1、森林旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化的若干題目思考(1)    自1982年我國第一處森林公園湖南張家界國家森林公園批準(zhǔn)建立至今，我國共有森林公園1540處，其中國家森林公園503處。自1990年始，我國森林旅游人數(shù)每年都保持30的高增長率。2002年全國森林公園接待森林旅游人數(shù)達(dá)到1.1億人次，以門票為主的直接收進(jìn)37億元，森林旅游社會綜合產(chǎn)值達(dá)850億元。全國已涌現(xiàn)出張家界、千島湖、太白山、瓦屋山等一批旅游收進(jìn)超千萬、上億元的國家森林公園，成為了帶動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)乃至整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭產(chǎn)業(yè)。 森林旅游資源經(jīng)營權(quán)指對森林旅游資源一定時期的占有、使用和收益的權(quán)利，是

2、一種法律上的用益物權(quán)。廣義的經(jīng)營權(quán)可以表現(xiàn)為兩種形式，一是對已進(jìn)行一定程度開發(fā)或投進(jìn)的的森林（主要表現(xiàn)為已建成的森林公園）的占有、使用和收益，可直接稱為森林（或森林公園）經(jīng)營權(quán)；另一種是對未來進(jìn)行開發(fā)或投進(jìn)的自然狀態(tài)的森林（也即擬建的森林公園）旅游資源的占有、使用和收益，可稱為狹義的森林旅游資源經(jīng)營權(quán)。但不管是廣義還是狹義的經(jīng)營權(quán)都是在資源國家所有下的占有權(quán)、在合同約束下資源的使用權(quán)和部分的收益權(quán)，以及受到嚴(yán)格限制的資源處置權(quán)的結(jié)合。一、 森林旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化的必要性與可行性從法律性質(zhì)上看，森林資源是具有公共物品性質(zhì)的公共資源，具有多方面的價值，是人類共同的財(cái)富。森林旅游是生態(tài)旅游中最典型

3、的一種，作為近十年來旅游業(yè)興起的全新領(lǐng)域，對旅游業(yè)、林業(yè)的發(fā)展有巨大的影響力，但如開發(fā)不當(dāng)，也會給人類的生存環(huán)境帶來災(zāi)難性的影響。因此，從人類理性上講，均能熟悉到森林旅游必須以生態(tài)和環(huán)境保護(hù)為核心，并非純粹地追求經(jīng)營利潤最大化。森林旅游的受益者除游客和經(jīng)營者外，還必須包括當(dāng)?shù)鼐用窈彤?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、未來居民和未來經(jīng)濟(jì)，這也就是森林旅游資源的開發(fā)經(jīng)營的特別之處。我國憲法是從物權(quán)的角度對森林資源的屬性進(jìn)行明確的規(guī)定：“礦躲、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”我國森林法等有關(guān)法律、法規(guī)都依據(jù)憲法對森林資源的回

4、屬做出了具體規(guī)定。我國目前的森林旅游盡大多數(shù)也就是在國有林場的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。經(jīng)過了的十多年的發(fā)展，固然取得了令人矚目的成就，但各種制約其發(fā)展的瓶頸也日益體現(xiàn)。首先，由于森林旅游開發(fā)的投資大、回收慢，各級地方政府和主管部分建設(shè)和治理資金短缺，投進(jìn)嚴(yán)重不足，已是森林公園建設(shè)和發(fā)展的最大障礙。目前我國森林公園建設(shè)尚未納進(jìn)中心和地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，相應(yīng)的基本建設(shè)投資和保護(hù)治理事業(yè)經(jīng)費(fèi)大多沒有納進(jìn)財(cái)政預(yù)算，而林業(yè)部分自身對森林公園的投進(jìn)能力也相當(dāng)有限，原有的體制也無法從市場上吸收資本進(jìn)進(jìn)，這就造成大批森林公園設(shè)施落后，對環(huán)境的維護(hù)、歷史文化遺跡的修繕保護(hù)顯得力不從心，更有大量的森林資源

