當然我們也應鼓勵勞動者對與自己利益相關且本人能夠掌握的證據積極收集、適時舉證