1、經濟縱橫？ 2009年第7期國外農村土地流轉的經驗與借鑒史衛民（西安財經學院法學系，陜西 西安710061）摘要：國外在推進農地流轉過程中，注重農地流轉與土地規模經營的關系，充分發揮政府在農地流轉中的引導作用，農地流轉形式也多樣化，農地流轉法律體系也比較健全。我國農地流轉與規模經營需因地制宜，分類指導；現階段應加大政府推動和引導的力度；建立和完善多種流轉方式；完善農地流轉的法律體系。關鍵詞：國外；農地流轉；規模經營；借鑒 中圖分類號：F311文獻標識碼：A文章編號:1007- 7685（ 2009） 07- 0108- 03經濟縱橫？ 2009年第7期經濟縱橫？ 2009年第7期注：本文系陜西

2、省社科基金項目 土地承包經營權流轉法律制度研究（批準號：08F001）的成果。收稿日期：2009- 03- 31作者簡介：史衛民（1973-），男，陜西洋縣人，西安財經學院法學系副教授 。研究方向：民商法、經濟法。# 108 #«）中共十七屆三中全會通過的！中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定？，提出要穩定和完善農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變；加強土地承包經營 權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流 轉市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉 包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承 包經營權，

3、發展多種形式的適度規模經營 ；土地承 包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得 改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。由 此可見，我國農地流轉和適度規模經營已成為新 時期農村改革的重大政策之一。農業經濟發達國 家的實踐證明，沒有土地流轉和適度集中經營，農業規模化經營就發展不起來；沒有農業的規模化 經營，農業產業化就發展不起來。本文側重介紹 發達國家推行農地流轉和規模經營的做法和經驗，以期對我國有所借鑒。一、國外農村土地流轉的經驗法國是擁有傳統小農經濟結構、土地分散、人 地矛盾較為突出的國家。為解決這一問題，法國政府主要采取兩方面的改革措施：一是改革土地繼承制度，以保證土地不再繼續細碎化。

4、二是支 持中等規模的農場發展，促進小規模農場轉移，穩 定大農場。法國農地流轉主要通過用益權制度來 處理土地的租佃關系。法國農地用益權可通過轉 讓、出租、抵押等方式流轉。另外 ，法國還先后頒 布！農業指導法？、！農業指導補充法 ？及成立土 地整治和農村安置公司來推進農地流轉和規模化經營。日本耕地少，人口多，人地矛盾緊張，是典型 的小農制模式。為促進土地自由轉讓和擴大經營 規模，日本政府采取多種措施推進土地流轉和規 模經營。1947 1954年期間，日本實施對農地封 建土地所有制的改革，中央政府強制收買地主土 地，然后按國家統一規定價格再賣給佃農。由于 貨幣的貶值，地主的土地幾乎算無償轉讓給佃農，

5、從而實現了 耕者有其田 的自耕農地制度。 1952年，日本！農地法？從法律上確立農戶對土地 所有的永久地位，從而完成農地所有權的第一次 集中到分散的流轉。戰后日本經濟的高速發展，工業化、城市化速度加快，出現大量的就業機會。在此背景下,離農人口激增,農業生產者老齡化, 拋荒現象嚴重。為解決這個問題，日本再次鼓勵農戶土地流轉，由小農經濟向農業規模經濟轉變,將土地集中在有能力的農業生產者手中，從而提高農地使用效率，實現農業高效、穩定的經營。 20世紀70年代至今，日本的農地流轉主要通過 租賃方式進行經營權流轉，通過經營權由農戶向 企業或合作組織流轉，實現農業經營規模化和農 業現代化。 龔繼紅，鐘漲寶

