1、“三農”難題成因：歷史嬗變與現實探源摘要：“三農”問題已成為中央政府與社會各界高度關 注的社會焦點，“三農”問題能否順利解決直接影響到中國 農業的可持續發展與社會經濟的全面進步。本文從歷史檢 索與現實反思有機結合的視角，系統探討了中國“三農” 難題的四大成因，即：市場之因、制度之因、國情之因與 政策之因，從而為“三農”難題的有效化解提供了基本的 理論前提。關鍵詞：“三農”難題；二元結構；政策偏向；政府行 為從歷史發展的視角來看，“三農”難題的生成與出現， 有其歷史的必然性；而從現實運行的視角來看，“三農”難 題的存在與發展同樣有其客觀的現實性。對“三農”難題 成因的系統分析，顯然是我們尋求“三

2、農”難題化解路徑 的基本前提條件。從當代中國改革與發展的現狀出發，結 合“三農”難題的運行趨勢，我們認為，導致“三農”難 題持續存在并日漸惡化的根本原因主要表現在以下四個層 面，g卩：市場之因_農業弱質性與市場風險性的雙重制 約；制度之因_二元經濟結構的轉換遲滯與歷史慣性；國情之因一一人多地少的中國特色；政策之因一一重工輕 農的政策偏向。一、市場之因一一農業弱質性與市場風險性的雙重制 約在任何一個國家經濟發展過程中，農業對國民經濟運 行都具有不可替代的貢獻，從_定意義上講，農業是國民 經濟增長的基礎和經濟波動的起點。在現代市場經濟條件 下，作為國民經濟基礎的農業與非農產業相比，呈現出明 顯的弱

3、質性特點；在二元經濟結構轉換滯后的發展中國家， 農業的弱質性表現得更為明顯。而農業弱質性與市場風險 的共同作用，恰好是我國“三農”難題形成的市場之因。（一）農業生產經營面臨著其他任何非農產業不可比 擬的自然風險。農業是以生命有機體作為生產對象的，具有自然再生 產與經濟再生產交織統1的生產特殊性；正如馬克思所講：“經濟的再生產過程，不論它的特殊的社會性質如何，在 這個部門（農業）內，總是同一個自然的再生產過程交織 在一起。”由此決定了自然條件與自然環境對農業生產經營 活動有著至關重要的影響，從而形成了無法預測的農業自 然風險。一方面，農業要利用生命有機體生長發育的自然 規律來獲取農產品，而這一過

4、程中生命有機體的數量多少 與質量高低和外部自然環境條件的優劣存在著直接的相關 性，因此外部自然環境條件的不可預測性與不確定性，直 接決定與影響到農業生產經營效率的高低。另一方面，農業中的主體部分種植業存在顯著的空間分布廣延性特征，對自然環境條件的依賴性極強，特別是在科學技術與 生產力水平對外部自然力控制程度相對一定時，氣候條件 與自然災害往往直接決定了農業生產經營主體的命運。從 現實層面來看，我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一， 而農業物質基礎薄弱，抗御自然災害的素質低下，各種突 發性的自然災害往往給農業生產造成巨大的經濟損失；在 各種自然災害中，水災與旱災對我國農業造成的效率損失 大致在8

5、0%以上，我國糧食生產每年因水災而減產約89億 公斤，因旱災而減產約100億公斤。與此同時，伴隨著我 國社會經濟的持續發展，在實現了年均8%左右的國民經濟 增長的同時，對自然環境資源的過度開發，不僅破壞了生 態環境的平衡，而且極大地加劇了自然災害的發生頻率， 從而進一步強化了農業生產經營所面臨的自然風險。（二）農業生產經營在現代市場經濟條件下面臨著紛 繁復雜的市場風險在傳統計劃經濟環境中，農業生產經營幾乎感受不到 來自市場的挑戰與風險；但是伴隨著傳統計劃經濟轉向現 代市場經濟，傳統農業向現代農業的歷史性轉軌，特別是 中國加入wt0之后，農業生產與經營必須正面迎接各種市 場經濟的機遇和挑戰。在市

