1、國際銀行業(yè)的國民待遇與互惠準(zhǔn)則：美國與歐共體的理論與實踐（詹妮. 考夫曼.溫妮著, 蔡奕譯）蔡奕【學(xué)科分類】仲裁 【出處】國際金融研究 2001年第 11 期。【關(guān)鍵詞】國民待遇、對等互惠、市場準(zhǔn)入 【寫作年份】 2001 年 【正文】一、背景介紹：國際金融一體化 現(xiàn)今，日益加劇的國際金融一體化趨勢和各國金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)的體制性變革 對現(xiàn)存的國際金融管制帶來了前所未有的新壓力。新興金融市場和新技術(shù)使單 一國家在財政貨幣政策上的常規(guī)作法日漸失效。甚至于傳統(tǒng)理論上對商品貿(mào)易 和服務(wù)貿(mào)易（包括金融服務(wù)貿(mào)易）分離合理性的自信，也為這樣一個新的理論 共識所取代，即在這些受保護(hù)的服務(wù)市場的國際競爭是互利共贏的

2、。從這一新 視點出發(fā)，像過去在特定地域內(nèi)開放運輸業(yè)參與國際競爭一樣，開放金融服務(wù) 產(chǎn)業(yè)將不僅有助于增強目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的效率，還將促進(jìn)東道國國內(nèi)經(jīng)濟的全面發(fā) 展。與此同時，國家貨幣、財金、稅收政策的日漸削弱，被認(rèn)為是技術(shù)革新必 然的或可預(yù)見的結(jié)果，因為信息處理與通訊技術(shù)的進(jìn)步，使金融資產(chǎn)的全球化 交易得以迅速實現(xiàn)，與商品的全球化交易相比，各國監(jiān)管機關(guān)更難以查禁金融 服務(wù)的全球化交易。美國所采納的外國銀行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是1 9 7 8年國際銀行法所確定的“國民待遇”原則。而歐共體所采納的原則則是1 9 8 9年12月15日歐共 體委員會關(guān)于協(xié)調(diào)從事信貸機構(gòu)業(yè)務(wù)的法律、規(guī)章和行政措施的第二號指 令中規(guī)定的“互惠

3、的國民待遇”原則。本文第二部分主要比較了國民待遇與 互惠待遇的各種闡釋與變型，如所謂“互惠的國民待遇”。最簡單的解釋是， 國民待遇準(zhǔn)則允許外國銀行（即來自母國的銀行）在同一基礎(chǔ)上與東道國國內(nèi) 銀行在東道國境內(nèi)從事業(yè)務(wù)。而互惠待遇則要求東道國應(yīng)允許母國銀行以東道 國銀行在母國境內(nèi)被即予的相同待遇進(jìn)行業(yè)務(wù)活動。本文的第三和第四部分分 別討論了美國法律國民待遇原則與歐共體法律互惠的國民待遇原則的發(fā)展。二、外國銀行準(zhǔn)入國內(nèi)金融市場及其管制的準(zhǔn)則 雖然在某些特定情形下，外國銀行管制國民待遇與互惠待遇的區(qū)別是顯而 易見的，但在實際運用中，兩種待遇準(zhǔn)則在解釋上都有所變化。除了現(xiàn)行立法 的補充解釋外，許多學(xué)者

4、還提出了未為現(xiàn)行立法所反映的外國銀行準(zhǔn)入準(zhǔn)則。 無論是法律規(guī)定還是理論建議，都有一個共同的特點，就是不再將目光局限于 法律待遇準(zhǔn)則（ de jure standard ）的考究上，而傾向于注重競爭機會的事實 平等（de facto equality） 。（一）國民待遇與競爭機會的平等 美國的國際銀行法所規(guī)定的國民待遇準(zhǔn)則，經(jīng)財政部解釋認(rèn)為，應(yīng)將 目標(biāo)確定為保證外國與國內(nèi)銀行在同等條件下競爭機會的平等，而非基于互惠 基礎(chǔ)對特定管制措施的精細(xì)平衡。財政部提出“實踐中，國民待遇的概念已由 法律國民待遇轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁帣C會的事實平等?！保?US Department of Treasury, 1990 Na