6、，孫 劍.論近現代日本農地流轉過程、政 策和措施J.生產力研究，2008, （ 9）.越南實行農地國有制度，特別重視農地使用 權的流轉。越南憲法規定，土地屬于全民所有，國 家將土地委托給組織和個人長期使用，這些組織和個人可依法轉讓土地使用權。根據1993年的! 土地法？第3條規定，農民對所使用的土地有轉 讓、交換、抵押、繼承、出租、入股、再出租等七種流 轉性權利。1995年頒布的！越南民法典？第五篇 是關于土地使用權轉讓（流轉）的專門規定，包括 總的規定、土地使用權交換合同、土地使用權轉讓 合同、土地使用權租賃合同、 土地使用權抵押合 同、土地使用權的繼承。越南民法典的這些規定 確認了土地使用

7、權的物權性質，為土地使用權的流轉提供基礎條件。同時，防止土地向少數人集 中等土地使用權流轉限制條件的規定，在保障土地利用效率的同時，又兼顧土地流轉中的社會公 平。可以說，越南民法典的這些規定是在土地全 民所有的憲法原則下，適應土地商品化和私人財 產化需求的良好的制度設計。二、國外農地流轉的特點（一）重視農地流轉與土地規模經營的關系 農業規模經營是促進農業經濟發展、提高農業競爭力的重要途徑。縱觀世界各國的農業現代 化發展歷程，農地的適度集中和規模經營是經濟 社會發展到一定階段的必然要求和選擇。同時，農地使用權的流轉與土地規模經營具有內在的邏 輯關系，即農地使用權流轉的結果往往都會導致 農地的適度

8、集中和規模經營。（二 ）充分發揮政府在 農地流轉中的 引導作 用從國外農地流轉和規模經營的特點看，在農地流轉中，無論從政策的制定、農業法規的出臺與 修改，還是對農民的保護，政府都發揮非常重要的作用。如，日本為解決小農經濟帶來的土地分散 問題，促進土地自由轉讓和擴大規模經營，政府于1961年制定！農業基本法?，放寬對土地買賣的限 制，擴大規模經營，后因農村工業化、城鎮化步伐 的加快，造成地價上升和農民兼業化現象。對此，日本政府又不失時機地從依靠土地買賣轉變為提 倡租地，即在不改變土地所有權的前提下，引導農 民走規模化經營道路。法國政府為推進農地流轉 和規模化經營，還專門成立 土地整治與農村安 置

9、公司，負責收購小片農地賣給大農場 ，有效解 決了土地分散問題，加速了土地集中的進程。（三）農地流轉形式多樣化從各國的土地流轉法律看，農地使用權流轉 的方式主要包括轉讓、 出租、抵押、繼承、交換、入 股等。法國農地用益權可通過轉讓、出租、抵押等 方式流轉。日本主要通過租賃方式進行經營權的 流轉。各國允許農地使用權以多種方式流轉的規 定，表明各國在不同的農地財產權及人地矛盾關 系下，在盤活農地資源、提高農地利用效率以適應 農業結構調整方面的努力是一致的。多種流轉方式不僅給農地經營者更多的選擇農地流 轉的機會，而且適應現代農業國際競爭體系下農地規模 經營及農業融資的需要，有利于農業的長遠發展。3（四

10、）農地流轉法律體系比較健全各國基本上形成了一套農地使用權流轉的法 律規范體系。在農地私有的國家，憲法對私有財 產及私有財產權給予特別的保護。在農地公有的 國家中，憲法為農地使用權的確認及有關農地使 用權轉讓提供憲法依據。在憲法規范的基礎上 各國的民事法典或判例中也有具體的農地使用權 流轉規范。三、對我國的啟示（一）我國農地流轉與規模經營需因地制宜 分類指導我國人多地少，地區經濟發展水平差異較大， 各地農地規模經營的內在要求不同，短期內在大1994-20Hi t'hina Academic Janmal Electronic Publishing I louse. All rigliU

