1、實施城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展政策加快二元經濟結構轉換 促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，加快二元經濟結構轉換是新世紀新階段加強和改善宏觀調控的重要目標，也是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會必須完成的重大任務。十六大以來，黨中央國務院站在經濟社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，實施了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的政策措施，著力解決農業(yè)、農村和農民問題城鄉(xiāng)關系得到了明顯改善。但是，嚴峻的現(xiàn)實和發(fā)展的需要都表明，它離實現(xiàn)全面建設小康社會目標和構建社會主義和諧社會要求還有相當大的差距。特殊的國情和經濟發(fā)展階段決定了必須堅定不移地將促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展作為未來宏觀調控政策的基本取向之一，采取更加切實有效的統(tǒng)籌措施，推動城鄉(xiāng)二元經濟結構轉換，保

2、障我國改革開放和現(xiàn)代化建設的順利推進。一、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展政策的基本內容和目標城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展政策，主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策上。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是相對于城鄉(xiāng)分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求以統(tǒng)籌為手段實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展，就是要把農業(yè)、農村和農民問題，放到整個國民經濟和社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度綜合考慮，從體制政策和法律法規(guī)上改變“重城市、輕農村。先市民、后農民”的做法，合理調整國民收入分配結構和財政支出結構，加大對“三農”的投入支持力度，著力改變目前存在著“城市腿長、農村腿短”的發(fā)展局面，加快轉換城鄉(xiāng)二元經濟結構。過多的農村人口與有限的農業(yè)生產資源的矛盾，是我國“三農”問題成為難題的根源。在解決溫

3、飽問題的階段，“三農”問題也許可以在農業(yè)和農村的內部解決，而在全面建設小康社會的新階段，解決“三農”問題則必須超越農業(yè)和農村的層面。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的實質是城鄉(xiāng)居民擁有平等的發(fā)展機會，享受均等的基本公共服務，促進城鄉(xiāng)關系由城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)二元經濟社會結構向城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代一元經濟社會結構轉變。值得注意的是，城鄉(xiāng)一體化，并不是指城鄉(xiāng)面貌的一樣化，而是指城鄉(xiāng)發(fā)展在體制制度上的統(tǒng)一化。（一）城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展政策的基本內容1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，首先要轉變發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展思路，從城鄉(xiāng)分割、差別發(fā)展轉向城鄉(xiāng)互通、協(xié)調發(fā)展，把工業(yè)化、城市化與農業(yè)農村現(xiàn)代化緊密結合起來，走生產發(fā)展、生活富裕、

4、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。樹立以人為本的發(fā)展觀和政績觀，把改善民生作為發(fā)展的第一要義，把增加城鄉(xiāng)居民收入、提高生活質量和健康水平、改善生態(tài)環(huán)境作為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質利益、政治利益、文化利益和生態(tài)利益作為加快發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點。2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃基礎設施建設落后，是制約廣大農村地區(qū)發(fā)展的“瓶頸”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的首要條件。具體工作中，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，把城鄉(xiāng)作為一個整體，搞好城鄉(xiāng)布局規(guī)劃和建設規(guī)劃，著力形成中心城市、中心鎮(zhèn)、中心村一體化規(guī)劃體系。加快建設覆蓋城鄉(xiāng)的基礎設施網(wǎng)絡體系，促進城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務向農村延伸。在加強硬件建設規(guī)劃的同時，還要統(tǒng)籌

5、城鄉(xiāng)社會事業(yè)，重點在加快發(fā)展農村的教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)，為逐步實現(xiàn)基本公共服務的均等化創(chuàng)造必要的條件。3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)結構調整要建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農的發(fā)展機制，加快現(xiàn)代農業(yè)和新農村建設，促進農村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，促進農村人口向城鎮(zhèn)集中，促進土地向規(guī)模農戶集中，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務事業(yè)向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射，提升農村經濟社會發(fā)展的水平。4、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制改革統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涉及整個經濟社會管理構架的重組和社會利益格局的調整，核心是按照社會主義市場經濟的發(fā)展要求，改變城鄉(xiāng)分治的二元結構，對工農關系、城鄉(xiāng)關系和整個國民經濟收入分配關系進行全局性、戰(zhàn)略性調整，建立