6、場經濟運行環境中，農產品的 價值實現必須借助于市場機制，因此市場供求狀況與經濟機制對農業生產經營效益的獲取有著至關重要的影響。第 一，市場經濟是通過價格與供求關系的相互影響與相互作 用來決定社會生產什么，生產多少以及如何生產的；由于 農業生產周期長，生產決策與產品銷售在時間上被人為分 割，因此當農產品供不應求或供過于求時，潛在的供求均 衡絕對先于市場上的供求均衡，只要這種局面存在，就必 然會導致農產品的市場供求失衡；而農業生產經營主體卻 無法有效根據市場格局的變化而做出及時的決策調整，這 樣價格調節滯后性就難以消除，最終導致農業生產周期性 波動與農業投入效率的流失。同時農產品流通具有很強的 生

7、產延續性；如果處理不當也會加大農產品價值實現過程 中的市場風險。第二，農業生產增長受凱恩斯定律和恩格 爾定律的雙重約束。前者的內涵在于人們邊際消費傾向遞 減趨勢，在此背景下，農業是典型的消費資料生產部門， 于是人們消費需求的相對縮小限制了農業的持續增長；后 者的內涵在于人的消費總支出中用于購買食物的比重呈下 降趨勢，而農業提供的主導產品恰恰是食物，于是在特定 條件下農業生產發展往往會跌入恩格爾陷阱。這兩種約束 并不能很好地調節農產品的供給總量，因此農產品市場供 求失衡與農業增產不增收也就在所難免。第三，相對于非 農產品而言，農產品的需求價格彈性與需求收入彈性均表 現出顯著的不靈敏與相對缺乏彈性

8、。就價格而言，由于農 產品的需求量的變動對收入變動的反應相對不敏感，因此 與經濟發展與收入增加相適應。農產品，特別是糧食需求 量的增加相對有限，而不會像對工業產品或勞務品的需求 那樣迅速增加，而農產品需求收入彈性不足，必然導致農 業生產需求拉力不足與市場競爭乏力。第四，在農產品需 求彈性不足的同時，農產品的供給價格彈性卻相對強勁， 根據西方經濟學的蛛網理論，由于農產品需求價格彈性小 于供給價格彈性，于是不可避免地會出現農產品市場供過 于求的狀況，這在農業現代化水平提高與農業科技廣泛應 用的條件下尤為明顯，因此增產不增收的困境便成為現實 與此同時，以家庭小規模生產為主體的經濟組織形式使農 產家庭

9、在信息不完全與信息不對稱的雙重制約下顯得無所 適從，從而降低了市場效率，弱化了農民的利益談判地位 而且伴隨著中國入世與農業市場化開放程度的不斷提升， 農業生產經營活動在獲取了更廣闊的市場空間的同時，將 面臨著更大市場波動的風險；而農業日趨明顯的邊際報酬 遞減趨勢，使農業投入產出效率的獲取與提高面臨著比非 農業產業更大的市場風險。（三）農業生產經營在新舊體制轉軌過程中還受到制 度風險的不斷干擾從本質上講，社會經濟轉型既涵蓋了經濟增長方式的轉變，也涵蓋了社會制度的變遷。農村土地制度的歷史變遷直接引發了我國農業的超常 規增長與農業投入產出效率的迅速提升；而從1985年開始， 農業生產就陷入了持續低迷

10、與徘徊不前的困境之中，盡管 對此人們有不同的解釋；如果從風險分析的視角出發，其 根源則在于制度風險的加劇及效應。一般而言，制度風險 是指制度或改革在變遷與實施過程中，由于制度主體與制 度客體對其制度結果的不可預見，導致制度績效與預期收 益發生背離的可能性。從我國現實情況看，對于傳統農業 體制被市場化改革所突破，而全新的農業制度體系又未能 適時建立起來，于是不可避免地導致制度變遷與制度創新 過程中的失衡與沖突，從而影響農業市場主體的行為選擇， 導致農業資源配置效率的損失；另一方面，由于農村市場 經濟體系本身的不完善與市場機制的不健全以及市場中介 經濟體系發育的相對遲緩，必然從根本上制約制度變遷的

