1、 鶴城區生態公益林建設的對策摘 要：近年來，生態公益林建設已成為懷化市“生態立市”的重要內容，并成為鶴城區林業生態建設的主體。但隨著林業改革的深入，特別是集體林權制度改革后，生態公益林管理工作面臨的管護難、補償難、利用難的矛盾和困難日益突出，制約了廣大林農保護和建設生態公益林的積極性、主動性。對此，進一步推進生態公益林建設就必須大力實施“公益林管理宣傳年”活動；進一步完善公益林管理制度；強化公益林保護建設管理和監督檢查；科學規劃，全面建設。關鍵詞：森林生態 項目建設 管理制度生態公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱，為維護和改善生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性等滿足人類的生態、社

2、會需求和可持續發展為主體功能，主要提供公益性、社會性產品或服務的森林、林木、林地。包括水源涵養林、水土保持林、防風固沙林和護岸林、自然保護區的森林和國防林等。生態公益林建設是實現經濟社會可持續發展和構建社會主義和諧社會的客觀要求。作為中西部接合部的懷化市主城區鶴城區，實施生態公益林建設既符合區情和林情，也是林業經營思想和發展戰略的重大措施之一。近年來，生態公益林建設已成為懷化市“生態立市”的重要內容，并成為鶴城區林業生態建設的主體。1.鶴城區生態公益林建設的初步探索根據國家林業局、財政部關于印發重點公益林區劃界定辦法的通知（林策發200494號）、湖南省林業廳關于開展省級公益林區劃界定工作的通

3、知（湘林資200748號）等有關政策的部署和安排，按照生態優先，確保重點、因地制宜，因害設防、集中連片，合理布局、尊重自愿，維護穩定的原則，鶴城區于2004年和2007年分別啟動國家級和省級森林生態公益林項目。現有生態公益林19.18萬畝，其中國家級9.38萬畝，省級公益林9.8萬畝（含國防林0.25萬畝）。涉及到10個鄉鎮，43個村。占全區林業用地面積的25.6%。主要分布于我區舞水河兩岸，巖溶地區（基石裸露率在35-70%，且集中連片30公頃以上的灌木林地，疏林地），枝柳、渝懷鐵路、懷吉、邵懷兩條高速公路、223省道、312省道、209國道兩旁。2008年以來，鶴城區按照“政府領導、部門協

4、作、事權明晰、責任清晰、分級管理”的工作要求，大力推進生態公益林項目實施，取得了初步成效。一是通過廣泛宣傳，統一了認識。利用廣播、電視等新聞媒體及印發公益林保護宣傳冊等，加大宣傳力度，做好了對生態公益林保護工作的宣傳。在重點公益林區黃巖管理處和涼亭坳等鄉的重要路口先后制做了臨時性和永久性、公益林示意碑12塊，標明有生態公益林分布圖、護林公約、監管責任人等內容，起到較好的宣傳效果，得到省、市領導高度評價。二是建立健全了生態公益林管護責任制。制定了鶴城區生態公益林管理辦法、公益林護林員管理辦法、公益林護林員規章制度。與有生態公益林管護任務的村集體和個人簽訂了公益林管護合同，劃定管護責任區，配備監管

5、員和護林員，目前我區共聘請有65名專職護林人員，并與其簽訂了護林員聘用合同。與每戶林農簽定了禁伐（限伐）協議書，通過制訂公益林相關的規章制度，進一步規范了補償范圍內的公益林一律不得進行商業采伐，嚴禁皆伐。明確了各級林業主管部門、各類森林經營單位和森林管護人員的責任、權利和利益。建立了相應的工作考核、獎懲制度，確保森林生態效益補償基金面積任務、管護人員責任真正落到實處。健全了嚴格的責任追究制度，對在公益林保護管理中玩忽職守、失職瀆職的工作人員，依法嚴肅處理，決不姑息遷就。三是設置了補償資金項目專帳，確保補償基金及時足額撥付，專款專用。鶴城區目前公益林納入補償范圍有18.18萬畝，通過鄉鎮財政“一

6、卡通”存折將應補償資金直接發放給公益林所有者、經營者和專職管護人員，對資源監測等其它支出實行區級財政報帳制。嚴禁以任何借口擠占、挪用、截留森林生態效益補償基金。2004至2010年共兌現補償資金537.8萬元，其中生態效益補償金419萬元，護林員管護費77.2萬元，資源監測等其它管護資金41.6萬元。林業、財政兩部門對森林生態效益補償基金使用情況經常開展定期或不定期的檢查，發現問題及時查處。四是全力做好了“三防”工作。對征、占用公益林地情況進行嚴把關。嚴格按照程序上報、層層報批，做到工作細致無誤。進一步加強森林防火和病蟲害防治工作，加大對亂砍濫伐林木、亂捕亂獵野生動物等違法行為的打擊力度，千方

7、百計確保森林資源安全。五是完成了生態公益林資源核查工作。根據省、市業務主管部門布署，對全區10個鄉鎮44個行政村19.18萬畝的國家級和省級公益林進行分級區劃、外業現狀核查、數據庫建庫工作。如期完成任務，經省市驗收任務完成及合格均達100%。名列全市前矛。2.生態公益林項目建設中存在的問題隨著林業改革的深入，特別是集體林權制度改革后，生態公益林管理工作面臨的管護難、補償難、利用難的矛盾和困難日益突出，制約了廣大林農保護和建設生態公益林的積極性、主動性。根據湖南省財政森林生態效益補償基金管理實施細則的有關規定，結合鶴城區公益林的分布與管理現狀分析，還存在以下幾個問題。2.1財政補償基金補償標準過