11、reserved帕# 109 #多數地區通過土地使用權流轉來實現農業規模經 營不現實。在經濟相對發達 地區，尤其是大城 市郊區、鄉鎮企業發達地區、 個體工商業發達地 區、勞務輸出較多的地 區，可采取轉 包、出租、互換、轉讓和股份合作制農場等多種形式推動規模 經營。而在經濟相對落后的地區，仍要以穩定家庭承包經營制為基礎，通過發展勞務輸出、城鎮化 建設、制定優惠政策積極扶持農業產業化龍頭企 業和種養大戶來逐步推進農業規模化經營，并堅持農民自愿、政府適當引導的原則，促進土地合理 流轉，實現農地規模經營。（二）應加大政府推動和引導的力度在我國現行的土地制度下 ，土地承載著農民 收入、滿足就業、家庭養老

12、、社會保障等多種功能。 在這種情況下，比較現實的出路是加大政府推動 和引導的力度，通過發展農村經濟和逐步建立農 村社會保障制度來弱化乃至剝離附加在土地上的 社會保障功能，還原土地的生產要素功能，實現土 地資源的優化配置，消除農地使用權流轉過程中 外部條件的制約。參考文獻： 張 琦，高振南.中國農村土地制度改革與體系建設模式M .北京：中國財政經濟出版社 ，1994 53- 54. 2 6左良平.土地承包經營權流轉法律問題研究M .長沙:中南大學出版社，2007 67、74 陳 丹，唐茂華.國外農地規模經營的基本經驗及其借鑒J.國家行政學院學報，2008, （ 4）. 耿玉春，邸煥雙，房樹賢.發

13、展農業規 模經營的 基本思路具體做法 為：一是穩 步推進 農村社會保障制度建設，繼續推進農村合作醫療 制度改革，逐步建立個人與社會相結合的低收 入農民生活保障 、農民失業保險 、農民養老 保障等保障機制，解決土地流轉后從事 農業和 非農業農民的后顧之憂。二是大力推進城鎮化建 設，增加農民的非農收入，吸引和拉動農業人口從 農村分離，轉移農村勞動力，進而為土地使用權流 轉創造條件。三是完善農村社會化服務體系。鼓 勵銀行和各種投融資機構簡化貸款手續，積極為農村種養大戶、農業產業化企業發放貸款，確保流 轉土地所需資金到位；抓好技術服務，大力推廣糧 食及經濟作物科學種植等先進實用技術，幫助流轉地經營者解

14、決技術難題，提高流轉地經營效益。 四是建立土地流轉服務機構。培育和發展土地承 包經營權流轉市場，及時登記匯集可流轉土地的 數量、區位、價格等信息，定期公開可開發土地資 源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場供 需雙方的相互聯系，提高土地流轉交易的成功率； 積極培育土地承包經營權流轉咨詢、資產估價、土 地托管等各類中介服務組織，完善中介服務體系， 以保證土地承包經營權流轉的規范和高效運行。（三）建立和完善多種多樣的流轉方式根據！農村土地承包法 ？第32條 通過家庭 承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉和第49條 通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土

15、地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權 證等證書的，土地承包經營權可以依法采取轉讓、 出租、入股、抵押或其他方式流轉的規定分析，目前！農村土地承包法 ？規定的農村土地承包經 營權流轉方式主要包括轉包、轉讓、出租、互換、入股、抵押、繼承七種。建議增加代耕或委托代種、 土地托管、股份合作或聯營等流轉方式，這些流轉 方式都是近年來各地實踐中被證明有效的方式，同時也為農民在土地承包經營權流轉時提供多種 選擇。還應允許農民在推進農村市場化的進程中，創造性的探索新形式。（四）建立健全農地流轉的法律體系雖然我國！農村土地承包法？、！農村土地承包經營權流轉管理辦法？、!物權法？等法律法規對土地流轉做出了規定，但從法律體系角度看，一 是！憲法？中的土地財產權概念不成熟，集體土地所有權主體及權限不明與農戶承包經營權不完整 等問題仍未得到根本解決。二是現行規定中對土 地承包經營權流轉的限制性規定較多，不適應