11、 路徑與制度績效的釋放，從而產生由于市場失靈導致的制 度風險；值得注意的是農業發展中的制度風險往往與市場 風險、技術風險等相互交織在一起，共同加劇了農業生產 經營活動的風險性與不確定性。（四）農業生產經營在市場的運作過程中還必須正視 自身的弱勢地位1.農業生產經營主體素質低下，農業科技應用推廣能 力弱化產業科技含量是衡量其市場競爭能力強弱的主要指標，而我國這一指標僅為30%左右；究其根源主要在于農業 勞動力質量差與農業科技應用水平低。一方面在廣大農村 由于政府公共物品提供與教育體系建設中的先天缺陷與后 天乏力，導致農業生產經營主體的文化素質與科技適應能 力普遍低劣。據國家統計局1997年和xx

12、年兩次抽樣調查 農村中文盲或半文盲勞動比重仍占總數的，小學文化程度 的為，初中文化程度的為，高中文化程度的為，大專以 上文化程度的僅為另一方面，由于政府在農村科技應用與 推廣中的“缺位”，導致農業科技應用與農業生產發展存在 總量需求嚴重不足與轉化手段目標嚴重脫節的雙重困境， 農業生產中科技含量低，直接影響到農產品的國際市場競 爭力；目前我國農業生產經營中的科技貢獻率大約在3 0% 左右，農業科技成果推廣應用率只有20 %30%,遠遠低于 世界市場水平與發達國家水平。在此社會背景之下，農業 生產經營主體對現代科技與現代要素的吸納能力普遍弱化 從而根本無法在現代化市場經濟中與非農產業展開有效的 規

13、范競爭。2.農業生產經營組織化程度低，吸納社會生產要素能 力相對缺乏我國農業生產經營歷來沒有規模經營的傳統， 農戶家庭經營分散狹小，市場組織化水平十分低下，作為 世界上土地經營規模最小的國家，我國這種超小型土地資 源環境格局顯然不利于農業市場談判地位的強化，因此農民不可能通過自我組織力量去影響市場價格，相反只能是 市場價格的被動接收主體。與此同時，由于農業產業稟賦 決定了各種生產要素投入農業難以獲取社會市場利潤，于 是在市場利潤機制的作用驅動下，農業既沒有能力吸納外 部生產要素的持續投入，又難以防范農業內部各生產要素 的非農業外流，從而進一步加劇了農業產業的弱勢格局。3 .農業比較利益提升乏力

14、，農民社會負擔居高不下由 于傳統二元經濟結構的歷史慣性與農業宏觀政府投入的相 對不足，致使持續低下的農業比較利益狀況得不到根本改 觀。這種狀況不僅嚴重制約了農業可持續發展戰略的實施 弱化了農業吸收利用社會生產要素的基礎與動力，而且使 農業在優勝劣汰的市場競爭中處于明顯的弱勢地位。另一 方面由于農業對國民經濟貢獻的持續外流與農業發展所需 要素補償的嚴重短缺，導致了農民作為弱勢群體的社會地 位難以在短期內有明顯改變，其主要表現就在于農民負擔 的居高不下。盡管中央政府三令五申，但目前農民各項社 會負擔仍然占據了人均收入的50%以上，而且與城市市民相 比，農民的稅賦負擔顯然不符合國民待遇原則，這種狀況

15、 嚴重影響了農民的自我積累與自我發展的能力。上述幾個 方面共同展示了農業產業弱質性的形成機理及現實表現， 而從結果的視角出發，農業產業弱質性不僅加劇了其自然 風險、市場風險與制度風險，而且還產生了更為嚴重的弱 質效應，集中表現為農業生產要素的大量外溢，這種生產 要素外溢大致表現為勞動力外流（不是相對于土地需要過 剩而言，而是產生于勞動力投入邊際效益與轉弱成本的利 益比較）、農業資本外流（由于農業資本投入邊際生產率 大大低于非農產業，因此通過投資性外流、儲蓄性外流、 價格性外流、遷移性外流等形式引發農業資本大量流向城 市非農產業）、農村土地外流（主要是基于土地利用收益成 本比較而形成的農地非農化

