1、構建國有資產管理新體制內容摘要： 依據經濟理論和國際經驗， 對不同類型的國有資產應該實施不同的 管理體制。 對分布于政府功能領域的國有資產， 實行政府直接管理， 直接管理 的形式可以是直接經營、 承包經營或特許經營； 對分布于一般競爭性領域的國 有資產， 采用國有控股公司體制。 國有控股公司體制在結構上包括國有資產所 有者機構、 國有控股公司和國有資產參與企業三個基本層次。 國有資產所有者 機構獨立于其它政府機構， 集中行使國有資產所有者職責， 對國有控股公司實 施所有者管理。 它掌握著國有控股公司的人事權， 以體現所有者意志， 但不干 預其日常經營活動。 國有控股公司是商業性的國有資產經營機

2、構， 以國有資產 保值增值為目標， 享有營運國有資產的充分自主權。 它與持股企業的關系由 公 司法 規范， 依出資額行使股東權利。 國有資產參與企業接受國有控股公司對 自己行使股東權利， 但不接受政府機構的行政權力。 國有控股公司是新體制的 核心部位， 為了徹底擺脫行政色彩， 它應該在原有行政機構之外另行設立， 且 以純粹型和綜合性控股公司為主； 為了形成有效競爭局面， 應設立多家國有控 股公司。政企分開在改革之初就已經提出來了， 但至今仍沒有達到設想目標， 政企： 關系實際上一直處于矛盾狀態： 一方面， 出于國有資產保值增值的考慮， 政府 依然以各種理由、 各種身份 （改制以前以行政長官的身

3、份， 改制以后則以國有 股權代表的身份） 對企業實施行政干預， 結果政企不分現象仍十分普遍； 另一 方面，政府作為國有資產所有權代表，受信息、利益、人力等多方面因素的限 制，并沒有很好地履行所有者職責，相當一部分國有資產處于失控狀態， “所 有者缺位 ”和“內部人控制 ”現象嚴重，大量國有資產流失。這種情況表明，我 們尚沒找到適合市場經濟的國有資產管理體制。1. 基本分析從理論上講，適宜的國有資產管理體制應該滿足三個條件：1. 能夠使國有資產的功能得以充分發揮。國有資產存在的理由是，現實 經濟生活中有一些領域，或者由于其重要性不能讓非國有資本控制， 或者由于其盈利性差、風險大，非國有資本不愿進

4、入或進入不足，這 些領域是國有資產的功能性領域。適宜的國有資產管理體制應該能夠 保證有足夠的國有資本進入這些領域，發揮彌補市場缺陷的功能。2. 能夠保證國有資產的安全。安全性是任何類型資產的基本要求，國有 資產也不例外。要保證資產的安全，資產的所有者就必須對資產實施 嚴格的控制，否則，資產和收益的流失就難以避免。適宜的國有資產 管理體制要能夠保證政府作為所有權代表對國有資產實施有效控制。 這里有必要澄清一個似是而非的觀點， 即為了實現政企分開， 必須 “駕 空”政府。但是，如果把政府 “駕空 ”了，又如何保證國有資產的安全呢？3. 提高國有資產的運營效率。國有資產作為一種資產，也有追求增值的

5、內在要求，經營性國有資產，更是如此。對國有資產而言，效率與安 全是有矛盾的，表現在， 為了安全，政府必須強化對國有資產的控制， 但這會導致國有資產經營靈活性的損失；反之，為了提高國有資產經 營的靈活性，就必須放松對國有資產的控制，但這又會損失資產的安 全性。適宜的國有資產管理體制要能夠妥善處理好效率與安全的關系， 或者說經營靈活性與政府有效控制的關系。構建國有資產管理體制的真正困難在于， 國有資產具有不同于其它類型資 產的特征。 國有資產具有關心整體利益、 克服外在性等方面的優勢， 但也有自 己的缺陷，那就是，國有資產的真正所有者（最終所有者） ，即全國人民，不 能有效發揮所有者的功能，是一個