5、tional Treatment Study at 5. ）雖然美國聲稱其上述主張的出發(fā)點是 考慮到若在全世界推行國民待遇原則，將有望增強全球經(jīng)濟的效率和繁榮，但 歐洲學(xué)者認(rèn)為，美國對國民待遇原則的推崇，與其說是擔(dān)心貿(mào)易報復(fù)或保護(hù)主 義，倒不如說是它不愿或不能改革美國銀行管制現(xiàn)狀。（二）互惠待遇鏡像互惠（ Mirror-Image Reciprocity ）。鏡像互惠標(biāo)準(zhǔn)（如東道國給母 國銀行予東道國銀行在母國所享有的同等市場準(zhǔn)入機會）當(dāng)一國在他國遭遇歧 視待遇時，可以作為一件有力的武器發(fā)揮作用。然而，對等互惠準(zhǔn)則極具挑釁 性的內(nèi)容容易導(dǎo)致貿(mào)易報復(fù)以及相應(yīng)的國際貿(mào)易總量減少。因而各國傾向于用

6、威脅使用嚴(yán)格的鏡像互惠原則作為談判的籌碼，而不是實際地采納這一標(biāo)準(zhǔn)。互惠的國民待遇 （Reciprocal National Treatment） 。歐共體修訂后的第二 指令以及美國金融服務(wù)公平貿(mào)易立法草案的諸多版本均采用一種修正的互惠待 遇準(zhǔn)則，以要求在東道國市場上獲得平等的競爭機會，但若未獲得平等的市場 準(zhǔn)入機會，則以貿(mào)易報復(fù)相威脅。盡管互惠的國民待遇準(zhǔn)則有助于加強母國當(dāng) 局對在東道國境內(nèi)的母國金融機構(gòu)的保護(hù)，但美國國會擔(dān)心該待遇標(biāo)準(zhǔn)會打開 貿(mào)易報復(fù)的口子并引發(fā)國際金融服務(wù)貿(mào)易的銳減，因此在國會的一再反對下， 美國政府對這一待遇標(biāo)準(zhǔn)基本上持否決態(tài)度。（三）最低限度的協(xié)調(diào)和相互許可 實際監(jiān)管

7、中最低限度的協(xié)調(diào)和歐共體成員就銀行執(zhí)照的相互許可制度為事 實上的國民待遇提供了一條更為可行的途徑，從而有助于提高金融服務(wù)國際市 場的效率。歐共體銀行制度的改革是其“單一市場”計劃的一部分，在這一計 劃中，歐共體通過指令規(guī)定了各成員國必須采納的最低限度的法律內(nèi)容，而將 細(xì)節(jié)留給成員國進(jìn)行補充性立法。在嚴(yán)格遵照歐共體第二號指令修正案附錄規(guī) 定的業(yè)務(wù)限制和歐共體并表監(jiān)管指令修正案的前提下，一家銀行一經(jīng)某成員國 注冊成立，即可在歐共體各成員國內(nèi)自由設(shè)立分支機構(gòu)，并僅受其母國政府的 監(jiān)管。但在歐共體之外進(jìn)行最低限度協(xié)調(diào)與相互許可的實踐顯得困難重重，因 為這意味著成員國必須將一部分主權(quán)讓渡給歐共體。國家主

8、權(quán)的委任和如此明 顯的妥協(xié)在其它國家是難以實現(xiàn)的。（四）有效的市場準(zhǔn)入 一位學(xué)者曾經(jīng)建議以一種“有效市場準(zhǔn)入”標(biāo)準(zhǔn)將事實上國民待遇準(zhǔn)則與 嚴(yán)格互惠待遇中的報復(fù)能力結(jié)合起來，以求獲得母國銀行在東道國金融市場的 更多準(zhǔn)入機會。這種主張比競爭機會均等理論更進(jìn)了一步，不再追求外國銀行 與本國銀行在本國市場上的事實平等。一個對銀行體制實行高度控制的東道國 可以對母國銀行提供充分的事實上平等的國民待遇，但仍無法提供有效的市場 準(zhǔn)入機會。與追求精細(xì)衡量的“鏡像互惠”不同，有效的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)則只對 市場的自由化作一個粗略的估算。有效的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可以使金融服務(wù)開放地 區(qū)如歐共體的立法者對那些仍對金融體制實行嚴(yán)

