1、高校的法律地位及其與學生關系的修正從特別權力關系的視角分析劉淑媛摘要近年來，高等學校與學生之間的爭議事件屢屢訴諸法律，引發了人們對高等學校與學生之間關系的關注。本文在特別權力關系理論的基礎上，探討了高等學校的法律地位，并提出特別權力關系在兩者關系適用上的修正。關鍵詞特別權力關系高等學校法律地位中圖分類號：D920.0文獻標識：A 文章編號：1009-0592(2008 09-335-02一、特別權力關系下高等學校的法律地位權力乃是“這樣一種可能性，即處于某種社會關系內的一個行動者能夠不顧抵制而實現某個人意志的可能性，而不論這一可能性所依賴的基礎是什么。”在這種關系下，行政機關可以根據自己的權利

2、發布為調整特別行政關系所必需的規則；可以在沒有法律授權的情況下，實施侵害行為。高校與學生是一種典型的管理與被管理的關系，是一種行政管理關系。從上面的分析來看，也就是說在我國公立學校的實際運作當中，既存在著管理者和被管理者之間平等的民事關系，也存在著不平等的管理關系，如果對其中的管理關系視而不見，勢必影響到被管理者的權利義務，使其處于無法得到救濟的真空狀態。因此，我們必須運用“公務法人”這一工具概念，探索高等學校的行政主體法律地位，致力于使學校與學生之間的不平等管理關系能夠順理成章地納入到行政訴訟或其他救濟途徑中。行政主體是指依法享有并行使國家行政權力，履行行政職責，并能獨立承擔由此產生的相應法

3、律責任的行政機關或法律、法規授權的組織。高等學校雖然不屬于行政機關，但卻依教育法享有招生權、學籍管理、獎勵、處分權、頒發學業證書權，這些權力都具有明顯的單方意志性和強制性，符合行政權力的主要特征，在性質上屬于行政權力或公共管理權力。可見，高等學校經由國家法律的授權，行使國家行政權力或公共管理權力，能夠獨立承擔相應的法律責任，具有行政主體地位。二、特別權力關系下高等學校與學生關系隱含的問題及引發的思考（一）歷史上家長制的師徒關系在我們的意識中留下了深刻的影響人們普遍認為，學校、老師對學生無論怎樣管理都無可厚非。同時，母校情結、恩惠意識的濃厚與權利觀念淡薄使學生不愿與作為管理者的學校對簿公堂，從而

4、缺乏了通過訴訟來推動學校對學生管理關系法治化的動力。（二）法律、法規關于學校對內管理關系的規定是極其概括的，缺乏可操作性，尤其缺乏被管理者權利的救濟可見，學生對于學校、教師的民事侵權行為可以提起訴訟，而對于處分等行為則只能通過申訴途徑解決，而申訴途徑對當事人的權利的保護顯然是極其有限的。此外，行政訴訟法規定的一般的受案范圍也僅限于侵犯公民、法人和其他組織財產權和人身權的行政行為，而受教育權等權利則無法通過行政訴訟得到救濟。（三）對高等學校法律地位的研究缺失，使我們難以確定對其應當適用的法律規范根據我國的傳統理論，高等學校是事業單位，不具備行政主體資格。它對內的管理只是一種內部管理關系，而不是行

5、政行為。因此，學生與學校的爭訟也不能依行政訴訟程序解決。此類案件不是作為“特殊民事訴訟”進行審理，就是當事人陷入被拒之于法院救濟的大門之外的尷尬境地。作為行政主體的高等學校，因其主要活動是從事教學、研究工作，必然要求營造出一個較為寬松的學術環境，所以在自由裁量權方面，應作較少限制，高校作為研究和傳播高深知識的場所，本質上也要求自己擁有自主管理、自我規范的自治地位。正如布魯貝克所說，“自治是研究高深學問的大學最悠久的傳統之一。” 行政司法的一個基本條件。因此，國家法律對大學的活動應有一定的約束。三、特別權力關系在高等學校與學生關系適用上的修正我國的學校與學生之間的關系，長期以來主要靠職業道德規范

6、、學校規范等非法律規范來調整。但是，由于科技的進步和知識的高速積累，大學已經成為社會發展的核心推動力，受教育權也成為保證個人發展的一項基本權利。因此，如果遵循原來的大學自治觀念，任由大學成為國家法律所不及的真空地帶，顯然是不符合法治國家的要求的。隨著這一類關系的日益復雜化，糾紛不斷出現，加強以法律手段來規范學校、學生的行為，調整相互之間的關系是十分必要的。（一）對影響學生重要權利的事項實行法律保留所謂的法律保留是指對于影響公民重要權利的公權力只有在法律規定授權行政機關行使時，行政機關才能行使。按照傳統的特別權力關系理論，法律保留原則不適用于學校的內部管理關系，即使沒有個別、具體的法律根據，學校

7、也可以通過制定內部規則限制、剝奪學生的基本權利或者增加學生的義務。這主要是因為公立學校為了實施國家的教育行政，有權制定內部規則對學生進行管理。其對被管理者實行一定程度的權利限制，是為了保障其內部管理的順利進行。因此作為一種特別權力關系，相對人有服從的義務。（三）在學校的管理過程中應遵循“程序公平”的自然原則“程序公平”是一條自然法則，不管法律是否明確地規定，行政主體在作出行政決定時都要遵循公平合理的程序。因為，一方面，在學校的管理行為中，有些管理行為并沒有明確的法律的依據或者說法律依據很概括，因此，學校享有很大的裁量權。為了保證這些裁量權公正的行使，必須用公平的程序加以限制；另一方面，將影響學

8、生重要權利的管理行為納入到行政訴訟的范圍，由法院對其是否侵犯學生的重要權利進行審查，是依法治校的必然要求。但是，由于實體方面的法律法規受到調整密度的限制，司法審查過程中法律適用變得十分困難。同時，由于法律要尊重學校基于專業知識作出的判斷。因此，對學校在管理中的程序審查將成為司法審查的重心。這也要求學校在管理中遵循程序公平的要求。目前我國教育領域的法律、法規在相關的程序規定方面相當薄弱，且該種情形在權利救濟方面表現更為突出。應當說，在教育行政管理領域中引入更嚴密的程序規則是勢在必行的。（四）在學校的管理過程中應遵循“比例原則”在特別權力關系中，作為特別權力主體的一方當事人總是處于優越地位，有權對相對人實施強制或處罰，而相對一方則處于服從的地位。由于學校處于這樣一種特權主體地位，極容易作出侵害學生權利的行為。因此，學校在行使法律授予的職權，或依據校規作出對學生憲法賦予的基本權利限制的管理行為時，一定要遵循“比例原則”，“比例原則”是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式來進行。適用于學校，也就是必須是維持正常的教學秩序“所必要的而且是限制程度最小的”措施或行為。總而言之，學校行使行政管理職權，不僅應當合法，而且應該合理。在自由裁量權行使的場合，要最大限度地減輕對學生權利的損害，使教學秩序的維持和學