1、對沙化土地出路的探 究關于內蒙古 興安盟科右中旗“退牧還草”實施情況的調查信息校講oSCIENCE&TECHNOLOGYFORMAT 10N2008 年第 5 期對沙化土地出 路的探究關于內蒙古興安盟科右中旗"退牧還草”實施情況的 調查楊揚王詩樂（中國人民大學環境經濟與管理專業中國北京100000）摘要】本文選取沙化現象嚴重，經濟較為落后的科右中旗為研究 對象，通過對當地退牧還草進行實地調查，總結其中的經驗，揭示存 在問題，并結合當地的生態狀況，對政策落實，資金投向，沙化治理，生態恢復及區域經濟發展等提出合理建議，探求并提升退牧還草在治沙中 的地位與作用，以期為其它地

2、區治沙提供借鑒.關鍵詞】沙化土地；治沙;還草；經濟0.前言在中國沙化現象嚴重地區多為經濟較為落后的地區.單純追求經濟效益的治沙措施在實地實施過程中會遇到諸多困難，只有將經濟 和生態結合才是適合中國沙化治理的出路.國家規定，糧食和現金補助年限，還經濟林5年.還生態林8年，還草僅為3年.筆者認為這種在政策上重林木輕草灌的傾向在一定程度上制約了退牧還草的進程及在治沙方面的作用.所以非常有必要 將還草重視起來.興安盟的科右中旗沙化現象嚴重.且經濟較為落后.當地關于造林還草的研究不多.在生態和經濟的結合方面及造林還草的平衡方 面更是缺乏相應的研究.本文通過實地踏查，深入發改委，林業局， 畜牧局等有關部門

3、調查.與當地官員，農牧民進行訪談，以大量詳實材 料介紹了當地治沙，還草的實際情況.并就存在的問題提出了可資借鑒 的建議和對策.1.治沙還草實施情況科右中旗位于內蒙古自治區興安盟南部.大興安嶺南麓.科爾沁沙地北端.為我國四大沙地之一科爾沁沙地重要組成部分，屬典型 的草原生態系統.當地經濟類型以農牧業為主.由于基礎差底子薄.加之自然災害頻繁使得經濟發展緩慢.1988年被國務院列為國家重點扶持的貧困 旗,2001年再次被國家確定為重點扶貧開發旗. 20o6年.全旗地區 生 產總值僅為14.7億元，全旗收入為7241萬元，人均國內生產總 值在全國范圍內為中等偏下水平，屬欠發達地區.低下的經濟發展狀況

4、在很大程度上成為當地治沙的制約因素，而治沙實施的狀況又在很大 程度上成為制約經濟發展的瓶頸.歷史上科右中旗曾是林密草茂，資源豐富的一方沃土.但受歷史，社會，自然，人為因素的影響及綜合作用.這里的自然景觀和生態環 境發生了極大的演變.原始森林減少.天然草場退化.山地沙地水土 流失 沙化，農田瘠薄化，濕地鹽漬枯干化，生態環境遭到嚴重破壞.為了改善當地的生態環境.遏止沙化蔓延，科右中旗政府認真貫徹落實國家“雙退”方針，在實施退耕還林的同時，大力推行退 牧還草工程，并結合實際于1995年制定了進一步完善“雙權一制” 所（有權，使用權，有償使用制度）若干問題的決定，對草牧場有償使用制度 實施中的有關問題

5、作了明確規定.1997年，根據內蒙古自治區進 落 實完善草原“雙權一制”的規定精神，進一步完善了草原” 雙權一制”工作落實了承包期30年不變政策,全旗依法簽訂草牧 場承包合 同書H063份.20012005年問，旗政府曾召開“雙權一 制”研討會和多次調研.制定了落實草原“雙權一制”工作實施 操作指南.按照操作指南的要求.從2004年3月份開始.組織工作組進入試點嘎查，艾里廣泛宣傳動員，開展了基本情況的調查，邊界實地勘測，參與式土 地利 用規劃，制定草場分配方案，實地劃分,發放經營權證，簽定合同等工作.發放經營權證192分.依法簽定承包合同書476份.按照國家規定.重點實施了 4項治沙還草項目.