6、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體制和運行機制。重點是要突破城鄉(xiāng)二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘留影響，保護農民利益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地制度、社會保障制度等，給農村居民平等的發(fā)展機會、完整的財產權利和自由的發(fā)展空間，遵循市場經濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，促進城鄉(xiāng)要素自由合理有序公平流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化的配置。（二）城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展政策的目標城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展政策的總體目標，就是在快速推進國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，不能以大量犧牲農民的利益為代價，以農村的破敗、農業(yè)的衰落、農民的破產為成本，也不能一味地保護傳統(tǒng)農業(yè)和單純地維護農民利益，而是要延續(xù)工業(yè)化和城

7、鎮(zhèn)化的正常進程，從而實現(xiàn)農業(yè)與非農產業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展繁榮。主要體現(xiàn)在以下六個方面：1、不合理的城鄉(xiāng)二元經濟社會制度得到基本廢除制度合理化是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基本條件，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的首要目標。其主要表現(xiàn)就是農村人口進入城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)資源進入鄉(xiāng)村的體制機制基本消除，生產要素在城鄉(xiāng)間能夠自由有序流動，城鄉(xiāng)生產要素價格“剪刀差”不斷縮小。2、城市化推進速度保持在一個比較合理的范圍內實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基本途徑是走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，既要保持城鎮(zhèn)化有一個必要的推進速度，更要防止過快傾向的出現(xiàn)。在人口總量持續(xù)增長的條件下，城鎮(zhèn)人口的增長率要與經濟社會許可和資源環(huán)境可以承受的能力相適應，土地城市化與

8、人口城市化在速度上要相當，具體看，城鎮(zhèn)化水平控制在年增1個百分點水平，耕地總量近期保持在18億畝左右，糧食自給率保持在90以上是基本適當?shù)摹?、二元結構系數(shù)不斷縮小城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基本條件是推進中國特色的農業(yè)現(xiàn)代化，農業(yè)現(xiàn)代化水平的標志就是二元結構系數(shù)的不斷縮小。在以工促農、以城帶鄉(xiāng)機制的作用下，農業(yè)現(xiàn)代裝備水平和資本有機構成得到有效提高，農業(yè)剩余勞動力能夠順暢地向外部轉移，農業(yè)勞動者素質明顯改善，現(xiàn)代農業(yè)生產體系基本形成，農業(yè)比較勞動生產率得到相應提高，農業(yè)勞動生產率與非農業(yè)勞動生產率的比率提高到1：2以上。4、城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷縮小這是城鄉(xiāng)實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展的最基本最直觀的目標。實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調

9、發(fā)展，必須不斷縮小目前嚴重過大的城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距，并將真實差距水平控制在2：1以內。5、城鄉(xiāng)基本公共服務實現(xiàn)均等化基本公共服務均等化是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的題中應有之義。要基本改變公正財政資源過分集中于城鎮(zhèn)、特別是大城市的狀況，建立起統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，城鄉(xiāng)居民享受的基礎教育、基本醫(yī)療和基本社會保險等公共服務實現(xiàn)基本均等化，城鄉(xiāng)居民生活條件基本同質化。6、農業(yè)和農村的多樣性現(xiàn)代功能發(fā)揮充分充分發(fā)揮農業(yè)和農村的多樣性功能，是新世紀新階段我國農業(yè)現(xiàn)代化的新要求，也是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的新目標。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化迅速推進的新階段，在保證農業(yè)和農村的提供產品和生產要素功能正常發(fā)揮的同時，還必須日益關注

10、發(fā)揮農業(yè)和農村的保護生態(tài)平衡、維護傳統(tǒng)文化和提供景觀欣賞等多樣性的現(xiàn)代功能。二、近6年來促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的主要成就及存在的問題（一）主要成就1、農業(yè)生產穩(wěn)定增長20032007年，第一產業(yè)增加值年均增長（20012007年則為），2007年全國糧食產量突破萬億斤大關，達到100296億斤，比上年增產688億斤的，2006年、2005年和2004年也分別較上年增產269億斤、291億斤和775億斤，4年累計增產糧食2023億斤，這是繼19811984年糧食產量連續(xù)4年增產后，首次出現(xiàn)連續(xù)4年增產。2、農民收入得到較快增長千方百計增加農民收入，是近些年來農業(yè)農村工作的重點。20042007年，全國

