1、    淺談農(nóng)村金融扶貧之小額信貸中存在的問題及原因分析         來源：歲月聯(lián)盟    作者：馮丹    時(shí)間：2010-06-26                    關(guān)鍵詞小額信貸扶貧

2、論文摘要為解決我國落后地區(qū)人口的貧困問題和彌補(bǔ)信貸扶貧政策的缺陷，我國自20世紀(jì)90年代初開始引進(jìn)并推廣農(nóng)村小額信貸扶貧模式。由于小額信貸成功解決了長期以來扶貧資金使用中的“三低”（即資金到戶率低、資金回收率低、項(xiàng)目成功率低）問題，提高了資金的扶貧效益和效益，這種扶貧方式受到了廣泛的稱贊和肯定。      一、小額信貸外部環(huán)境的問題及原因  （一）市場經(jīng)濟(jì)體制問題  市場經(jīng)濟(jì)是小額信貸運(yùn)作機(jī)制的載體，只有在市場經(jīng)濟(jì)條件下，扶貧資金的籌集、運(yùn)用和管理才有可能擺脫政府過多的行政干預(yù)，建立起緩解貧困的目標(biāo)體系；也只有在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場

3、與產(chǎn)品市場才可能打破部門壟斷，農(nóng)戶的經(jīng)營行為才有可能完全獨(dú)立自主，才有可能獲得除去資金以外，更多相應(yīng)資源的能力；此外，也只有通過市場機(jī)制，小額信貸機(jī)構(gòu)本身才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，可持續(xù)。  我國尚未建立完整的市場經(jīng)濟(jì)體制，貧困地區(qū)的市場機(jī)制發(fā)育更為緩慢，在這種情況下，小額信貸的緩貧效果必定大打折扣。如貸款到達(dá)農(nóng)戶手中后，在其它生產(chǎn)要素當(dāng)?shù)厍啡钡那闆r下，如何獲得這些生產(chǎn)要素就是一個(gè)大問題。目前市場化改革的不配套，已嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入的增加。造成這種狀況的原因包括過去片面采取“西化”發(fā)展戰(zhàn)略造成城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，以及既得利益部門的抵制等。  其次，我國小額信貸溶入市場經(jīng)濟(jì)的程度不深，

4、國外的小額信貸完全依靠市場來建立和發(fā)展，而我國的小額信貸則很少采用市場法則。這種狀況一方面由于客觀因素制約，如貧困地區(qū)市場化程度低，中央政府對金融行業(yè)一向嚴(yán)加管制。另一方面也與我們思想和操作上的不足有關(guān)。小額信貸本身就應(yīng)該被理解為一種市場經(jīng)濟(jì)行為，一個(gè)向貧困人口提供市場幫助的機(jī)制，一個(gè)向市場化程度低的貧困地區(qū)灌輸市場意識的通道。  （二）政府對小額信貸的政策  政府對于緩解貧困的承諾以及各種緩貧計(jì)劃的干預(yù)與介入程度，都會不同程度地增強(qiáng)或弱化小額信貸的緩貧效果。縱觀我國政府對小額信貸的參與，更像是政府行為，而不是市場行為。  1政府行為對小額信貸最大的負(fù)面影響就是債

5、務(wù)豁免的直接干預(yù)。這些出于良好愿望來幫助農(nóng)民的貸款減免極大地破壞了農(nóng)村的信用，使貧困目標(biāo)群體對信貸產(chǎn)成了豁免預(yù)期，嚴(yán)重影響小額信貸款項(xiàng)的到期回收率。長此以往將導(dǎo)致整個(gè)社會的信用環(huán)境，尤其是貧困地區(qū)的社會信用環(huán)境惡化，這將更不利于小額信貸的發(fā)展。  2強(qiáng)大的政治組織力量導(dǎo)致強(qiáng)迫命令。  3政府還有很多其它的職能，尤其是地方政府，它不可能一直對小額信貸保持同樣的關(guān)注，所以在運(yùn)行環(huán)境沒有得到規(guī)范的條件下，政府對小額信貸的時(shí)冷時(shí)熱，對小額信貸的長期發(fā)展也是很不利的。  4政府官員一般不具備從事小額信貸的專業(yè)素質(zhì)和家精神，尤其是在目前這些政府的小額信貸管理組織都具有一定臨時(shí)