16、利用、土地過度征用以及土地 利用方向的不規范變更等）。農業生產要素的大量外溢，從 根本上削弱了農業產業可持續發展的根基，進一步加劇了 農業弱質性狀況，在此格局之下，農業基礎地位的鞏固與 發展只能是紙上談兵。二、制度之因_二元經濟結構的轉換遲滯與歷史慣 性二元經濟結構是西方發展經濟學家對發展中國家經濟 發展結構的理論概括，其代表人物是美國著名經濟學家一 一諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑟劉易斯，盡管在劉易斯之 后不少經濟學家對“二元經濟結構”理論與模型進行了多 個層面的補充發展，但其基本理論框架大致相似。從基本 內涵的視角來分析，二元經濟結構的邏輯內涵是：發展中 國家或地區一般存在著傳統落后的農業部門與

17、現代發達的 工業部門兩個產業部門；由于兩個部門的勞動生產率水平 與勞動邊際收益率的顯著差異，引起農業剩余勞動力的產 業間流動，最終實現二元經濟結構一元化的目標追求；發 展中國家_般要經歷以農支工、農工協調與工業“反哺” 農業三個不同的發展階段，而在這一歷史發展過程中，農 業剩余勞動力的非農業轉移是二元經濟結構轉換的核心內 涵與關鍵環節。從國際經濟發展的經驗來看，二元經濟結 構是發展中國家工業化、市場化、現代化過程中必然出現 的普遍化的經濟現象；我國作為世界上最大的發展中國家 同樣面臨著二元經濟結構的歷史約束與現實困境；二元經 濟結構1方面為中國工業化基礎的建立奠定了必要的物質 基礎；另一方面也

18、導致了 “三農”問題的生成與加劇。改 革開放以來，傳統二元經濟結構受到了來自市場化改革與 農村制度創新的共同沖擊，但迄今為止，這種二元經濟結 構的轉換遲滯與歷史慣性依然是制約“三農”難題化解的 主要制度障礙。按照劉易斯對二元經濟結構的界定，我國國民經濟是 一個典型的二元經濟結構。從歷史發展的視角來看，二元 經濟是我國傳統計劃經濟體制條件下趕超型發展戰略與城 鄉分割經濟體制共同作用的必然結果；它通過中國特色的 資本原始積累克服了發展中國家工業化初期資本積累短缺 與有效需求不足的雙重困境，在較低的國民收入水平上實 現了較高的工業化水平；但從長遠發展的視角出發，這種不斷強化的二元經濟結構不僅導致了農

19、業生產的長期低速 增長，而且也極大地阻滯了社會經濟的全面進步。為了維 持這種二元經濟結構，政府逐步建立了三大制度體系，即 戶籍管理制度、人民公社制度與統購統銷制度；其中戶籍 管理制度一方面在農村把土地與戶口相結合，另一方面在 城市把戶口與就業、社會保障相結合，嚴格限制了人口自 由流動；人民公社制度則通過農村土地的集體所有與統一 經營，在組織上保證了政府對農民與農業剩余的控制；而 統購統銷制度則借助于對農產品市場交易渠道的人為干預 保障了國家工業化的糧食供應。始于19 78年的農村經濟改 革以及社會主義市場經濟體制的發育，在各個層面上對傳 統二元經濟結構產生了程度不同的沖擊，但令人遺憾的是 這種

20、改革對二元經濟結構的沖擊是弱化的；傳統的二元經 濟結構在新形勢下反而呈現出新的運作特征，即：城鄉隔 離分而治之的制度體系、就業結構與產業結構嚴重失調、 傳統經濟與市場經濟并存發展、鄉鎮企業與城市大工業對 立運行。傳統二元經濟結構轉換的相對滯后必將給我國社 會經濟生活帶來一系列難題，其中“三農”問題便是其中 的焦點與核心。概而言之，二元經濟結構對“三農”難題 生成與發展的影響主要通過以下幾個層面體現出來：力的非農化轉移按照劉易斯的二元經濟理論，在發展中國家工業化進程中，勞動力的增長、土地資源的有限性以及土地邊際收 益的遞減共同導致傳統農業部門勞動力的過剩；另一方面 工業部門的資本積累與生產規模擴