9、格限制的國家保持著敦促其自 由化的強大壓力。三、美國的外國銀行準(zhǔn)入監(jiān)管（一）1 9 7 8年國際銀行法在國際銀行法實施之前，美國對外國銀行的監(jiān)管主要是由那些允許外國銀 行開業(yè)的州（如紐約州、加利福尼亞、伊利諾伊斯）的監(jiān)管部門來進(jìn)行的，這 些州一般要求外國銀行應(yīng)通過代理行或分行，而非子行方式開業(yè)。外國銀行遵 從各州規(guī)定開業(yè)后，美國沒有一條普遍性規(guī)則能約制在各州注冊的外國銀行從 事當(dāng)時美國銀行所不能從事的業(yè)務(wù)，如跨州設(shè)立分支機構(gòu)。2 0世紀(jì)7 0年代，鑒于上述外國銀行與美國銀行競爭機會的不平等，美 國銀行游說國會試圖制定一個更為詳盡的監(jiān)管體制以管制外國銀行的準(zhǔn)入問 題。 1978年美國國會作出反應(yīng)

10、，通過了旨在維護(hù)“外國銀行與美國銀行在同等 條件下享有平等待遇”的國際銀行法。國際銀行法規(guī)定：“外國銀行 通過聯(lián)邦分行或代理行的業(yè)務(wù)運作應(yīng)與同一地域的國民銀行享有同等權(quán)利和優(yōu) 惠，并與在同一地域從業(yè)的國民銀行一樣，承擔(dān)國民銀行法所規(guī)定的義 務(wù)、規(guī)制、處罰、責(zé)任、條件或限制?！彪m然國際銀行法的國民待遇原則看起 來好像單方即予外國銀行準(zhǔn)入美國市場的機會（仍需聯(lián)邦銀行監(jiān)管機關(guān)的批 準(zhǔn)，美國政府也可自愿與他國進(jìn)行互惠準(zhǔn)入的談判），但該國民待遇原則對外 國銀行是有一定限制和例外的。其典型例證是，國民待遇原則的一大潛在限制 存在于資本市場業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在歐洲，銀行一般被允許參與證券業(yè)務(wù)，而在美國 則不允許。因

11、而，在國民待遇準(zhǔn)則下，歐洲銀行將被禁止準(zhǔn)入美國資本市場。雖然美國國會無權(quán)強制其它國家對在它們市場上運作的美國銀行實行國民 待遇，但可以預(yù)見，若美國在其境內(nèi)已實施國民待遇，它會試圖說服其它國家 也對其境內(nèi)的美國銀行施予國民待遇。為了評估美國銀行在國外市場被給予國 民待遇的程度，國際銀行法第九條要求由財政部長或其它聯(lián)邦官員來監(jiān)控美國 銀行在國外的待遇程度。除了報告他的評估結(jié)果之外，財政部長還應(yīng)提出美國 所應(yīng)采取的措施，以抵消外國法律或?qū)嵺`對美國銀行的歧視。國際銀行法授予聯(lián)邦主管部門在不考慮各州法律規(guī)定的情況下，有權(quán)發(fā)給 外國銀行分行或代理行營業(yè)牌照（除非各州法律有禁止性規(guī)定），其中亦不需 考慮各州

12、關(guān)于互惠待遇的規(guī)定。在國際銀行法頒布之前，有些州規(guī)定只有在外 國銀行母國對東道國銀行即予互惠待遇的前提下才給予外國銀行準(zhǔn)入機會。游 說國會通過國際銀行法的美國銀行不希望在聯(lián)邦法律中確定互惠待遇原則，擔(dān) 心那些已有美國銀行開業(yè)的外國會以對等互惠為由限制美國銀行進(jìn)入其市場。 然而，各州銀行監(jiān)管官員并未放棄其對外國銀行準(zhǔn)入其地區(qū)市場的管制權(quán)。在 1 9 8 3年召開的各州監(jiān)管機關(guān)會議上，各州監(jiān)管機關(guān)不成功地挑戰(zhàn)了國際銀 行法所規(guī)定的貨幣監(jiān)理局（ Comptroller of the Currency ）可以在不考慮各州 法規(guī)定的情況下頒發(fā)外國銀行營業(yè)執(zhí)照的作法。但不管怎么說，隨著聯(lián)邦法律 在管制外國