11、農民人均純收入分別比上年增長、和，這是1996年以來增速最高的時期。2007年農民人均純收入達4140元，比上年增加553，2006年、2005年和2004年的增量分別為332元、319元和314元，4年農民人均增收達1518元，是歷史上首次連續(xù)4年農民收入年均增量超過300元。農民收入的增加，主要得益于農業(yè)生產效益的提高和農村經濟的發(fā)展以及農民農外就業(yè)機會的增加與工資收入條件的提高，也得益于農民負擔的大幅度減輕。2006年歷史性取消了實行了幾千年的農業(yè)稅，實現(xiàn)了對農村義務教育學雜費的全面免除。在減輕農民負擔的同時，還開始并逐步加大力度實施對種糧農民的直接補貼、農資綜合直補、良種補貼和農機具購

12、置補貼等，2006年四項補貼的總額為億元，2007年超過500億元。此外，近年來國家開始對重點地區(qū)的主要糧食品種實行最低收購價，還對糧食主產縣和財政困難縣實行“三獎一補”政策。3、農村基礎設施建設得到顯著加強這一時期，中央和地方各級財政按照“三個高于”原則（即財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年）不斷加大對“三農”的投入，2007年中央財政安排用于“三農”資金達到3917億元（2004年、2005年和2006年分別為2626億元、2975億元和3397億元）。20032007年農村固定投資年均增長（19982

13、006年則為），達到了歷史新高。近年來，國家逐步把基礎設施建設重點轉向農村，重點投向了農村的“水、氣、路、電”。據(jù)統(tǒng)計，20032006年四年間，全國新改建農村公路87萬公里，其中瀝青（水泥）路58萬公里，是建國頭53年建成瀝青（水泥）路的2倍。到2007年底，我國農村公路通車總里程已達到萬公里，有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、的建制村通了公路，有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、的建制村通了瀝青（水泥）路。2006年和2007年，全國實際完成總投資291億元，共計解決6522萬人的飲水安全問題。4、農村社會事業(yè)發(fā)展較快在中央和地方各級財政投入大幅度增加帶動下，公共服務也開始大規(guī)模全方位向農村延伸。義務教育階段“兩免一補”政策200

14、7年已在全國全面推開；新型農村合作醫(yī)療試點范圍擴大，2006年覆蓋到全國50的縣（市、區(qū)），2007年全國2448個縣（市、區(qū)）開展了新型農村合作醫(yī)療工作，億農民參加了新型農村合作醫(yī)療，參合率。新型農村合作醫(yī)療基金累計支出總額為220億元，累積受益億人次。農村最低生活保障制度也已經在23個省份建立，2007年在全國范圍內全面鋪開，實現(xiàn)從“低標準、廣覆蓋”到逐步與城市的接軌。（二）存在的主要問題1、缺乏總體而長效的機制由于農民基數(shù)龐大、人均擁有土地資源和其他農業(yè)資源很少、農村基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展滯后、農民受教育條件差和人均受教育程度低，特別是城鄉(xiāng)分割的二元體制障礙一時難以根本破除，要從根本上解

15、決“三農”問題決非是一地一域之事，也不是一朝一夕之事，而是一項全局性長期的戰(zhàn)略任務，必須從長計議，更多地考慮一些治本之策，建立健全長效機制。目前，我們在處理城鄉(xiāng)關系上主要還是著眼于解決現(xiàn)實表面突出問題，主要是利用目前財政收入增加異常迅速的有利時機，實行財政增收部分對“三農”適當傾斜的做法，以緩解本已十分緊張的城鄉(xiāng)關系。這樣做就不可避免地帶有深厚臨時性色彩，也就不可能形成強有力的可持續(xù)的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展推動力。實際上，目前我們雖然意識到要充分發(fā)揮工業(yè)對農業(yè)的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用，但是還沒有真正建立起以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。既沒有構建起財政支持和反哺農業(yè)的穩(wěn)定而長期的投入機