6、性的情況下，更不可能要求他們對小額信貸有很大的積極性了。  5因?yàn)槲覀兒芏喾鲐氋J款所采取的低息政策，某些政府官員還有可能利用小額信貸以權(quán)謀私。  （三）法規(guī)的問題  目前，盡管所有非政府組織專業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)都在當(dāng)?shù)孛裾块T登記，有些甚至獲得了人民銀行有關(guān)部門同意開展小額信貸扶貧試驗(yàn)的批件，但所有這些小額信貸機(jī)構(gòu)都不是嚴(yán)格意義上的金融機(jī)構(gòu)，也不具備一般經(jīng)濟(jì)實(shí)體所具有的融資資格。這種狀況不僅使非政府小額信貸機(jī)構(gòu)無法通過吸收自愿儲蓄持續(xù)地籌集相對低廉的資金，而且也不能從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，來擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)規(guī)模。民間機(jī)構(gòu)的定位也使得非政府組織專業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)之間的業(yè)

7、務(wù)合作受到嚴(yán)重束縛。  二、額信貸內(nèi)部機(jī)制的問題及原因  （一）機(jī)構(gòu)的組織和管理體制  1非政府組織小額信貸試驗(yàn)項(xiàng)目  長期發(fā)展的合法性問題還沒有解決。由于中國特殊的體制問題，許多小額信貸機(jī)構(gòu)依賴于政府組織建立起來，缺乏職能上的獨(dú)立性，管理人員不能專職化和專業(yè)化，表現(xiàn)出明顯的機(jī)構(gòu)缺位。  2政府主導(dǎo)型項(xiàng)目  嚴(yán)格地說，這類項(xiàng)目不能稱為規(guī)范或嚴(yán)格意義上的小額信貸項(xiàng)目，而將其稱為扶貧項(xiàng)目可能更合適。從這類項(xiàng)目的體制多變和不適應(yīng)發(fā)展的形式、缺乏專職隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼利率政策等方面看，也說明其不具備持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)。政府部門與農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務(wù)部門

8、之間存在“兩張皮”現(xiàn)象，兩者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系模糊不清或不對稱，且難以監(jiān)控，最終的結(jié)果很可能是造成貸款的回收率大幅下降，造成國家資財(cái)?shù)拇罅坷速M(fèi)和流失。  3正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)信社開展的農(nóng)戶小額信貸活動  目前農(nóng)信社開展的農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款主要是在各級政府和中央銀行的強(qiáng)力推動和支持下開展的，農(nóng)信社本身并沒有多大積極性。農(nóng)信社不情愿的理由很簡單，除去央行的補(bǔ)貼，小額貸款的成本很高，在利率不能同等幅度提高的情況下，農(nóng)信社肯定要虧本。而央行的大規(guī)模的補(bǔ)貼能持續(xù)多久也值得考慮。  （二）資金來源問題  對于非政府小額信貸項(xiàng)目來說，由于小額信貸機(jī)構(gòu)不能取得合法的金