13、銀行準(zhǔn)入問題上作用的增強，國民待遇在美國正根深蒂固地確立起 來。盡管在國際金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域有奉行國民待遇的義務(wù)，美國的立法機關(guān)出 于貨物貿(mào)易的考慮也試圖采取某種對等的互惠待遇。國會通過了1974年貿(mào) 易法的 301條款，對那些拒絕給予美國出口商平等準(zhǔn)入機會的國家出口到美國 的商品進(jìn)行制裁。 301條款授權(quán)美國總統(tǒng)采取適當(dāng)措施以促成美國出口商獲得 平等的市場準(zhǔn)入機會，并消除那些有產(chǎn)品出口至美國的國家的不合理貿(mào)易作 法。如果美國總統(tǒng)（通過美國貿(mào)易代表表達(dá)其意志）認(rèn)為某外國施加了對美國 商務(wù)具有不公平或不合理歧視性的限制，則美國貿(mào)易代表有權(quán)對該國采取一定 的貿(mào)易報復(fù)，包括中止貿(mào)易協(xié)定下的利益減讓或?qū)?/p>

14、該國進(jìn)口貨物施予關(guān)稅或配 額限制。這項權(quán)能在1988年創(chuàng)設(shè)的“超級 301”條款中得到了加強。雖然 美國從未因美國銀行在外國的待遇問題而動用上述制裁條款，但在其它金融服 務(wù)貿(mào)易如保險中卻有動用上述條款的先例。（二）1990、1991、1992年金融服務(wù)公平貿(mào)易法議案 自1978年國際銀行法實施之后，美國的國際貿(mào)易待遇標(biāo)準(zhǔn)可大別為兩 類：在國際銀行服務(wù)貿(mào)易中奉行國民待遇原則（以非強制性的磋商機制為其保 障），在其它商品及一些金融服務(wù)貿(mào)易上則奉行更為嚴(yán)格的對等互惠標(biāo)準(zhǔn)（以 嚴(yán)重貿(mào)易報復(fù)的威脅為其實施保障），這種一分為二的待遇標(biāo)準(zhǔn)受到國會的反 復(fù)質(zhì)詢。1987年的一項修正案建議對國際銀行法關(guān)于外國銀

15、行從事非銀行 活動的規(guī)定作出修改，該修正案后來獲得實施，并規(guī)定暫停外國銀行拓展其非 金融業(yè)務(wù)和進(jìn)行股權(quán)并購。1988年綜合貿(mào)易與競爭法的最初文本涵蓋了這 樣一項規(guī)定：在總統(tǒng)許可下，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機關(guān)成員有權(quán)對外國銀行采取類似 于美國貿(mào)易代表依據(jù)“ 301 條款”采取的措施，后來這一規(guī)定從最終文本中刪 除了。作為綜合貿(mào)易法第三章組成部分之一的1988年金融報告法強制性地 規(guī)定了美國財政部長每四年必須提交一份關(guān)于外國拒絕給予美國銀行國民待遇 情況的報告。1 9 9 0年金融服務(wù)公平貿(mào)易法案（以下簡稱1 9 9 0法案）首次提交參 議院銀行委員會討論。該法案建議對國際銀行法進(jìn)行修改，并以互惠的國民待

16、遇作為銀行監(jiān)管機關(guān)給予美國市場準(zhǔn)入的原則。該法案由銀行利益集團草擬， 其目的在于“為美國財政部談判代表在與日本討論外國金融機構(gòu)準(zhǔn)入日本銀行 與證券市場問題時增加談判籌碼”。1990年法案規(guī)定，如果財政部認(rèn)定某 外國銀行母國拒絕給予美國銀行國民待遇，即拒絕給予與母國市場國內(nèi)銀行相 同的競爭機會（包括有效的市場準(zhǔn)入），則聯(lián)邦銀行監(jiān)管機關(guān)有權(quán)限制該外國 銀行準(zhǔn)入美國市場。財政部有義務(wù)向國會提交關(guān)于不給予美國銀行國民待遇國 家的年度報告，除非財政部認(rèn)為進(jìn)行磋商是無作用或有損其它國家利益的，否 則財政部應(yīng)發(fā)起與這些國家的磋商程序。財政部還有權(quán)對實行歧視性政策的國 家在美國的銀行業(yè)務(wù)選擇采取審慎的制裁措施