16、制，也缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會人口流動機制與就業(yè)機制，還需要下大力氣來完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障機制和城鄉(xiāng)一體化的人與自然和諧的機制。缺乏一個整體而長效的發(fā)展機制，其造成的一大惡果就是生產要素從農村流入城市的單向性強化，城市對農村發(fā)展的帶動力弱化。現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)二元結構的轉換本應該是生產要素在城鄉(xiāng)之間的雙向互動。但是，眼下的現(xiàn)實卻是生產要素的雙向流動正逐漸成為從農村向城市流入的單向流動。城市的資金、技術、管理和人才向農村流動的規(guī)模和速度已經降到一個相當?shù)偷乃缴希I(yè)化中后階段本應該出現(xiàn)的工業(yè)對農業(yè)的反哺、城市對農村發(fā)展的帶動現(xiàn)象，非但沒有出現(xiàn)，反而存在著嚴重的城市對農村壓榨現(xiàn)象。2、土地問題仍很突出土

17、地問題是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的中心問題。土地是農民最基本的生產資料和最可靠的生活保障。農民承包土地的各項權利是農民的根本利益所在。黨和政府歷來十分重視農村土地問題，十六屆三中全會決定明確指出：要按照“保護農民權益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”，完善農村土地制度。近年來，我們對貫徹落實農村土地政策情況非常重視，做了大量扎實有效的工作，已收到一定的成效。但是，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化大規(guī)模快速推進的背景下，我們還必須注意到以下兩大問題：一是以大規(guī)模犧牲農民利益為代價推進城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的推進，是需要支付一定的發(fā)展成本的。目前各地的成本支付方式主要是通過低價從農民手里征得土地，再“以地生財”進行

18、城鎮(zhèn)開發(fā)建設。由此形成了大量的無地無業(yè)無社會保障的所謂“三無農民”。城鎮(zhèn)化沒有成為農民的福音，反而成為農民的一場災難，離其本身應有的目標越來越遠。此外，受舊體制的制約和既得利益集團的干擾，近億規(guī)模的進入城鎮(zhèn)農民難以與城鎮(zhèn)原居民享受到同等的工作和生活權益，城鎮(zhèn)內部正在形成越來越明顯的新的二元結構。二是將城鎮(zhèn)化發(fā)展簡單錯誤地理解加強城鎮(zhèn)建設。導致城鎮(zhèn)化發(fā)展偏重于城鎮(zhèn)建設，平面式全力擴張城市占地面積。通過政府對城市綠化、亮化和美化的巨大投入，在大廣場、大馬路、大高樓、大草坪、大公園的裝飾下，一座座城市猶如一盆盆置身于“陋室”之中的“盆景”。經過轟轟烈烈的造城運動，城鄉(xiāng)差別比先前沒有縮小反而更加嚴重，

19、城鎮(zhèn)化過程迅速滑向其反面目標。工業(yè)化城鎮(zhèn)化不但沒有改善城鄉(xiāng)關系，反而惡化了城鄉(xiāng)關系。城鎮(zhèn)化的本意是要化農民為市民，但實際結果卻是化農地為城地，大量農民被無情地排斥在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程之外，無法享受到工業(yè)文明和城市文明發(fā)展帶來的實惠。3、農民進城定居問題越來越突出在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中，人口從農村流入城鎮(zhèn)，是經濟社會發(fā)展基本動力。這種動力來自兩個力量：一是農村內部的“推力”，二是城市外部的“拉力”。目前的現(xiàn)實是，由于農業(yè)比較效益低、農村生活條件差，農村內部已經形成了強大的轉移農村勞動力“推力”，難以阻擋；而另一方面由于城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀條件局限和體制政策的不配套，城鎮(zhèn)吸納農村人口的“拉力”明顯不強，城鎮(zhèn)