5、上風(fēng)不能盡快轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)上風(fēng)，這制約森林旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。其次，我國森林旅游業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化程度低，市場化水平低，多數(shù)林業(yè)部分仍然將建立森林公園、發(fā)展森林旅游作為國有林場的多種經(jīng)營項(xiàng)目來對待。與世界其他國家相比，我國森林公園與森林旅游規(guī)模小、分布散、精品少、著名度低、服務(wù)治理質(zhì)量差，在全球森林旅游業(yè)中的競爭力低，與我國豐富的森林旅游資源上風(fēng)不相當(dāng)。 究其根源，最根本的就是目前我國森林旅游的治理體制已不適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求。我國森林公園主要是由管委會來經(jīng)營和治理的，管委會作為行政單位，在經(jīng)營治理的過程中無償使用資源，沒有任何風(fēng)險，缺乏相應(yīng)的責(zé)任感和壓力。此外，森林旅游資源治理的“婆婆”眾多，

6、地方政府、林業(yè)部、旅游局、建設(shè)部都有依進(jìn)行行政治理的權(quán)力。對投進(jìn)少收益快的項(xiàng)目，大家搶著管，都要管，對要找投資、收益期長的項(xiàng)目，大家互相推諉。再加上目前我國有關(guān)的法規(guī)制度、政策措施的不完善，一些地方受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，在森林公園內(nèi)亂批、亂占、亂建，破壞了生態(tài)環(huán)境，還有一些地方將森林公園劃進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)、旅游區(qū)，借招商引資之名，隨意改變森林公園的性質(zhì)和原有的隸屬關(guān)系，上述情況均嚴(yán)重影響了森林公園建設(shè)和森林旅游的發(fā)展，甚至威脅到了森林生態(tài)功能的發(fā)揮。    所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離能進(jìn)步資源利用的效率，這已是一個為我國建設(shè)實(shí)踐所證實(shí)的命題。我國土地資源二權(quán)分離改革首先

7、在農(nóng)村進(jìn)行，實(shí)踐證實(shí)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離并沒有影響到土地的國有，反而促進(jìn)了生產(chǎn)率，增加了農(nóng)民收進(jìn)。包括森林旅游資源在內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐也有七個年頭了，雖有不少題目尚待解決，但也有不少成功的案例可供評鑒。1997年，湖南省分別以委托經(jīng)營和租賃經(jīng)營的方式出讓了張家界黃龍洞和寶峰湖的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)過幾年的開發(fā)建設(shè)，二大景區(qū)均顯示了勃勃生機(jī)。2000年安徽省旅游局也出讓了歙縣牌坊、安徽宏村等部分景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，目前經(jīng)營狀況良好。2001年2月，四川省旅游局向國內(nèi)外公布出讓包括九寨溝、三星堆遺址等的十大景區(qū)和100余個景點(diǎn)經(jīng)營權(quán)，這使旅游資源經(jīng)營權(quán)的市場化從小打小鬧、靜靜推進(jìn)發(fā)展到了有計(jì)劃地、系統(tǒng)

8、化的推廣，在旅游界引起了一場不小的地震。在目前的法律體系下，上述行為的正當(dāng)性有待進(jìn)一步探討。2001年3月，國家建設(shè)部在關(guān)于對四川省風(fēng)景名勝區(qū)出讓、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)題目的復(fù)函中指出，任何地區(qū)、部分都沒有將“風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)向社會公然整體或部分出讓、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營治理”的權(quán)利。2002年5月，國務(wù)院200213號文件國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)視治理的通知中，特別就風(fēng)景區(qū)和文物保護(hù)題目作了嚴(yán)格規(guī)定，并指出“風(fēng)景名勝資源是不可再生的國家資源，嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及土地也不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、度假區(qū)等。”換句說，在地方政府尤其是旅游部分大力推行經(jīng)營權(quán)市場化的過程中，建

9、設(shè)部分、林業(yè)部分所持的均為否定態(tài)度。建設(shè)部提出了兩個反對理由：一是目前國內(nèi)還沒有評估旅游景區(qū)無形資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其潛伏價值，很輕易造成國有資產(chǎn)流失。二是擔(dān)心在出讓經(jīng)營權(quán)時過分注重眼前利益，參與的民間資本只顧逐利，對資源竭澤而漁，而忽略了對長遠(yuǎn)資源的維護(hù)和投資的限制。而實(shí)際上，前一題目是一個技術(shù)題目，可以通過公道的技術(shù)分析手段加以解決，后一題目是個治理題目，可以通過立法進(jìn)行規(guī)制。從實(shí)際情況看，并不見得國有資本開發(fā)經(jīng)營就一定有利于保護(hù)資源，反面的例證不勝枚舉，而四川、浙江的民營資本成功開發(fā)了4*景區(qū)的先例也確實(shí)存在。筆者以為，有關(guān)森林公園景區(qū)經(jīng)營權(quán)是否可以分離只是題目的表面，由于