6、 “消極 ”的所有者。在其它類型資產場合，資 產的所有者會象愛護自己的眼睛一樣愛護自己的資產， 但從總體上看， 這種情 況不太可能持久發生在國有資產場合。 世界各國的通行作法是， 政府作為國有 資產的產權代表管理國有資產。 可見， 國有資產在進入市場之前就存在一層委 托代理關系， 不過， 這種委托代理關系是通過政治程序完成的， 其有效性取決 于政治體制的完善程度。 既然政府是國有資產所有權代表， 它就要實施對國有 資產的控制，否則，國有資產失控現象就不可避免。而一旦實施這種控制，往 往就會形成政企不分難題。二、國外經驗市場經濟發達國家也有國有資產， 不過發達國家的國有經濟存在以下兩個突出特點：

7、一是，國有資產總量不大，一般不超過社會總資產的10%；二是，國有資產主要分布在政府功能領域， 即主要分布在公共基礎設施、 公用事業和 自然壟斷部門，如供水、供電、鐵道、機場、公路、郵電通訊、區域開發，以 和一些關系國防安全的戰略性行業，如宇航、軍工。由于國有資產是用納稅人的錢形成的， 發達國家一般都對國有資產實行非 常嚴格的管理。 從國有資產管理體制上看， 有兩種基本類型： 一是政府部門直 接管理國有資產。 國有企業較少的國家， 公益性較強和自然壟斷部門中的國有 企業，一般采用這種體制。在美國，國會對國有企業進行直接監管，每成立一 家政府企業， 國會就要通過一個專門法律， 政府有關部門以和根據

8、國會決議設 置的專門委員會也要對國有企業實行監管。 德國財政部是國有企業監管體制的 核心，負責審批企業的成立、解散、合并等決策事項，以股東身份負責選聘企 業監事會、董事會成員等。澳大利亞聯邦政府和各州政府先后投資建立了 200 多個公營企業，主要涉和鐵路、港口、航空、電訊、能源等基礎產業和關系國 家經濟命脈的產業。這類企業的設立、運行與解散，不在澳大利亞公司法 的規范之內， 它們的設立， 首先由聯邦議會或州議會討論， 列入政府財政預算， 并專門立法。 我國臺灣省的公營企業由有關 “政府機構 ”直接監管， 各企業每年 必須向 “立法院 ”報告預算和決算，由 “立法院 ”批準執行。在國有企業較多，

9、分布領域較廣的市場經濟國家，如意大利、奧地利，有 一部分國有資產處于競爭性領域，對于這一部分國有資產，政府通常采取 “國 有控股公司 ”體制。這種體制包括三層結構：最上一層是代行國有資產所有權 職責的政府主管機構。 在奧地利， 這一機構 1996 年以前是公共經濟與交通部， 之后是財政部；在意大利， 1994 年以前是國家參與部，之后是國庫部。政府 主管機構主要通過人事管理、 重大事項審批來控制 “國有控股公司 ”和行使所有 者職能， 但不直接干預所屬控股公司、 次級控股公司以和國有資產參與企業的 經營活動。第二層是 “國有控股公司 ”，它是國有資產的產權經營機構， 代表政府具體 運營國有資產

10、。 國家控股公司的最高領導機構是公司董事會或監事會， 成員由 政府主管機構任命， 一般由政府機構代表、 企業管理人員和專家組成。 控股公 司與持股企業的關系由公司法規范， 即控股公司依據出資額對持股企業行使股 東權力。根據世界銀行的一份研究報告， 利用國有控股公司對國有資產進行管理的 主要好處是： 可以緩沖政府干預； 有效協調決策、 提供戰略指導和完善財務紀 律；集中稀缺管理人才，提高企業管理水平；可以得到合作的規模效益。國有 控股公司能夠起到政企分開的作用，這一點對我國尤其具有參考意義。第三層是國有資產參與企業， 包括國有獨資企業、 國有控股企業和國有參 股企業。 國有資產參與企業與國有控股

11、公司之間存在產權關系， 它接受國有控 股公司對自己行使股東權力， 但不接受政府部門的行政權力。 政府與企業實際 上是在這一層次上分開的。意大利的國有控股公司具有典型意義。意大利目前有三家國有控股公司， 即工業復興公司，簡稱伊里公司（ IRI ）、國有烴化物公司（ ENI ）、國家電力公 司（ ENEL ）。伊里公司成立于 1933年，開始時是為了挽救 20世紀 30年代大 危機期間企業大破產、 主要銀行面臨倒閉、 國家經濟行將崩潰的局面； 上個世 紀 60 年代至 80 年代， 國有控股公司被作為解決國有企業政企不分、 宏觀管理 失控和企業經營管理不善的手段； 80 年代末 90 年代初以來，