20、在這方面的準備嚴重不足。這主要表現(xiàn)在：一是農民工的勞動權益沒有得到嚴格保護。農民工工資水平低，明顯低于城鎮(zhèn)原有職工的工資水平，同工不同酬現(xiàn)象嚴重，勞動安全衛(wèi)生保障條件差，沒有基本的住房、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、工傷等社會保障，農民工嚴重透支生命，悲慘式增長現(xiàn)象普遍。二是農民工子女成長環(huán)境惡化。在農村內部出現(xiàn)了大量缺少教育和親情關懷的“留守兒童”和“留守少年”（估計目前規(guī)模在4000萬人以上），這些兒童和少年的身心都得不到健康成長，貧困的代際傳遞大面積產生。隨著親人進入城鎮(zhèn)的子女（估計目前規(guī)模在2000萬人以上），也無法享受到與城鎮(zhèn)學生同樣受教育機會和成長條件。三是農民工難以在城鎮(zhèn)定居生活。一方面，農

21、民工進入城鎮(zhèn)的積蓄原本就非常薄弱，進入城鎮(zhèn)之后資本積累又難以進行。另一方面，城鎮(zhèn)的基礎設施不足、高房價、高生活成本，又將農民工擋在城鎮(zhèn)之外。這樣，近兩個億規(guī)模的人口只能在城鄉(xiāng)之間進行長期的長距離“鐘擺式”兩棲生活。四是新生代農民工發(fā)展異常困惑。隨著時間的推移，農民工的主流將越來越是上世紀80年代之后出生的新生代人群。新生代農民工和第一代農民工有著顯著的差異。對大多數(shù)第一代農民工而言，他們清楚地知道自己只是城市的“過客”，他們來自農村，歸宿也在農村。對于新生代民工來說，他們向往城市，卻不被城市所接納；他們的根在農村，卻對農村日益疏遠。外出的經歷更讓他們深刻地體會到城鄉(xiāng)之間的巨大差異，因此他們才發(fā)

22、出了“死也要死在城市”的心聲。但是城市高昂的生活成本、嚴格的戶籍制度、冷漠的社會歧視等一道道有形無形的門檻不斷破滅他們的城市夢。城市文化的耳濡目染又不斷支解他們對家鄉(xiāng)存有的情感認同和社會記憶，生活方式的巨大差異也使他們漸漸不再適應農村的生活方式。總之，比起第一代農民工，他們真正成了既融不進城，又回不了鄉(xiāng)的“邊緣人”。4、農村生態(tài)環(huán)境壓力越來越大農村生態(tài)環(huán)境作為城市生態(tài)系統(tǒng)的支持者一直是城市污染的消納方。近些年來，我國在城市生態(tài)環(huán)境日益改善的同時，農村污染問題卻越來越嚴重，給作為弱勢產業(yè)的農業(yè)和弱勢群體的農民帶來了極大的威脅。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高的東部發(fā)達地區(qū)的農村尤為突出。廣大農民難以喝上

23、清潔水，難以呼吸清新空氣，難吃上放心食物，難以在良好的環(huán)境中生產生活。各種污染不僅威脅到了數(shù)億農村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道最終影響到城市人口。農村生態(tài)環(huán)境存在的問題有兩方面：一方面是農業(yè)生產活動產生的污染日趨嚴重。我國人多地少，土地資源的開發(fā)已接近極限，化肥、農藥的施用成為提高土地產出水平的重要途徑，加之化肥、農藥使用量大的蔬菜生產發(fā)展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農藥數(shù)量最大的國家。目前，全國化肥年使用量4600萬噸以上，按播種面積計算，化肥使用量達平方公里40噸以上，遠遠超過發(fā)達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的噸的安全上限。而且，在化肥施用中還存在各

24、種肥之間結構不合理等現(xiàn)象。化肥利用率低、流失率高，不僅導致農田土壤污染，還通過農田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區(qū)面源污染占污染負荷比例超過工業(yè)污染。目前，全國農藥年使用量約130萬噸，只有約13能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農產品中，使全國萬平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。這兩類污染在很多地區(qū)還直接破壞農業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)。對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。化肥和農藥已經使我國東部地區(qū)的水環(huán)境污染從常規(guī)的點源污染物轉向面源與點源結合的復合污染。由于大棚農業(yè)的普及，地膜污染也在加劇。另一方面