6、（一）天然草原退牧還草工程按照因地制宜，分類實施的原則，禁牧封育工作主要采取牧區劃區輪牧，半農半牧區季節性休牧，農區和林區全年禁牧三種基本方 式.2002年開始實施“天然草原退牧還草工程”該.項目共五期工 程.科右中旗畜牧局2002-2006退牧還草統計數據顯示：該工程總投資 85675萬元（其中：國家投入6151. 75萬元,地方匹配2325. 75萬 元），規模達440萬畝.草原牧區面積得到明顯控制.在內容方面以休牧 為主，輪牧為輔;飼料地面積以年均2萬畝速度增長；人工種草，補撥 草地等也有相應的增加.（二）人工種草項目隨著自然災害的頻繁發生和牲畜飼養規模的增大，全旗草原植被遭到破壞，草原

7、承載量已嚴重透支，造成草原可利用面積減少，牧 草質量逐年降低，產草量逐年下降，草原沙化面積逐年擴大.同時，耕 地也受沙化侵襲，莊稼在沙化嚴重的地方難以成活.當地意識到生態環 境惡化是導致貧困的主要根源，再不能走”越窮越墾，越墾越荒，越 荒越 窮”的老路.于是人工種草作為飼草的補充越來越被接受.1998 2005年，全旗人工種草面積累計達92. 9萬畝.種飼料地累計達89.5萬 畝.（三）沙源治理項目該項目2001年開始實施.總投資505萬元.分別在巴彥茫哈，新佳木,旗種畜場實施，建草庫倫100處，人工種草5000畝.（四）退牧還草項目該項目于20012005年間實施，一期工程總投資1500萬元

8、，在巴扎拉嘎,好腰蘇木,巴彥淖爾等11個蘇木鎮場實施，共圍欄草牧場 90萬畝.受益戶達5200戶.二期工程總投資1509. 75萬元，在扎木欽， 巴仁哲里木，吐列毛杜，哈日諾爾，額木庭高勒等5個蘇木鎮實施， 共圍欄草牧場90萬畝，受益戶達4500戶.經過多年的努力.科右中旗治沙還草取得了可喜成績.在全旗現有1022萬畝草原面積中.除不可利用面積190萬畝外,在832萬 畝可利用面積中，已實施退耕還草的面積為450萬畝，占54;實施退牧還草面積為350.9萬畝.占42%:可利用但未承包到戶的面積僅為31.1萬畝.占4%.建設集水，草，林，機,料五項配套的草庫倫1570處，控制面積達21. 5萬畝

9、:草場改良累計面積達64萬畝.通過退牧還草，實施生態環境綜合治理，全旗生態環境發生了很 大變化.退化草原面積得到有效控制，林草植被得到有效恢復，承 包沙地，治理播綠.治理區已呈現盈盈綠意.全旗經濟收入不斷增長，農 牧民的生活水平也不斷提高.2.存在的問題及成因科右中旗退牧還草工程實施以來.雖然取得了一定成績，但仍存在一些亟待解決的問題.主要是：（一）政府對還草的政策扶持力 度不夠由于還草工程的啟動晚于還林工程，當地在實施還草時面臨著時間緊，補助少的困難.調查中發現，絕大部分村民只對還林，造林 有較高的積極性.而對還草的熱情并不高.究其原因：是政策上還林與還草補貼相差很大.按有關規定，全旗范圍內

10、實施退牧還草的草場由國家統一撥款進行草場圍欄，圍欄投入折算 成現金為17元/畝:休牧區，輪牧區每畝草地國家補貼飼料糧為1. 37kg,每公斤飼料糧的市場價格為0.9元，則休牧區，輪牧區每畝補貼為1. 37公斤/畝0. 9元/公斤=1. 233元/畝而國家規定退耕還林每畝補 助現金1 60元.再加上糧食補貼就更多.由此不難看出.同屬治沙范 圍，還林還草兩組數字卻相去甚遠.在同村民的訪談中，有一位村民坦如果明年國家還林政策不改的話.我還想再承包些地還林.”問 他想 不想還草時.他就只搖搖頭說.林，還草政策上給的錢差很 多.” 二是村民退牧還草得到的補助遠小于維持原有牛羊數目的資金 據 該旗新佳木蘇