12、國有控股公司則 成為政府私有化政策的具體執行機構， 私有化的計劃、 方案和實施， 均由國有 控股公司來操作。在意大利， 主管國有控股公司的政府機構過去是國家參與部、 工業部和部 際委員會， 私有化以后是國庫部和工業部。 政府對國有控股公司行使所有者權 利，包括：任命控股公司董事會和監事會；提出控股公司的發展方針、目標， 審批公司計劃。 啟動私有化進程后， 政府還對控股公司提出私有化要求； 收取 部分股息、紅利和私有化收入；進行其它方面的管理，如價格管理。國有控股公司與持股企業的關系完全按照公司法和民法的規定執行， 控股 公司主要依據其股份份額參與持股企業的管理。 不過， 由于控股公司持有的股

13、份常超過股票控制額，它實際擁有對持股企業的絕對控制權：任命企業董事、 董事長、總經理，選擇企業組織和管理結構；審批企業的生產經營、投資和長 期發展計劃；監督和審核企業年度報告。在新加坡，競爭性國有資產也是采用 “國有控股公司 ”體制管理與運營的。 其三層結構是：設在財政部內的財長公司是國有資產所有者的最高代表機構， 財長公司通過董事任命委員會具體履行所有者職能， 董事任命委員會由各部的 部長和專家組成， 財政部長任主席； 財長公司下轄三大控股公司， 即淡馬錫控 股公司、國家發展控股公司和新加坡保健有限公司；三大控股公司通過獨資、 控股和參股形式形成對營運企業的持股關系。 為了體現所有者意志，

14、董事任命 委員會牢牢控制住控股公司的人事權，但不干預控股公司的日常經營活動。 1991 年以前，董事任命委員會只選定控股公司的董事，從1991 年開始，人事控制進一步強化， 董事任命委員會不僅選定控股公司董事， 還要選定控股公司 向其子公司派出的董事長。 控股公司實行董事會下的總經理負責制， 有的控股 公司還有一位副董事長或常務董事參與經營管理。 控股公司基于持股數量對持 股企業實施股東管理， 包括推薦或任命持股企業的董事和總裁、 參與決定利潤 分配方案和獲取股息、 對資金變更、 資產重組、 項目投資提出意見或實施控制 等等。在控股公司行使股東權力的基礎上，持股企業享有充分的經營自主權， 它不

15、接受超出股東權力的行政權力。淡馬錫控股公司是新加坡最大的國有控股公司，成立于 1974 年，是財政 部的全資注冊公司，直接向財政部負責。公司董事會由10 名董事組成（ 1994年），其中 8 人是政府有關部門的代表， 2 名來自私人企業，董事長由財政部 常務秘書（相當于副部長）擔任。新加坡金融管理局局長、財政部總會計師、 新加坡貿易發展局局長都擔任該公司的董事。 雖然淡馬錫控股公司的大多數董 事由政府官員兼任， 但他們兼職不兼薪， 薪金仍由政府支付。 淡馬錫控股公司 下轄 43 家子公司， 43 家子公司又分別通過產權投資建立了各自的子（孫）公 司，從而形成 7 層 600 多家公司。 淡馬錫

16、控股公司在投資決策、 資金使用等方 面享有完全的自主權， 不受財政部約束， 但承擔國有資產保值增值責任， 它每 半年要向財政部遞交一份有關下屬子公司經營狀況的報告， 財政部長每兩年則 要到各公司視察一次。 除非重大問題， 淡馬錫控股公司從不干預直屬子公司的 日常經營活動，它對子公司的管理和控制，都是基于產權關系的。三、構建新體制基于以上分析，構建我國國有資產管理體制應該考慮以下三點：1. 對不同類型的國有資產實施不同的管理體制。我們從傳統體制下繼承 了數量龐大、各種類型的國有資產。據初步估算，國有企業資產占社 會總資產的比重為 52.9%。在這些國有資產中，有些是非經營性資產， 如分布在政府機