17、，如禁止收購美國銀行、與美國 銀行合并、在美國開設(shè)分支機構(gòu)或參與非銀行業(yè)務(wù)等，但實施上述制裁有一個 前提條件，即聯(lián)邦登記處所公布的正式審查報告中確認(rèn)相關(guān)國家存在著歧視措 施。1991年已屆失效期的產(chǎn)業(yè)保護(hù)法提交眾議院討論，參議院將金融服務(wù) 公平貿(mào)易法案并入產(chǎn)業(yè)保護(hù)法，交由眾議院一并討論。該法案的贊助者強調(diào)該 法案的目的是為了使美國銀行獲得準(zhǔn)入東亞市場的更大機會，而非與歐共體針 鋒相對。1991年底，紐約州眾議員Schumer闡釋該法案的目的系用于打開日 本金融市場，對既存的歐共體和加拿大銀行機構(gòu)無任何影響。但布什政府依然 反對以互惠的國民待遇取代既有的單方國民待遇（ unilateral na

18、tional treatment ），主要擔(dān)心這一轉(zhuǎn)變不僅不會促進(jìn)貿(mào)易自由化，反而會激化矛盾， 引來貿(mào)易報復(fù)，這一待遇標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變還有違美國在一些協(xié)定中所負(fù)的國際義 務(wù)。此外，該法案將采取制裁措施的權(quán)力擴散給除總統(tǒng)、財長以外的銀行監(jiān)管 官員，也是一種不審慎的舉措。1991年底，由于布什威脅要動用總統(tǒng)否決 權(quán)，1991年公平貿(mào)易法案被迫從產(chǎn)業(yè)保護(hù)法中剔除出去，成為一紙空 文。1 9 9 2年10月，參議院通過了含有另一版本金融服務(wù)公平貿(mào)易法案（以下簡稱1 9 9 2法案）的產(chǎn)業(yè)保護(hù)法修正案，但卻在眾議院受阻，國會聯(lián) 席會議將 1992 年法案從產(chǎn)業(yè)保護(hù)法中分離出去。個中原因，除了一些眾議員認(rèn) 為1

19、992年法案授予財政部在處理對外事務(wù)上權(quán)限過大因而加以反對之外， 還有來自布什政府和聯(lián)邦儲備銀行的反對。民主黨參議員已將金融服務(wù)公平貿(mào) 易立法作為其 1993年的首要任務(wù)之一，并努力確保國會考慮將互惠的國民待遇 作為美國銀行法的待遇標(biāo)準(zhǔn)。此外，人們普遍認(rèn)為，下一屆的克林頓政府比布 什政府更傾向于對日本采取強硬的貿(mào)易談判策略，因而它更愿意以貿(mào)易報復(fù)作 為實現(xiàn)貿(mào)易政策目標(biāo)的工具，從而增加了金融服務(wù)公平貿(mào)易法案獲得通過的可 能性。（三）19 9 1年外國銀行監(jiān)管強化法（ Foreign Bank Supervision Enhancement Act of 1991 ）出于多種利益和動機的折中，美國

20、1991年通過了聯(lián)邦存款保險公司 改進(jìn)法 （FDIC Improvement Act） ，以加強對美國境內(nèi)外國銀行的監(jiān)管。其中 的第二部分（即外國銀行監(jiān)管強化法，以下簡稱強化法）是為了應(yīng)對 國際商業(yè)信用銀行的倒閉及其在亞特蘭大所引發(fā)的公憤而制定的。雖然在強化 法通過之時，有300余家外國銀行在美國開業(yè)，約占全美商業(yè)信貸總額的3 0%左右，但各州均無權(quán)管制外國銀行跨州的業(yè)務(wù)運作，也缺乏監(jiān)管外國銀行 業(yè)務(wù)的專業(yè)技能。因此強化法授予美聯(lián)儲最高監(jiān)管職責(zé)，其不僅有權(quán)監(jiān)督外國 銀行的跨州業(yè)務(wù)運作，而且也可對在各州注冊的外國銀行在美國境內(nèi)的一切業(yè) 務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)管。強化法關(guān)于加強外國銀行監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定強調(diào)外國