10、在市場經(jīng)濟(jì)社會，由誰來經(jīng)營是個市場題目，只要是符合市場的法律規(guī)定，誰都有權(quán)力來經(jīng)營。目前有關(guān)爭論的本質(zhì)是由于森林公園的所有權(quán)不明晰、部分與部分之間利益糾葛不清造成的。如前所述，從法律規(guī)定看，我國森林資源主要屬于國家所有，各級政府是國家這一所有人的代理人。從近幾年市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐可以看到，中心政府到省政府這一級的所有權(quán)應(yīng)該更集中的應(yīng)表現(xiàn)為稅收的收益權(quán)和立法權(quán)；而地方政府作為直接的代理人行使占有、使用和收益權(quán)，將森林公園的經(jīng)營權(quán)有償出讓本身就是其行使收益權(quán)的一種形式，這與其他國有資產(chǎn)的經(jīng)營治理并無差異。當(dāng)然基于森林公園的生態(tài)屬性，政府應(yīng)精心制訂整體規(guī)劃，對開發(fā)商職員的資格進(jìn)行必要的限制，并加強(qiáng)對經(jīng)營

11、者經(jīng)營過程的必要監(jiān)視。此外，經(jīng)營權(quán)的出讓還有助于引進(jìn)先進(jìn)的治理理念，使著名旅游景區(qū)與著名企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，產(chǎn)生共振效應(yīng)。企業(yè)在資金、人才和信息方面的上風(fēng)保證了旅游資源的開發(fā)和旅游市場的開拓。更進(jìn)一步講，把經(jīng)營權(quán)分離出來，輕易消除政府既是經(jīng)營者又是治理者（所有者的代理人）存在的弊端，這是政府轉(zhuǎn)變職能的一個具體體現(xiàn)，便于政府充分發(fā)揮監(jiān)視與治理的職能。 我國政府在進(jìn)世時對景區(qū)開放做出了承諾：外商可以在中國投資景區(qū)，景區(qū)景點(diǎn)可以對外資實(shí)行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營、出租經(jīng)營、委托經(jīng)營等新的模式。包括森林旅游資源在內(nèi)的旅游業(yè)的市場化步伐已迫近。采用合資、獨(dú)資、股份制合作、租賃、承包和出讓開發(fā)權(quán)等方式，將景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營權(quán)從資產(chǎn)

12、中剝離出來，通過協(xié)議的形式出讓給一定的法人主體，在相應(yīng)的約定期內(nèi)進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營成了必然。當(dāng)然針對不同的地區(qū)，由于生產(chǎn)力水平和資源資狀況不同，商品經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)意識不同，對新思想、新觀念接受能力不同，旅游資源市場化的步驟和具體方式應(yīng)因地制宜。西方國家普遍采用托管方式也值得我們嘗試，由于專業(yè)化的運(yùn)作機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方式更有利于森林公園原始生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。這里的主要題目是我國目前還沒有達(dá)到發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還無法舉辦這類微利或純粹公益性質(zhì)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，現(xiàn)階段我國任何企業(yè)參與森林旅游資源的經(jīng)營還無法從根本上消除營利的目的。二、 森林旅游資源經(jīng)營權(quán)的價格形成和確定    

13、在目前情況下，旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化過程中存在的一個突出題目就是由于缺乏具體的治理辦法及科學(xué)的評估機(jī)構(gòu)，很輕易導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)以低價的形式轉(zhuǎn)讓出往，從而間接地導(dǎo)致了國家資產(chǎn)的流失。而且目前經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，通常的做法還多是企業(yè)與景區(qū)所在地方主管部分簽訂開發(fā)經(jīng)營協(xié)議，其他利益主體并不參與協(xié)議的約定，如此也很輕易引發(fā)國有資源利益受損或?qū)ぷ庑袨椤慕?jīng)濟(jì)學(xué)理論上說，森林旅游資源經(jīng)營權(quán)價格是其標(biāo)的森林旅游資源一定期間的資本化價格。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，其價格的形成，符合一般價值規(guī)律的作用，主要受到以下幾方面的影響：1、森林旅游資源的治理級別。按照治理級別，我國森林旅游資源可分為世界級、國家級、省級和市(縣)級四種類型。