25、則是小城鎮(zhèn)和農村聚居點的生活污染越來越嚴重。因為基礎設施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴重的環(huán)境“臟亂差”現(xiàn)象。每年產生的約為億噸的農村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產生的超過2500萬噸的農村生活污水幾乎全部直排，使農村聚居點周圍的環(huán)境質量嚴重惡化。5、城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)居民收入差距是衡量城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展程度最主要的指標之一。改革開放20多年來我國城鄉(xiāng)居民收入差距經歷了由迅速縮小到逐漸擴大，由逐漸擴大到逐漸縮小，再由逐漸縮小到加速擴大的變化過程。1978年城鄉(xiāng)居民收入比為：1，1985年達到歷史最低點，為：1，1994年達到頂峰，城鄉(xiāng)居民收入比為：1，超過了改革開放前的水平。

26、1997年達到新的谷底，城鄉(xiāng)居民收入比為：1，小于改革開放前的水平。1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距開始加速擴大，2001年突破歷史最高點，城鄉(xiāng)居民收入比擴大到：1，2002年繼續(xù)擴大到：1。2003年以來，盡管高度增加農民收入，農民收入也確實得到了較快的增長，但是城鄉(xiāng)居民家庭收入差距卻仍呈持續(xù)擴大態(tài)勢。農村居民家庭人均純收入與城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入之比2003年為：1，2004年降為：1，2005年反而提升為：1，2006年進一步提高為：1，2007年更是達到：1。顯而易見，我國城鄉(xiāng)居民收入差距已經遠遠超過了國際上一般為倍的現(xiàn)實和國際上公認的3倍警戒線。三、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的對策措施（一）將發(fā)展

27、現(xiàn)代農業(yè)與推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農村建設結合起來，確保糧食安全，努力增加農民收入在我們這樣的一個有著數(shù)億農村人口、以小規(guī)模農戶農業(yè)為主體的大國推進工業(yè)化，必須始終注意加強農業(yè)的基礎地位。加強農業(yè)基礎地位，必須在發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用的同時，加強政府對農業(yè)的支持和保護，鼓勵和支持發(fā)展以食品工業(yè)為主的農產品加工業(yè)、農業(yè)現(xiàn)代裝備制造業(yè)和農業(yè)服務業(yè)，推動農業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的產業(yè)融合。發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，必須用現(xiàn)代物質條件裝備農業(yè)，用現(xiàn)代科學技術改造農業(yè)，用現(xiàn)代產業(yè)體系提升農業(yè)，用現(xiàn)代經營形式推進農業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領農業(yè)，用培養(yǎng)新型農民發(fā)展農業(yè)，著力提高農業(yè)的水利化、機械化、標準化和

28、信息化水平，提高土地的產出率、資源利用率和農業(yè)勞動生產率，提高農業(yè)的素質、效益和競爭力，充分發(fā)揮農業(yè)的多功能性作用，逐步形成專業(yè)化生產、產業(yè)化經營、社會化服務、科學化管理的現(xiàn)代農業(yè)格局，促進農業(yè)結構調整和農業(yè)增長方式轉變。確保糧食安全是政府行為，實現(xiàn)穩(wěn)定糧食生產，穩(wěn)定糧食供應。要注重保護和提高糧食綜合生產能力，實行最嚴格的耕地保護制度，依法加強耕地管理，堅決制止亂占濫用耕地，糾正隨意改變基本農田用途的現(xiàn)象。在推進新型工業(yè)化過程中，更要注重發(fā)展以食品工業(yè)為主的農產品加工業(yè)、農業(yè)現(xiàn)代裝備制造業(yè)和農業(yè)服務業(yè)。只有在強大工業(yè)和服務業(yè)支持下，我國的農業(yè)基礎地位才有可能得到切實加強，農業(yè)產業(yè)競爭力和農民收

29、入才有可能得到明顯提高。我國工業(yè)化戰(zhàn)略調整的另一個重要領域就是要改變城鄉(xiāng)雙重工業(yè)化格局，使農民的職業(yè)轉換與區(qū)域遷移同時實現(xiàn)，最大程度實現(xiàn)就業(yè)地與居住地的統(tǒng)一，實現(xiàn)工業(yè)化與城市化的協(xié)同發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的出現(xiàn)，雙重工業(yè)化格局的形成，是中國工業(yè)化的一大進步，但是這種格局的長期存在，則又將是一種倒退。我們對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的未來發(fā)展走向必須站在更高的層面上用更為開放的視角來思考，以空間換時間。以增量換存量，正確引導農民的創(chuàng)業(yè)投資，將目前城鄉(xiāng)雙重工業(yè)化格局在一個更高水平上轉換城市一元工業(yè)化。各類城市，而不僅僅是小城鎮(zhèn)，都要打開城門讓農民進入投資辦實業(yè)，促進工業(yè)向產業(yè)園區(qū)集中。只有這樣，才能實現(xiàn)工業(yè)化與城市化的協(xié)