11、木提供的相關數據表明,該蘇木有草場面積H2.8萬 畝.年產干草量2000萬公斤.年平均產草量17.73公斤/畝,這要比 國137科技信息高校講壇OSCIENCE& TECHN0L0GYINF0RMTI0N2008 年第 5 期家 1-37 公 斤/畝的飼料糧補助多得多.據科學計算，1個羊單位1年需飼料 糧91公斤:91公斤卅-37公斤/畝=66. 42畝,即:按國家給予的補 貼 計算,66.42畝草原才能承載一只羊.而1個羊單位1年需要的干 草量為730公斤,按當地產干草量計算，飼養一只羊實需草場面積 為730公斤/17.73公斤:41.17畝.由此看來.一個能承載24頭羊 的

12、千畝 草場退牧還草后，推算為得到補助的相對載畜量變為15頭羊.這 就造 成了農牧民難以維持原有的牲畜數目從目前情況來看，雖然 國家對退牧還草項目實行了補助政策.但 實際上農牧民仍感到退牧還草給他們造成了直接的經濟損失.由于 得不到應有的補償，在一定程度上影響了農牧民發展畜牧業的積極性 （二）禁牧區封育時間不足，村民對還草補助的年限擔憂據資料，當地政府為保證退牧還草的有效性，規定”禁牧區嚴重退化沙化的草場經3至5年封育，待植被得以恢復，生態狀況好轉后.經草原管理部門鑒定，批準后方可再開始適當利用.”此項規定采取T封育一一鑒定一一批準一一再利用"四個步驟，以保障草場的自 然恢復，這無疑是

13、一項積極的保護措施，因為按照生態恢復的角度來說. 干草原類草場的恢復時間至少為8至10年.然而，政策規定國家的還 草補助只有3年的時間，部分農牧民擔心3年期限一到，國家補助 終止，他們承包的草場的恢復情況可能由于自然因素限制而不能達到草原 管理部門的要求.到那時他們既沒了本來微薄的補貼也沒有能放牧 的牧場，他們正為找不到3年還草后的出路而感到不知所措（三）政府缺乏對種植高產飼料，飼草的激勵機制實施還草后，為了恢復草原生態，實行了天然草場的輪牧和休牧制度，飼草緊缺已成為不爭的事實.盡管這些年來政府從方方面面 作了很多努力，投人了很多財力，物力用于還草后的相關配套建設. 建有五配套”齊全的草庫倫2

14、1. 5萬畝，可是比起整個草原只占2. 10%:同樣，草場改良面積也只占全旗草場的6. 26%; 1998-2000年飼料地的 年平均種植面積僅為4萬畝.到了 20012005年年平均種植面積 才提升到7.5萬畝.但這些若是平分到每個蘇木也就只剩下一個微 小的數字了，又怎能供得上還草承包戶們的飼草需求？因此部分 農牧民由于難以找到足夠的飼料而陷入難以維持其手頭原有牲畜數量的困境 調查中，大部分農牧民都不知道當地有人工種植的青貯飼料地和 紫花苜蓿飼草地，沙打旺飼草地，更沒有用過高產飼料.究其原因.主 要是政府缺乏對種植高產飼料飼草的廣泛宣傳和激勵機制.沒能充 分發揮其調節作用，以及用市場手段來調