14、上述類型較正確地反映了各種資源的稀缺程度和品位的高低，是其價格形成的價值基礎(chǔ)，是價格確定的主要因素。2.森林旅游資源的開發(fā)條件，包括該資源的空間范圍、地理位置、交通條件等，這直接決定了開發(fā)的前期投進(jìn)和投資回報效果，是確定旅游資源價格的重要因素。這里還應(yīng)考慮國家政策導(dǎo)向、旅游發(fā)展?fàn)顩r等動態(tài)條件。3.投資者對旅游資源經(jīng)營權(quán)的市場需求，也即在自由的市場上，投資者可以在多大程度上選擇相類似的經(jīng)營權(quán)，這將直接決定其交易價格。4.現(xiàn)有收進(jìn)，即資源目前的收益狀況，這也是確定其經(jīng)營權(quán)的價格的重要因素。現(xiàn)有收進(jìn)的確定應(yīng)從總收進(jìn)中扣除計(jì)算周期內(nèi)的實(shí)際經(jīng)營本錢，并公道地考慮到物價因素和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。5.經(jīng)營權(quán)的

15、年限。經(jīng)營時間的是非主要取決于相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，同時也與資源開發(fā)建設(shè)的總體規(guī)劃有關(guān)，一般從30年到50年不等。 這里值得留意的是，目前某些地方的實(shí)踐中采用經(jīng)營權(quán)買斷的方式，是不正當(dāng)理的，這實(shí)際上變成了所有權(quán)的買賣。 森林旅游資源定價還有幾個題目也需引起重視：一是目前相當(dāng)部分森林旅游資源經(jīng)營權(quán)的交易除進(jìn)行公然拍賣的外，大部分表現(xiàn)為“點(diǎn)對點(diǎn)”方式，即分散的地方政府對具體的企業(yè)進(jìn)行談判的形式，或形式上的政府對若干企業(yè)的招標(biāo)行為等實(shí)質(zhì)上的非市場化運(yùn)作，這在一些面積較小的地方性森林公園中表現(xiàn)的尤為明顯，這不利于國有森林資源的利益保護(hù)，也與進(jìn)世后所要求的同一、透明和可預(yù)見的原則要求不相適應(yīng)。 二是在現(xiàn)有

16、低效率經(jīng)營的巨大財(cái)政壓力和一哄而上急于出讓經(jīng)營權(quán)的激烈競爭下，過分壓低森林旅游資源經(jīng)營權(quán)的價格，甚至出現(xiàn)“零轉(zhuǎn)讓”，這顯然是有違兩權(quán)分離的基本出發(fā)點(diǎn)。三是森林資源作為可開發(fā)的旅游資源，其價值有長期與短期之分，有顯性與隱性之分；其利益主體包括國家、當(dāng)?shù)亍⑵髽I(yè)等不同方面；保護(hù)和開發(fā)森林旅游資源需要進(jìn)行不同層次的投進(jìn)，而不同的利益主體投進(jìn)的內(nèi)容是不一樣的，比如國家更注重社會大環(huán)境方面的投進(jìn)，當(dāng)?shù)卣赡軙诖蟮幕A(chǔ)和公共設(shè)施比如道路等項(xiàng)目上投進(jìn)，而企業(yè)則更注重于在可以直接贏利的纜車、飯店上投進(jìn)，其間的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，必須正確處理全社會、當(dāng)?shù)厣缛汉烷_發(fā)商等利益群體的關(guān)系，部分經(jīng)營權(quán)市場化的過程中也要注重前期投進(jìn)對經(jīng)營權(quán)價格的影響。對森林資源經(jīng)營權(quán)價格的確定，應(yīng)由專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)按照法定的評估體系實(shí)行綜合評估，以評估價計(jì)算市場價。林業(yè)主管部分和旅游主管部分應(yīng)制定一整套切實(shí)可行的評估體系，從技術(shù)層面上解決這一根本性題目。 三、 森林旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化的基本程序由于經(jīng)營權(quán)市場化過程中，一方是代表著國家所有權(quán)的治理者，另一方是純粹作為市場主體的企業(yè)，因此，從制度層面上確立市場化的基本程序，建立省、市兩級旅游資源經(jīng)營權(quán)出讓市場，通過經(jīng)營權(quán)公然、公正、公平的交易，以市場價的形式實(shí)現(xiàn)國有資源的優(yōu)化配置有助于市場化進(jìn)程的順利進(jìn)行。1明