1、淺談農村改革以改善民生為重點        經過30年的改革發展，我國開始由生存型社會向發展型社會過渡，其顯著標志就是“生存性”壓力減弱，“發展性”壓力凸顯。進入新階段之后，農村潛在的基本公共需求全面釋放出來。為適應這個變化，加快推進以改善民生為重點的農村改革，為廣大農民提供基本而有保障的公共服務，已成為當前統籌城鄉發展的重大任務。 農村改革的重點是著力解決民生問題 中國(*)改革發展研究院發布的2007年中國改革評估報告(以下簡稱報告)顯示，84.27%的專家認為，基本公共服務短缺是當前農村最突出的矛盾。為農民提

2、供基本而有保障的公共服務不僅成為廣大農民最迫切、最現實的期盼，也是進一步解放和發展農村生產力，深化農村改革的重 要目標。 報告顯示，基本醫療衛生、義務教育、提高收入是農民最亟須的三種基本公共服務，認同度分別達到70.8%、70%和63.7%；另外，農民對養老(46.7%)、就業(42.6%)、道路(39.8%)、農田水利設施(36.6%)的認同度也較高。由此可見，民生類與發展生產類基本公共服務是當前農民最關心、最需要的。 新農村建設以來，各級政府加大了強農惠農力度，農村基本公共服務明顯改善，農民上學難、看病難等民生問題大大緩解，農民對各級政府履行公共服務職能總體評價較高。報告顯示，86.5%的

3、農民對中央出臺的涉及基本公共服務的惠農政策感到滿意或十分滿意。 根據報告，11.5%的農民認為，中央惠農政策對提高農民收入作用明顯，但同時有66.5%的農民認為，由于農資和其他非農產品價格上漲，農民實際收入增長緩慢。由此可見，要真正提高農民收入，各級政府還需加大支農力度。農村基本公共服務的供求矛盾根本上是體制機制問題 我國農村公共服務領域的實際供給不足，除了與政府財政投入有關以外，在根本上還是體制和機制的問題。 、農村公共服務供給的體制機制不健全。一是農村公共服務供給中沒有形成規范的分工和問責制，造成了農村公共服務指標的軟化；二是沒有形成可持續的財政支農機制，我國財政仍是經濟建設型財政，大量財

4、政支出投向城市；三是政府轉型的滯后，政府在公共服務領域中錯位、越位和缺位現象還普遍存在，沒有真正實現從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。 、解決農村公共服務供求矛盾既需要財力支持，更需要體制創新。公共服務體制與財政體制，二者既相互促進又相互制約。無論是新農村建設，還是發展現代農業，都迫切需要建立農村公共服務體制來不斷擴大農村人力資本的存量和增量。在現行財政體制的約束下，應盡快建立“低水平、廣覆蓋”的農村公共服務體制，讓廣大農民共享改革發展成果。對于基層政府尤其是欠發達地區的政府，在財政資源有限的情況下，中央與省級政府應加快建立農村基本公共服務供給的長效機制，保障基層政府履行公共服務職能與能

5、力相匹配。 、農村公共服務自身運營機制的完善。提高公共品的供給效率需要有合理的公共服務運行機制，合理劃分政府與市場的邊界。市場在公共領域存在失靈現象，所以應充分發揮政府“有形的手”的作用，提供基本有保障的公共服務。要充分利用政府和市場之間的互補性，形成井然有序、靈活有效的農村公共服務體制。建立城鄉統一的公共服務體制 當前應通過建立城鄉統一的公共服務體制，來解決起點公平問題。農民和農民工獲得與城市居民平等的社會角色，關鍵在于城鄉居民在公共服務方面的制度平等。目前許多地方在探索城鄉統一的戶籍制度，但若不解決農村和農民工的基本公共服務問題，城鄉戶籍制度統一就只能是形式上的，無法從根本上解決權利平等問

6、題。應從城鄉制度統一入手，縮小城鄉居民在義務教育、基本醫療和公共衛生、基本社會保障等方面的差距。 全面推進以落實教育經費保障機制為重點的農村義務教育體制改革。進一步明確各級政府在農村義務教育方面的支出責任，把原來的學雜費規范地轉換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經費追加，逐步縮小城鄉義務教育質量的差距。建議貧困縣義務教育階段的所有費用，原則上由中央及省級財政支出。將鄉村教師津貼納入政府財政預算，確保按時足額發放。對于貧困縣，中央和省級財政應增加轉移支付規模，并通過制度化措施確保經費落實。完善非義務教育階段的教育扶助、救助制度。加大審計和檢察力度，杜絕挪用、占用國家補助資金