8、低，項目實施難度大。按規定，森林生態效益補償基金用于公益林區的營造、撫育、保護和管理，公益林所有者或經營者為林農個人所有的，財政補償基金標準為9.75元/畝/年，參照現行造林價格350元/畝的標準，即36畝公益林地一年的補償資金僅能新造一畝林地（不包括后期管護費用），10.3畝公益林地一年的補助等于一個勞動力一天的勞動報酬（100元/天），可見補償標準與現行物價之間的差距之大；再者財政補償基金標準偏低，現有資源難以得到有效保護和利用：我區劃區界定重點及省級公益林19.18萬畝，其中有林地面積16.5萬畝，占86%，由于補償標準偏低，在從區劃到實施這一階段，不合理采伐資源的現象時有發生，盡管提出

9、了限（額）量（蓄積不超過15%）采伐，但在實際操作中很難把握尺度。2.2生態公益林區劃界定后，社會矛盾增多。各鄉鎮都有一部分商品林、自留山被劃為生態公益林，雖然林木林地權屬沒有改變，但由于國家對生態公益林的采伐管理嚴格，這些林木即使到了成熟期也難以得到批準采伐，林地也不能承包經營木材生產或經濟林。因此，相當部分村民不愿簽訂界定書；林改已到山到戶或流轉到個人的林木其所有者經營者要求將其山林調出生態公益林；盜伐生態公益林，蠶食林地的違法行為時有發生等問題給生態公益林長期保護造成一定困難。2.3公益林區“封”與“采”未能科學整合。按照公益林對區劃范圍和原則的要求，公益林地主要分布于交通便利、土壤相對

10、肥沃、人為活動相對頻繁的區域，給我區的可供造林用地帶來了一定的限制。尤其是40萬噸紙漿廠落戶懷化市以來更為突出，公益林管理要求“封育”和“限伐”，而為完成造林任務，營造的速生豐產林又偏重于交通便利、土壤肥沃區域及主伐區，與公益林區有著區域上的重合性和采伐要求上的矛盾性（限伐與主伐的矛盾）。2.4公益林有關立法尚未出臺，基層操作“無法可依”。眾所周知，公益林項目建設從2004年至今，尚未出臺有關的法律法規，如公益林區資源的保護與采伐，資金的使用與管理，檢查與監督等，由于缺少部門法律法規，地方政府也只能采取行政干預的手段來管理公益林（如區域劃分等），激化了干群矛盾，導致了干部、群眾的信任危機，不利

11、于生態公益林建設長效機制的建立健全。2.5公益林合同文本的簽訂，難以確保真實性。按照湖南省財政森林生態效益補償基金管理實施細則等有關政策的要求，公益林項目建設的實施，必須建立在林農自愿的前提下，而林農自愿，又須建立在與林業主管部門簽訂委托管護合同的基礎之上，較低的補償標準，林農極不情愿將其林地納入公益林范疇。即使收集了大部分合同，誰敢確保其合法性和真實性？再者，合同的復雜性和繁瑣性，也給林業主管部門的日常管理工作造成了一定的難度。2.6公益林補償資金分配制度本身的不合理性，是項目實施的又一道坎。現有的資金分配制度，是不按地類分配的。既經人工培育而達成熟的有林地與一毛不拔的荒山荒地都是9.75元

12、/畝年,是不按地類來補償的,這種分配制度本身的不合理性,同樣給我們的資源管理工作帶來了難度，也難以確保其資源的安全性。3.進一步推進生態公益林建設的對策針對鶴城區生態公益林建設的基礎和存在困難，尤其是由于財政補償基金標準偏低，木材價格上漲，林農更看重眼前利益，禁伐、限伐積極性不高，加之國家對生態公益林的采伐管理嚴格，公益林林地不能承包經營木材生產或經濟果木林，盜伐生態公益林，蠶食林地的違法行為時有發生等問題，我們認為，進一步推進生態公益林建設必須采取以下對策措施。3.1大力實施“公益林管理宣傳年”活動。根據省林業廳關于 “公益林管理宣傳年活動方案” 的通知（湘林資20114號）文件精神，今年為

13、“公益林管理宣傳年”。主要內容是：大力開展公益林保護管理宣傳活動。深入宣傳公益林保護建設的意義，公益林保護政策和法律法規，公益林保護建設成效、管理經驗、先進典型。營造良好氛圍，進一步加強生態公益林保護管理，提高全民生態保護意識，鞏固生態建設成果，推動“十二五”期間公益林建設又好又快發展，為“構筑商貿物流中心，建設生態宜居城市”做出新貢獻，3.2進一步完善公益林管理制度。努力完善公益林管護辦法；全面優化公益林布局，根據公益林建設情況，采取封、改、造的方式創新公益林科學經營模式，加速提升公益林的建設質量；進一步規范公益林禁、限制采伐管理、公益林護林員管理、公益林地征占用管理和公益林資金使用管理，加強公益林災后林木處置管理、公益林區劃調整管理、公益林檔案管理等工作；將新增加的公益林區劃界定面積落實到山頭地塊和千家萬戶，簽訂管護協議，落實管護責任。推進全區公益林管理的制度化、規范化建設。3.3強化公益林保護建設管理和監督檢查。開展公益林保護和補償資金使用的自查自糾工作。按照上級對公益林管理要求，全面核查各鄉（鎮）公益林管理情況和資金使用情況；認真清理和查處公益林破壞案件，嚴厲打擊非法侵占公益林地、亂砍濫伐公益林木的違法犯罪行為。3.4科學規劃，全面建設。進一步搞好森林分類區劃界定工作，