9、融機(jī)構(gòu)的地位,資金在來源上就受到嚴(yán)格的限制。小額信貸機(jī)構(gòu)不能吸收低成本的儲蓄來擴(kuò)展自己的業(yè)務(wù),也不能從銀行獲得商業(yè)性貸款用于小額信貸。目前唯一被默許的資金來源渠道是國外和國際組織的資助和部分扶貧貸款，然而,只靠國外的捐贈和貸款永遠(yuǎn)不可能發(fā)展出可持續(xù)的小額信貸機(jī)構(gòu)。  政府主導(dǎo)型的小額信貸資金主要來源于政府的扶貧信貸資金。這部分資金是農(nóng)行管理的，而農(nóng)行要先自籌資金，再由財(cái)政貼息。為完成國家下達(dá)的任務(wù)，如在本地?zé)o法通過吸儲解決，下級農(nóng)行要向上級農(nóng)行拆借。因?yàn)樨毨У貐^(qū)的貧困縣吸儲量很小，常規(guī)貸款尚嫌不足，所以扶貧貼息貸款需要拆借，而拆借款要付3.75的月息，可是發(fā)放給農(nóng)戶的利率則為年息3%

10、，農(nóng)行的借貸利率倒掛。再加上運(yùn)作小額信貸的高成本，農(nóng)行發(fā)得越多，虧得越大。所以這種資金運(yùn)行方式的可持續(xù)性也是可以打上個(gè)大問號的。  （三）低利率的問題  我國地方政府主導(dǎo)的小額信貸大多實(shí)行低于商業(yè)銀行利率。如陜西、廣西等省區(qū)由政府出錢資助的小額信貸，年利率為2.88%3。作為地方政府，主要是依據(jù)我國中央政府確定并執(zhí)行的扶貧開發(fā)貼息貸款的利率。這樣做一方面可以不違反金融紀(jì)律；另一方面也為了體現(xiàn)扶貧的原則，減輕貧困貸款者的利息負(fù)擔(dān)。但事與愿違，低利率存在難以克服的矛盾：  1低利率不能補(bǔ)償小額信貸的操作成本。  國家嚴(yán)格管制的利率政策使得小額信貸機(jī)構(gòu)沒有根據(jù)

11、每筆貸款的實(shí)際情況制定貸款利率的權(quán)限，就如同在市場上購物，銷售者沒有根據(jù)市場產(chǎn)品供求情況進(jìn)行定價(jià)的權(quán)利一樣。如果把小額信貸機(jī)構(gòu)作為一個(gè)理性經(jīng)紀(jì)人來看待，他不會長久地經(jīng)營虧本的生意，在無利可圖或預(yù)期虧損沒有可能扭轉(zhuǎn)的情況下，他而然的會選擇退出這個(gè)市場。  2低利率往往導(dǎo)致高違約率。  在低利率的情況下，借貸者和放貸者都認(rèn)為小額信貸是一種“白送”的禮品，可以不按期歸還甚至根本不必歸還，或者說可以賴帳，從而造成低還貸率。  3低利率往往使貸款難以到達(dá)真正的貧困者手里。  因?yàn)槔实停栀J者有利可圖，一些手中握有權(quán)勢的人便積極鉆營，設(shè)法將貸款轉(zhuǎn)移給他人，從中漁利

12、。結(jié)果國家的優(yōu)惠政策，被貧困地區(qū)強(qiáng)勢的“先富裕起來的”人群所霸占，真正的貧困者反倒難以沾邊。  4低利率使借款者難以產(chǎn)生精心經(jīng)營的壓力與動力  這是因?yàn)椋^低的利率將給借款者一個(gè)錯(cuò)覺，即小額信貸是一種很不嚴(yán)肅的商業(yè)交易，既然壓力不大，就容易產(chǎn)生松懈情緒，認(rèn)為用好用壞無所謂，經(jīng)營上馬馬虎虎，有收入就還錢，沒收入就欠著，說不定拖一拖也像以前的扶貧貼息貸款一樣可以不還了呢。借錢態(tài)度如此，更不會在選擇經(jīng)營項(xiàng)目上慎之又慎了。 （四）管理水平與人員素質(zhì)問題  從我國開展小額信貸業(yè)務(wù)的各類機(jī)構(gòu)來看，都存在項(xiàng)目運(yùn)行和財(cái)務(wù)兩方面管理水平低的瓶頸制約。農(nóng)信社是目前開展農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)