21、張反過來又會吸納更多 的農業剩余勞動力，從而實現二元經濟結構的歷史轉換。但是我國特殊的二元經濟結構及其相應的制度支撐體系，卻使工業化和城市化程度的相對提升并沒有吸納與之相適 應的農村剩余勞動力，即使是涌入城市的農村剩余勞動力 從本質上講也沒有被工業化與城市非農產業所真正有效接 納，絕大部分農村剩余勞動力游離于現代化工業之外，農 村居民轉變成為城市居民的過程嚴重受阻。而國際經驗一 再表明，二元經濟結構轉換成功的中心在于農業部門勞動 力的非農化轉移，二元經濟結構的轉換程度與農業現代化 水平與農村剩余勞動力轉移水平有著顯著的正相關關系。這種狀況的直接后果，一方面是使城市工業化脫離農業片 面推進，城市

22、工業化與農業人口非農化嚴重失衡；另一方 面由于農村剩余勞動力轉移遲滯，導致人地矛盾更加突出， 農業產業化與適度規模經營難以正常運轉，以家庭為單位 的傳統經營模式的制度績效與高度發達的非農產業的勞動 生產率之間的差距日趨拉大。升級換代滯后對照國際經驗，依據我國人均gdp100 0美元的標準， 目前整個國民經濟產業結構與就業結構是嚴重滯后的。主 要表現為工業部門吸納勞動力能力不足，產業結構升級緩 慢，再加上城市服務功能的相對不足，共同導致了工業化 一農村勞動力轉移一城市化一產業結構升級之間的良性循 環格局未能真正形成。之所以為此，一是由于工業自身產 業結構與產品結構調整升級不力，導致以國有企業為主

23、體 的工業體系不僅沒有真正從農村吸收剩余勞動力，反而形 成城市中日益擴大的失業群體；二是由于城市化進程中第 三產業發展的嚴重不足，既制約了工業與農業產業化發展 速度，又制約了就業結構的相應調整與農村剩余勞動力的 轉移速度。這種狀況的直接后果就是，從產業產值結構上看我國 已經是現代工業社會，而從就業結構上看我國仍然處于傳 統農業社會；在經濟效益層面上就表現為傳統農業部門勞 動的邊際生產力大大低于以現代工業為代表的非農產業的 勞動邊際生產力，因此在傳統的農業部門以較大的勞動力 份額（）創造出較小的產出份額（），而在以工業為代表 的現代部門中較小的勞動力份額（）卻創造出較大的產出 份額（）。經濟運行

24、中的嚴重短缺從實際情況來看，在我國不僅存在著以現代工業為代 表的現代部門與以農業為代表的傳統部門之間的經濟二元 結構，同時也存在著城市社會與農村社會對立的社會二元 結構，這種雙二元結構的歷史慣性進一步加劇了 “三農” 問題的嚴峻性。具體說來就是：國有企業產權制度的缺陷 導致其產出效率低下與產業結構固化，嚴格的戶籍制度、 城市勞動用工制度與社會保障制度制約了農村剩余勞動力 的有效轉移，城鄉長期分割的鮮明界限造成生產與經營市 場的嚴重失調，長期存在的“剪刀差”以及不合理的財稅 負擔進一步加劇了農民收益流失，二元化的資本市場、組 織結構與技術結構強化了農業的弱勢地位。總之一句話， 政府在改革與發展過