21、銀行母國 監(jiān)管當(dāng)局的綜合性并表監(jiān)管和美國銀行監(jiān)管機關(guān)對美國境內(nèi)外國銀行業(yè)務(wù)的地 域強化監(jiān)管必須雙管齊下。外國銀行辦事機構(gòu)。強化法加強對外國銀行監(jiān)管的主要方式是要求外國銀 行在開設(shè)分行、代理行或代表處等辦事機構(gòu)之前需獲得美聯(lián)儲的許可。在強化 法頒布之前，大多數(shù)在美國開業(yè)的外國銀行均由各州分別發(fā)給營業(yè)許可，無需 聯(lián)邦機構(gòu)的審查?，F(xiàn)今美聯(lián)儲的審查核準(zhǔn)是對各州監(jiān)管機關(guān)的補充，而絕非取 代貨幣監(jiān)理局或各州監(jiān)管機關(guān)的許可權(quán)。美聯(lián)儲若發(fā)現(xiàn)外國銀行違法操作或是 參與不安全、不穩(wěn)健的業(yè)務(wù)，有權(quán)對外國銀行進(jìn)行檢查，甚至加以關(guān)閉。美聯(lián) 儲必須保證外國銀行是在并表基礎(chǔ)上受其母國的全面監(jiān)管。強化法還對違反 國際銀行法規(guī)

22、定了刑事責(zé)任，對提供錯誤或誤導(dǎo)性報表的外國銀行增設(shè)了 民事責(zé)任。存款保險。除了監(jiān)管權(quán)力的加強之外，強化法還要求接受10萬美元以下 零散存款賬戶的外國銀行必須為此項業(yè)務(wù)建立輔助機構(gòu)，并參與聯(lián)邦存款保 險。該立法的本意是要限制外國銀行開辦零散存款業(yè)務(wù)，但1991年強化法 在立法過程中不經(jīng)意地將限制性規(guī)定省略了。所以強化法的實際文義看起來像 是禁止外國銀行在其綜合營業(yè)機構(gòu)中開辦非零散的、未經(jīng)存款保險的存款額在 10萬美元以下的賬戶。1 9 9 2年產(chǎn)業(yè)保護(hù)法修正案（同年10月2 8日經(jīng) 布什總統(tǒng)簽署成為法律）對上述條文作了修改，在“存款”及“存款賬戶”前 加上了“國內(nèi)零散”的限制，使其更符合立法的原

23、義。四、歐共體的外國銀行準(zhǔn)入監(jiān)管（一）1 9 7 7 年第一號銀行指令（First Directive on Banking ）1977年12月12日，歐共體通過了關(guān)于協(xié)調(diào)管制信用機構(gòu)金融業(yè)務(wù)的 法律、規(guī)章和行政措施的第一號指令。其中的主要內(nèi)容是撤除成員國之間關(guān) 于金融服務(wù)的法律壁壘，以促進(jìn)信用機構(gòu)準(zhǔn)入與監(jiān)管法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并對非 歐共體成員國設(shè)立統(tǒng)一的待遇標(biāo)準(zhǔn)。雖然一號指令規(guī)定一成員國銀行可自由在 另一成員國內(nèi)開設(shè)分行，無需任何授權(quán)，但一號指令并未禁止東道國對分行的 設(shè)立施加附加條件，亦即東道國可在國民待遇基礎(chǔ)上對外國銀行開設(shè)分行施加 附加要求。因此，在歐共體各國設(shè)立分行可能必須獲得各東道國

24、銀行監(jiān)管機關(guān) 的個別許可。一號指令還規(guī)定歐共體各國不得對非歐共體成員國銀行提供比成 員國銀行更優(yōu)惠的待遇，因而它并不反對歐共體各國對非歐共體成員國采取歧 視性或保護(hù)性措施。一號指令的另一重大缺陷在于它只規(guī)定了分行的開辦問題，而對子行的設(shè)立未作規(guī)定。（二）第二號銀行指令1 988年2月23日的第二號指令議案。根據(jù) 1985 年歐共體委員會內(nèi)部共同市場的實現(xiàn)白皮書所規(guī)定的新政 策，1988年12月23日，歐洲委員會向歐洲議會提交了關(guān)于協(xié)調(diào)管制 信用機構(gòu)金融業(yè)務(wù)的法律、規(guī)章和行政措施的第二號指令議案。該指令議案 制定了一個計劃，表示允許歐共體銀行在歐共體任一國家開設(shè)分行或子行，且 只受其母國的授權(quán)和