13、的主體，與其他商業(yè)性機(jī)構(gòu)比較，農(nóng)信社無論是自身的硬件設(shè)施，還是員工素質(zhì)和管理水平都處于相對較低的層次上。面對金融市場化進(jìn)程，識別與防范金融風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品滿足金融需求的能力明顯不足。從實(shí)踐中來看，其管理成本也相對偏高。非政府組織小額信貸在內(nèi)部管理上，缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)控和信息管理系統(tǒng)。信貸質(zhì)量管理能力弱，信貸質(zhì)量比較差，表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)貸款率和拖欠率比較高。  （五）小額信貸監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)控制  目前，我國農(nóng)業(yè)銀行和信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理體制尚不完善，中央銀行沒有制定任何專門針對小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理制度，而小額信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督管理制度和信息系統(tǒng)由于缺乏專業(yè)人才和長遠(yuǎn)目標(biāo)，

14、也沒有很好地建立起來，資金安全當(dāng)然也就得不到有力的保障。具體表現(xiàn)如下：  1大部分小額信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體系不完善，或者沒有設(shè)立決策機(jī)構(gòu)（理事會、董事會或會員代表大會）和監(jiān)察機(jī)構(gòu)；已設(shè)立的不少流于形式，不能正常發(fā)揮作用4。  2小額信貸項(xiàng)目的管理缺乏嚴(yán)格的責(zé)任制。在的小額信貸扶貧中，有相當(dāng)一部分是由地方政府基層機(jī)構(gòu)提出項(xiàng)目并組織實(shí)施。而這些政府機(jī)構(gòu)并不承擔(dān)貸款使用所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從而就容易造成由地方政府提出的小額信貸扶貧項(xiàng)目帶有強(qiáng)烈的行政色彩或者個(gè)人主觀意志，甚至成為地方行政官員樹立個(gè)人形象的工具。  3小額貸款的使用缺乏有效的約束機(jī)制。一方面，小額貸款的額度雖小，但

15、面向的是千家萬戶，發(fā)放和管理中的工作量十分巨大。無論農(nóng)行，還是還是非政府組織及其它小額信貸機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)上都難以滿足小額信貸管理的需要。甚至鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)信社，也感到管理力量不足。另一方面，相當(dāng)一部分貧困農(nóng)戶對利用小額貸款生產(chǎn)增加收入，缺乏信心和途徑，甚至錯(cuò)誤地將小額信貸款視同無償扶貧救濟(jì)款，因此容易出現(xiàn)小額貸款使用不當(dāng)、挪作他用等情況。主客體兩方面的原因直接導(dǎo)致了在小額貸款使用過程中缺乏有效的約束機(jī)制，妨礙了小額信貸扶貧效用的發(fā)揮。  4小額信貸的回收缺乏可靠的保障機(jī)制。中國的小額信貸大部分借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式，貸款無需抵押，因此貸款能否按時(shí)收回，很大程度上依賴于承貸農(nóng)戶的現(xiàn)

16、金流狀況以及個(gè)人信用  5小額信貸的運(yùn)作缺少有效的補(bǔ)償機(jī)制。小額貸款在運(yùn)作中出現(xiàn)一定程度的損失是必然的。正常的商業(yè)貸款，主要是商業(yè)銀行在利息收入中提取一定比例的呆帳準(zhǔn)備金來彌補(bǔ)這部分損失。但正如前文所分析的，我國的小額信貸利率往往低于正常商業(yè)貸款的利率，而小額信貸的運(yùn)作成本又比一般商業(yè)貸款要高得多。況且，眾所周知，在自然條件惡劣的那些地區(qū)，壞帳損失還要更高，小額信貸機(jī)構(gòu)要以低利率對應(yīng)高呆帳比例，難以建立有效的貸款損失補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)然，我們可以說還有捐贈和政府補(bǔ)貼，但對這種方式的依賴性越高，小額信貸的自我發(fā)展就越受限制。何況，貧困地區(qū)的政府又拿得出多少錢來補(bǔ)貼呢?