25、程中制度創造與政策注入的城市化偏 向于非農業傾斜，導致農村經濟發展長期缺乏有效的制度 支撐，不僅引發了 “三農”問題的形成與強化，同時也進 一步加劇了傳統二元經濟結構的轉換困境與矛盾。（四）二元經濟結構的存在加劇了農業比較利益的低 下與流失二元經濟結構的一個顯著特點在于農業部門存在大量 “隱蔽性失業”即農村剩余勞動力，在土地邊際報酬遞減 規律的使用下其邊際生產力很低甚至為零，正因為如此才 為非農產業特別是城市工業創造了無限的勞動力供給。二動力滯留在農業，不僅限制了農業生產單位產出效率的提 高，而且阻滯了傳統農業向現代農業的歷史轉換過程。因 為二元經濟的運行過程，同時也就是傳統農業向現代農業 的

26、轉換過程，在現代市場經濟條件下，農產品的供給不是 由技術產量決定的，而是由經濟產量決定的；而工農城鄉 之間的利益結構傾斜必須使農業生產經營主體從微觀利益 出發，減少對農業的各種投入，縮小其生產經營的經濟邊 界，從而不可避免地導致整個農業生產增長的緩慢；再加 上二元經濟結構所固有的國民收益分配生產要素配置過程 中的“重工輕農”的政策制度傾向，共同導致了農業比較 利益的持續流失與低下，從而從根本上制約了農村經濟的 持續穩定增長。三、國情之因人多地少的現實約束土地是人類社會賴以生存與發展不可或缺的物質基礎國以民為本，民以食為天，食以土為根，土地在社會經濟 發展與進步中的地位不容質疑。作為農業發展大國

27、的我國 農村土地問題始終是革命與建設的首要問題；人多地少的 現實國情，不僅是我國社會經濟發展的硬性約束，同時也 是“三農”問題生成發展的基本要素。對此“三農”問題 研究專家溫鐵軍明確指出：對我國“三農”問題起制約作 用的矛盾主要有兩個，一是基本國情矛盾即人地關系高度 緊張；二是體制矛盾即城鄉分立的二元經濟結構。由此可見，我國“三農”問題的凸現與“三農”難題的化解必須 高度關注人多地少這一基本國情約束。從靜態層面上看，我國特有的人多地少的國情矛盾主 要表現在以下幾個層面：首先，土地資源絕對數量與人均 占有數量之間的矛盾。我國土地總面積達960萬平方公里， 占世界陸地總面積的，僅次于前蘇聯與加拿大

28、，居世界第 三位。但由于我國人口絕對基數的制約，人均土地占有比 例很小，世界人均陸地面積公頃，我國人均公頃；世界人 均耕地面積公頃，我國人均公頃；在全球26個人口 50 萬以上的國家中，中國人均耕地占有量僅高于孟加拉國與 日本，位列倒數第三；以我國目前13億人口計算，我國現 有耕地面積為千公頃，約占國土面積的，與美國的與印 度的%相比明顯偏低。同時約有1/3的省份人均耕地不足1畝，有666個縣 人均耕地低于聯合國畝的警戒線，有463個縣人均耕地低 于聯合國畝的危險線。其次，耕地數量不足與質量弱化同時并存。一方面我國耕地總量不足，可以開墾利用的后備耕地 資源相對較少，二者相加總和約占全國國土面積

29、的.與此 同時，可利用耕地質量總體較差，據全國第二次土壤普查資料顯示，全國高產田占農村耕地總面積的，中產田占， 低產田占;全國耕地面積中水產田占;而水土流失面積 約占35%,沙漠化面積約占2%，鹽堿地面積約占6%.再次， 農村人口絕對增長與土地面積減少的沖突。近年來，我國 人口每年以1000萬左右的速度遞增，而農村土地卻以每年 數百萬畝的數量遞減，從而形成我國現代化進程中所特有 的人增地減的尷尬格局。據資料顯示，從198 0年到1995 年的1 0年間，我國耕地凈減5萬平方公里，超過日本耕地 面積的總和。我國現有耕地面積同歷史上耕地面積最多的 19 51年相比，遞減億畝，平均每年凈減700多萬