30、同推進，才能使中國二元結構得到切實有效的轉換。（二）堅持合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走中國特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮城鎮(zhèn)化對城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的積極作用我們是在農民收入較低的情況下，提出推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的。作為一個發(fā)展中國家，在實行城鎮(zhèn)化過程中，應當選擇一條合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是低成本推進、大容量就業(yè)、無社會歧視和可持續(xù)發(fā)展的道路，根據(jù)我國各地的實際情況，因地制宜，量力而行，在就業(yè)、環(huán)境、社會保障、產業(yè)發(fā)展諸方面通盤考慮。對農民工流動管理要從流動性管理向定居性管理轉變，使流動人口順利地轉換為城市常住人口。定居管理的成本要比流動管理的成本低、效果好，而且定居形成的消費需求要比流動產生的消費需求大得多。今后相當長時期內，政

31、策引導的重點應該是中小城市和重點小城鎮(zhèn)。當前，在政策上要糾正名義上高度重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，實際上政府投入的主要力量卻花在大城市的做法，將重點發(fā)展小城鎮(zhèn)轉變?yōu)榘l(fā)展重點小城鎮(zhèn)和中小城市。政府財政投入要迅速下伸，切實加強中小城市和重點小城鎮(zhèn)的基礎設施建設，不能再熱衷于在大城市建設一個又個錦上添花式的所謂“城市盆景”。（三）深化改革，著力形成有利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的經濟體制和政治體制深化改革的一個重要內容就是在城鄉(xiāng)間建立統(tǒng)一大市場，保證要素自由有序流動，進而通過要素的自由有序流動來實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結構的改善。要按照市場經濟發(fā)展的要求，從有利于促進城鄉(xiāng)二元結構改善的角度出發(fā)，繼續(xù)深化改革城鄉(xiāng)土地制度、戶籍制度、勞動

32、用工制度、財政稅收制度、貨幣金融制度和社會保障制度等。要積極深化農村土地制度和城市土地制度改革，減輕農民進入城市定居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)進入城市發(fā)展的成本，切實保護好農民的土地權益。從近期看，在農村，重點是要處理好農民與土地的關系，在切實維護農民在30年承包合同期內的土地權益的基礎上，推動農村土地使用權的流轉與集中，排除農民進城的土地障礙。目前，一些改革比較超前的地方。在農村土地制度改革方面進行了一些有益的探索，如推行“地換地”、“地滾地”和“股田制”等。對這些探索要加以科學總結，并盡快上升到政策和法律層面上。在城市，重點是理順土地的租、稅、費關系，建立和完善城鎮(zhèn)土地有償使用與流轉制度，并積極創(chuàng)造條件將

33、住房用土地使用權出讓制改為年租制，切實降低城鎮(zhèn)住房成本，并以此為基礎盡快建立和完善經濟適用房和廉租房制度，滿足居民不同層次的住房需求。從長期看，必須創(chuàng)造條件建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地所有權制度、有償使用制度和流轉制度，為一切生產要素在城鄉(xiāng)間的流動提供統(tǒng)一的土地制度平臺。體制改革還有一個重要方面，就是盡快建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。現(xiàn)在城市對人口城市化進程“拉力”作用的減弱，一個主要原因就是隨著傳統(tǒng)計劃經濟體制下城市居民福利保障制度的逐步消失，“體制勢差”不復存在。這本是改革取得的一大進步，但是由于適應市場經濟發(fā)展要求的面向全社會的社會保障制度并沒有隨之相應建立。這就出現(xiàn)了“體制真空”。面對這樣的“體制真空”，農民一旦放棄農村的承包