15、節飼草的供需關系.大部分 農牧民還不了解種植高產飼料飼草將給他們帶來的預期效益.而心存 罪政府提供的依賴心理（四）”雙權一制”在實際工作中操作難度較大.雙權一制”自1995年確立明確規定至今已經歷了十幾年.盡管當地政府為保證每人每戶都有一定面積的草場而規定蘇木集體草場 面積的70%依據每戶人E1占總人E1比例劃分，其余30%的草場 依據戶所持牛羊數按比例劃分.但實際情況并不盡人意.這主要是由于 當地草場面積大，所處地形變化很大，既有甸子地，又有坨地，沙土 地.而每種地的產草率都有所不同.因此在分配時村民常出現分歧.為公 平起見，鄉政府不得不把每種地形的草場都平均分配.然而這又造成 每戶農牧民所

16、承包的草場分布散亂，不利于集中管理.這種無效率的 分配由于管理不善同樣造成了很多勞力上的浪費，不為村民所認可. 因而難以落實3.建議及對策：（一）充分認識還草在恢復生態中的重要地位和 作用，做好造林還草的平衡（1）還草具有更好的生態適應性.就目前情況來看，退耕還林政策很大程度上解決了退耕農牧民的基本收人問題，并基本解決了當地 治沙問題，然而，由于當地沙化嚴重，生態林在樹種上受到嚴格限制. 加之當地年平均降水量偏低，大面積種植以楊樹為主的根深，耗水量 大的用材林并非長遠之計.這是因為喬木只能在有地上，地下或人工 補水的地方才能生長，種植楊樹不僅會增加成本投人，而且長期種植 會導致當地本已希缺的地

17、下水量嚴重減少，地表進一步沙化.因此在 這樣的半干旱地區，除有一定水源的地方，就大部分地區而言.從長 久的生態效益來看，牧草比喬木具有更好的生態適應性.（2）草可以作為先鋒植物.在一些已經沙化了的貧瘠土地上.種植牧草可以在當年迅速覆蓋疏松的地表，具有恢復植被和土壤濕度的 作用，并能防止風沙侵蝕，到三年后草地一般不會形成大的徑流.可大 大緩解對土壤的侵蝕.若是種植豆科牧草還可以增加土壤肥力.然后 再138 古草原上,旱生草灌植物才是這里的當家植被.種樹，還可以提高樹木的成活率,在我國三大牧場之一內蒙 還林還草應雙管齊下.實踐證明：在科右中旗這樣的半干旱地 區.還林，還草已成為當地治沙的兩大主要手

18、段.在目前人們熱衷于 退 耕還林而忽視退牧還草的情況下，有必要進一步提升還草的地位和 作用,兩項措施應雙管齊下.雖然還林經濟效益較明顯.還草經濟效益 見效慢，但其對生態效益的長效作用極為重要.我們應從經濟和生態 的雙重視角尋求二者的平衡，做到二者兼顧，治沙與保護生態環境并 舉，尋求一條既符合當地實際又可持續發展的治沙之路 (二)加大對退牧還草的政策扶持力度(1)提高補貼標準.鑒于目前農牧民得到的國家退耕還草補助資金偏低，難以維持其長期進行還草，因此建議國家加大對退牧還草 項目的扶持力度，提高補貼資金至可保證農牧民退牧還草前后牲畜持 有數保持不變的程度，即將補助由原來1.233元調整到1. 23

19、3x(66. 42+ 41. 17)=1. 9889 兀/畝為宜. 延長對草場的封育時間及補助資金的提供年限有關資料證實，干草原類草場的恢復時間至少為8至10年目前國家規定的草場封育時間和給予還草補貼的持續時間確存在不足.因此建議國家有關部門首先延長對草場的封育時間.延長對草場補助 資金的提供年限，以解除已還草農牧民的擔憂，并充分調動群眾還草 的積極性，讓他們從政府的扶持政策中嘗到甜頭.得到實惠，真正成為 還草的最大受益者和治理沙化.保護生態的主人.（三）有效實現政府職能，建立種植高產飼草的激勵機制多年來，政府雖然投入了很多財力，物力用于還草后的基本配備，但面對偌大的草原，縱使政府竭盡了全力也難滿足農牧民還草后對 飼料的需求.政府不可能成為“倉庫”百，姓要多少飼料政府就能給 多少，政府應充分發揮市場的調節作用，運用經濟杠桿調節飼料的供求關系.根