30、畝，從而 使本來已經緊張的人地矛盾更加突出。導致耕地減少的原 因有自然因素與社會因素的影響，但更為主要的引發源在 于人為因素，主要表現為：以開發區建設，越權批地，城 鎮化與非農業發展為特征的土地不合理利用與土地亂占濫 用；以水土流失與過度開發為特征的耕地功能弱化與耕地 面積銳減；以耕地污染與有機肥料過度使用為特征的耕地 退化與肥力下降。農村耕地的銳減對農業生產的正常發展 與國家的糧食安全構成了嚴重威脅。最后，農村土地閑置 與耕地拋荒不良循環。由于受到產業利益驅動、產業結構 調整、剩余勞動力流動等諸多因素的影響，近年來在我國 農村不同程度地出現了耕地拋荒與土地閑置現象。據1 995 年清查，全國

31、非農建設閑置土地6萬公頃，其中耕地面積占4 5%，1996年底僅開發區占地中撂荒的耕地就達2萬公 頃；大量耕地拋荒現象的出現，致使耕地的生產及經濟功能喪失，嚴重影響了農業生產與農村經濟的發展。之所以 出現這種狀況，主要原因在于種植業比較經濟效益下降、 農業生產自然風險加劇、非農產業利益的誘導以及農村土 地社會負擔的不合理。從國情層面上看，人多地少的基本現實與人地關系的 矛盾沖突，是引發“三農”問題生成的根本原因。這種國 情約束對“三農”問題的影響主要表現為：第一，人多地 少的矛盾嚴重妨礙了農村土地適度規模經營格局的生成與 土地優化配置效率的正常獲取。在市場化取向改革進程中， 作為農村基本生產要

32、素的土地理應按照市場效益原則進行 合理流轉與優化組合，農村土地適度規模經營不僅是農業 現代化的基本要求，而且也是農業現代化的根本標志。馬 克思曾經指出：“從經濟觀點看，大規模耕種土地比小塊的 和分散的土地上經營農業優越得多，我們所具有的科學知 識，我們所擁有的耕作技術手段等，只有在大規模耕種土 地時才能有效地加以利用。”而我國農村目前人多地少的現 實，必然使以家庭小規模承包經營的格局長期化與凝固化， 致使勞動投入與土地投入都超越了可替代的合理限度，農 村土地的規模效益難以正當獲取，不僅阻礙了農業生產結 構的調整與優化，而且阻礙了傳統農業向現代農業的歷史 轉換，最終使農業比較利益持續低下，從而使

33、農業生產經 營活動喪失了市場經濟所要求的基本的利益吸拉力與效率 推動力。第二，人多地少的矛盾不利于農業勞動率水平的 提高與農業市場競爭地位的提升。從資源利用的技術層次 上分析，由于人多地少的硬性約束，致使我國農業運行呈 現出一種反常格局：土地生產率高與勞動生產率低同時并 存，這在非農產業領域是不可能出現的。長期發展的必然 結果只能是“土地邊際報酬遞減”規律作用的強化與現代 農業投入數量的人為增加，致使經濟學倡導的成本效益原 則在我國農業生產經營活動中失去應有作用。另_方面， 人多地少的現實格局如果與二元經濟結構的轉換遲滯聯結 在一起，則必將會使農村剩余勞動力大量形成并被人為積 壓在日益短缺的農

34、村土地上，農村土地產出數量或許可以 持續增加，但由于在科技進步過程中資本有機構成持續走 低與農業勞動力人數絕對增加，致使農村土地的勞動生產 效率不高；而在優勝劣汰的國內市場競爭中，勞動生產率 的高低是判斷與衡量產業競爭優劣與競爭地位高低的基本 要素；特別是伴隨著市場化與全球化發展趨勢的運行，我 國農業產業競爭力與農產品市場競爭力的劣勢將更加明顯 地顯現出來。第三，人多地少的矛盾不利于公平與效率雙 重目標的有機耦合與農民經濟地位的改善。公平與效率雙 重目標的協調始終是社會經濟進步中必須面對的兩難選擇 國際經驗充分表明，在生產要素優化配置過程中，處理二 者關系的根本原則在于堅持“效率優先，兼顧公平