25、監(jiān)管。母國銀行在東道國所允許從事的業(yè)務(wù)活動在二號指 令議案的附錄中均已詳細(xì)列明。母國監(jiān)管原則也是歐共體成員國監(jiān)管規(guī)則最低 限度協(xié)調(diào)的一項要求，歐共體各成員國希望以此來確保銀行業(yè)的穩(wěn)健性及保障 消費者的利益。在歐共體銀行看來，1992年計劃和二號指令分別從概括和具體兩個方 面釋放了跨國銀行放松監(jiān)管的強大動力。即予最低限度協(xié)調(diào)和相互許可原則上 的單一市場化將促使成員國參與“競爭性的規(guī)則制定” （competitive rulemaking） 。具體到銀行業(yè)，成員國將感受到壓力，從而盡量放松管制標(biāo)準(zhǔn)以 達(dá)到歐共體最大自由化的目標(biāo)。為了使本國銀行與其它歐共體國家銀行在同一 基礎(chǔ)上展開競爭（因為根據(jù)二號

26、指令，東道國不能禁止或管制歐共體其它成員 國銀行的進(jìn)入），同時也為了幫助東道國國內(nèi)銀行拓展域外業(yè)務(wù)，歐共體決定 以母國監(jiān)管原則取代先前更為傳統(tǒng)的東道國對外國銀行的地域監(jiān)管原則，以促 進(jìn)歐共體金融市場的自由化。雖然1992年計劃有促使歐共體內(nèi)部市場自由化的作用，但二號指令關(guān) 于第三國銀行準(zhǔn)入的問題卻引起了關(guān)注，尤其是美國方面的關(guān)注，因為非歐共 體國家銀行進(jìn)入歐洲市場將受到更為嚴(yán)格的限制。為了解決這一困惑，二號指 令將相互許可的優(yōu)惠擴及非歐共體成員國銀行的子行，因而這些經(jīng)過授權(quán)的子 行亦可如歐共體銀行一般在其它歐共體成員國內(nèi)開設(shè)分支機構(gòu)。但是為了建立 上述子行，非歐共體成員國必須滿足對等互惠的條件

27、，二號指令第7條第（5）項明確規(guī)定：“歐共體委員會必須審查歐共體信用機構(gòu)是否享有互惠待 遇，尤其應(yīng)以互惠標(biāo)準(zhǔn)來考量第三國信用機構(gòu)在歐共體內(nèi)設(shè)立子行，并購歐共 體信貸機構(gòu)的問題。”二號指令第7條第（6）項還規(guī)定，如果委員會發(fā)現(xiàn)互 惠待遇未得到落實，它有權(quán)暫停第三國銀行準(zhǔn)入歐共體的申請。如果該第三國 銀行向某成員國申請市場準(zhǔn)入，該成員國必須即時與歐共體展開磋商，并通知 其它歐共體成員國，等待歐共體作出最終決定，即“直到歐共體所有信用機構(gòu) 均享有該國即予的互惠待遇為止”，方可批準(zhǔn)第三國銀行的市場準(zhǔn)入申請。一號指令議案所提供互惠要求是不明確的，它所給予的可以是一般的互惠 待遇，也可能是更為嚴(yán)格的互惠待

28、遇方式一一鏡像互惠。給予鏡像互惠待遇的 可能性使美國銀行業(yè)者感到不安，因為美國對本國及外國銀行的監(jiān)管比歐共體 的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。因此對準(zhǔn)入申請進(jìn)行嚴(yán)密的互惠待遇審查將使歐共體有 權(quán)限制美國銀行在歐共體的業(yè)務(wù)，從而將美國銀行置于競爭劣勢，甚至可以用 來禁止美國銀行準(zhǔn)入歐共體市場。盡管歐洲委員會有言在先，聲稱二號指令議案所確定的互惠標(biāo)準(zhǔn)不會用以 向貿(mào)易伙伴施壓以獲得大量減讓利益，但美國銀行業(yè)者仍然對這一議案進(jìn)行了 大肆批評。美國銀行家抱怨二號指令議案的規(guī)定過于含糊，以至于無法保護(hù)已 成立的非歐共體銀行的既得權(quán)益，并且它并沒有賦予非歐共體銀行獨立于歐共 體成員國法律的開設(shè)子行的權(quán)利。1 9 8 9年12月15日二號指令修正案。為了應(yīng)對上述批評，歐洲委員 會對二號指令作了修繕。修正案明確了互惠