17、構、事業單位的國有資產，有些是經營性國有資產， 如分布在工商領域的國有資產；在經營性資產中，有些分布在一般性 工商領域，有些則分布在公共品領域。基于這里的分析目的，筆者把 目前國有資產的分布領域分為兩類：一類是政府功能領域，包括國家 安全領域、公共品領域、自然壟斷領域和國民經濟支柱、主導產業； 再一類是競爭性領域，如一般工商業領域。對不同領域的國有資產， 管理目標是不一樣的。分布于政府功能領域的國有資產，社會目標居 于優先地位，盈利目標處于次要地位，政府對這一領域的投資，在一 定程度上可以視為提高社會整體福利的支出；分布于一般競爭性領域 的國有資產，盈利目標和資產安全則居首要地位。可見，這兩類

18、國有 資產很難按統一的規則進行運作。而且，把這兩類性質不同的國有資 產混在一起，也不利于政府對國有資產的經營業績進行準確考核。因 此，對這兩類不同的國有資產，應該實施兩種不同的管理體制。2. 設立獨立的國有資產所有者機構，把它與其它行使社會經濟管理職能 的政府機構分開，讓其獨立行使國有資產所有者職責。目前，我國國 有資產產權機構的設置存在兩大問題： 一是產權機構與行政機構合一， 這樣， 同一個政府機構既行使行政職能， 又行使國有資產所有權職能， 造成政資不分、政企不分；二是，國有資產所有者的各項權能被彼此 分割，交由不同的政府行政部門行使。 例如，收益權由財政部門行使、 投資決策權由計劃部門行

19、使、人事權由人事部門行使、監督權由經貿 委和主管部門行使。國有資產所有權權能的分割必然導致相關政府部 門爭搶利益和推諉責任，致使所有者約束軟化。在其它政府部門之外 設立獨立的國有資產產權部門，集中行使國有資產的所有者權能，有 利于政資分開，形成較強的所有者約束。第三， 建立商業性國有資產經營機構， 獨立運營國有資產， 提高國有資產 的利用效率。 在我國國有資產總量中， 競爭性資產的比例相當高， 這些資產以 盈利性為基本目標， 應通過建立商業性資產經營機構來具體運作這一塊國有資 產。國有資產經營機構能夠起到兩方面的作用： 一方面， 受國有資產所有者機 構委托， 經營國有資產， 使所有者從產權經營

20、事務中擺脫出來， 專門行使所有 者職能。 由于國有資產經營機構是專業化機構， 擁有人才和信息優勢， 以盈利 為目標，因此能夠有效配置國有資產，提高利用效率；另一方面，國有資產經 營機構能夠把政府行政機構、國有資產所有者機構與國有資產參與企業隔開， 真正達到政企分開的目的。如何構建國有資產管理新體制呢？對分布于政府功能領域的國有資產 （如 機場、港口、地鐵、環保、煤氣、供水等） ，實行政府直接管理。直接管理的 方式可以多種多樣，如直接經營，承包經營，特許經營。分布于政府功能領域 的企業以公共服務為基本目標， 盈利性差， 主要靠政府融資， 對其實施直接管 理符合經濟理論與國際經驗。真正面對的挑戰是

21、如何建立競爭性國有資產的管理體制。依據理論分析、 國際經驗和上海、深圳等地的試點經驗，采用國有控股公司體制具有可行性。 這種體制在結構上包括三個基本層次：第一層次： 代行國有資產所有者職責的國有資產管理委員會。 國有資產管 理委員會本身是一個政府機構， 但獨立于政府行政部門， 以國有資產的保值增 值為工作宗旨。 通過設立國有資產管理委員會， 實現政府經濟、 社會管理職能 與國有資本所有者職能的分離。國有資產管理委員會成員由政府任命， 可以是政府部門的主要領導， 也可 以是經濟理才專家，設立常設辦事機構。上海的作法是，由市委、市政府領導 任國有資產管理委員會主任； 在深圳， 國有資產管理委員會由市體改委、 財政 局、國土局等政府部門組成，由市長任主任。國有資產管理委員會體現所有者意志，對國有控股公司實施所有者管理： （1）任命國有控股公司的董事、董事長、總經理； （ 2）制定國有控股公司的 經營規則；（ 3）審批國有控股公司的重大經營事項，如重大股權變更、重大投 資活動、利潤分配方案； （ 4）對國有控股公司的財務狀況進行審計； （ 4）收取 國資產收益和產權出售收入。但國有資產管理委員會不干預國