7、的現象，杜絕農村義務教育亂收費的回潮。 全面推行新型農村合作醫療制度，建立醫療救助制度。中央和省級政府應逐步增加投入比例，穩定廣大農民對政府長期發展新型農村合作醫療的預期。出臺優惠政策，免除農村五保戶、特困家庭的參合費，提高參合率。盡快建立醫療救助運行機制，增加財政投入，合理確定救助對象，提高救助效果。進一步完善保障辦法，在保大病的同時兼顧常見病         、多發病的預防和治療。逐步擴大定點醫療機構，使參保農民有更多選擇。增強農村基本醫療服務能力，改善醫療機構服務質量，降低價格。對外出的參保農民，允許其在外地

8、符合條件的醫院就醫，然后憑相關證明到參合地報銷。加強對基金的管理和監督，規范保險基金的運作。建立健全新型農村合作醫療管理組織、參保者和醫療單位三方制約機制。探索建立全民醫療信用保障制度，保障農民先看病后還款，幫助貧困農民暫緩醫療支付困難。 全面落實農村最低生活保障。中央和省級政府應盡快制訂農村最低生活保障的相關法規條例。各地區要根據農民最基本的生活需要和本地經濟發展水平測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費，確定農村最低生活保障標準。堅持政府投入為主的原則，把農村最低生活保障資金列入財政預算。根據不同地區經濟發展水平合理劃分各級政府資金負擔比例。盡可能降低縣鄉財政負擔比例，加大中央、省兩

9、級財政轉移支付力度。加強財政、教育、勞動保障、衛生、司法、農業、科技等部門的溝通協作，整合各項惠農政策，實現由單項救助向綜合救助的轉變。 在全國統一政策，規劃和解決農民工基本公共服務。當前，城鄉基本公共服務的失衡集中體現在農民工群體上。農民工基本公共服務供給問題既涉及地區協調，又涉及城鄉對接，既要考慮城市的承受能力，又要照顧到不同類型農民工的基本需求。農民工流入地政府應承擔更大責任。未來應加強政策規劃，全面解決農民工子女義務教育、農民工基本醫療及公共就業服務等問題。 加強農村土地保護，加大對失地農民基本公共服務的供給。落實最嚴格的耕地保護政策，真正落實農民長期而有保障的土地使用權；合理確定征地

10、標準，確保征地補償款足額、及時發放給農民；可以考慮征收土地增值稅，將征地溢價收入全部納入社會保障資金范圍，優先為失地農民提供養老、醫療、就業等社會保障；深化土地要素市場化改革，著力提高農民在土地流轉中的談判地位，創造條件讓更多農民獲得土地財產性收入。 繼續增加對農村的基礎設施投入，發展現代農業。加大對農村中小型公共基礎設施建設的投入，重點支持與農業生產和農民增收密切相關的鄉村道路、水電、安全飲水等基礎設施建設。形成基本公共服務社會化供給機制 要制定農村基本公共服務均等化戰略規劃。當前應制定基本公共服務最低標準，設置明確的時間表，并明確實施進度和保障措施；在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提

11、下，先行在全國統一制度安排，解決不同省（市）、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統一、跨城鄉區域對接困難的問題。 以為農民提供基本而有保障的公共服務為目標調整鄉鎮政府的職能定位。鄉鎮政府應按照統籌城鄉發展的基本要求，把為農民提供基本而有保障的公共服務作為主要職能。以發展農村社會事業為重點，通過有效地提供公共服務來調節農村各種利益關系；健全農村社會治安防控體系，創新公共服務和社會管理方式，保持鄉村安定有序；以提高農村公共服務效率和質量為中心，為農民提供更多公共服務。 合理配置農村公共資源，創新農村公共服務體系。合理確定鄉鎮機構編制，降低公共服務成本，提高效率。嚴格實行政事分開，除國稅、地稅、國土等

12、國家垂直管理的站所和公安、林業、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的原則，依法注冊登記成為具有企業法人性質的經濟實體或社會中介服務組織。建立公共服務委托代理機制，采取將基本公共服務“項目化、數量化”的辦法，逐項約定服務內容、質量要求、價格標準、考核辦法和結算方式等，面向社會公開招標，實行合同管理，結算由政府“買單”。形成公共服務責任與財力相匹配的籌資機制 應調整財政支出結構，把更多資金投向農村基本公共服務領域。要縮減政府的經濟建設支出和行政管理支出，繼續加大對基本公共服務的投入力度。重點支出項目應向農村傾斜。 要進一步深化省以下財政管理體制改革。以增強基層財政保障能力為重點推進縣鄉財政管理體制改革；探索推進省直接管縣的財政管理體制，減少財政層級，避免地市一級對縣級財力的集中與控制。對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮試行由縣財政統一管理鄉鎮財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管鄉用”方式。通過完善激勵約束機制，強化省級政府調節地方財力分配的責任，增強省級財政對市縣級財政的指導和協調，形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局，逐步強化基層政府供給基本公共服務的體制保障能力。 完善和規范中央財政對地方的轉移支付制