35、”。而公 平與效率的矛盾1直是我國農村改革與發展的一大難題， 之所以如此，根源在于中國所特有的人多地少的現實國情。 在目前人地關系如此緊張的社會背景之下，無論是中央政 府的制度創新還是農戶家庭的行為選擇，均存在著“公平” 為先、“效率”為后的選擇傾向；因為對于中國農民而言， 農村土地首先是一種“生存資料”和“生活保障”，而不是 資源優化配置的生產要素，因此人們對待農村土地經營首 先追求的是生活資料的基本滿足，而不是投入產出效率的 有效提高，人們經營農村土地的出發點不是市場利潤的最 大化，而是基本生活手段穩定性；于是在農村土地資源配 置過程中，公平原則高于效率原則。另一方面，由于農村 土地資源配

36、置中公平原則與效率原則的不合理錯位，致使 農業勞動生產率難以提高，農民在滿足了基本生活需求的 前提下卻無法從農業產業運作中獲取更多的經濟利益；再 加上“重工輕農”的傾斜發展戰略與農村稅費改革的相對 滯后，致使農民的社會負擔相對較重，在人多地少的硬性 約束下，農民的稅費負擔已經占到農業產值的20%以上，這 顯然有失公平待遇原則，其結果只能是農民社會經濟地位 改善的緩慢與農民收入水平提升的遲滯。四、政策之因_國民經濟運行中的政府行為偏向 在影響與決定農業發展的要素體系中宏觀經濟政策居于核心地位，正如發展經濟學家舒爾茨指出的那樣：“一國 農業所以停滯不前，不在于資源稟賦，而在于宏觀經濟政 策和農業政

37、策的扭曲與失誤。”在我國農業發展一貫倡導的 是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我們認為“三靠” 的中心與關鍵在于“一靠政策”，因為政策既是決定科技與 投入能否到位的關鍵，又是農業人為興衰的根源；而作為 政策制定與實施主體的政府則在農業發展中扮演著十分重 要的角色。無論是歷史檢索，還是現實分析，我們都會發 現政府政策制定與實施過程中均表現出濃厚的工業偏向、 城市偏向與市民偏向，而這恰恰是“三農”問題遲遲無法 根除的宏觀根源。（一）國民經濟發展中的工業偏向根據公共選擇理論，政府也是社會生活中的一個特殊 利益階層，也有其相對獨立的利益目標與行為偏好，由此 決定了政府利益與民眾利益錯位的可能性。由于

38、我國是在 嚴重短缺的情況下發展經濟的，更由于政府與農民在產業 上的分離與空間上的錯位，政府的行為選擇必然要在一定 程度上偏離農民的利益，只有如此才能集中到足夠的資源 去實現工業化的既定目標。在這樣的歷史背景之下，國民 經濟發展的工業偏向更不可避免。一方面，依靠剝奪農業為特征的資本原始積累為工業化提供資金支持，主要通過 工農業產品剪刀差（隱蔽方式）與農民稅費（公開方式） 兩種方式來進行。據統計，19501 979年政府通過工農業產品“剪刀差”從農業取得5100億元收入，同期農業稅收 為9 78億元，減去財政支農支出1572億元，最后政府從農 業抽取的農業剩余凈額為450 0億元，即每年農業部門為

39、工 業無償提供資本積累155億元。改革開放以來這種情況有 所緩和，但仍然保持在一個較高的水平之上，1 9791994 年，政府通過工農業產品價格“剪刀差”從農業抽取15000 億元收入，同期農業稅收為17 55億元，減去財政支農支出 3769億元，政府從農業提取的農業剩余凈額為12986億元， 即農業部門利益流失達到811億元；另一方面，國家財政 支出過程中也表現為顯著的重工輕農傾向，盡管農業法 明文規定：“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應高 于國家財政經常性收入的增長幅度”。但是，以1992- 1996年為例，財政支農支出年均增長，而向期財政經常性 收入年均增長23%;財政支農支出占財政

40、總支出的份額也逐 年下降，19932000 年分別為、; 同時財政支農支出占國家財政總支出的比例遠遠低于農業 產值在國內生產總值中的比重，前者僅僅為后者的1/2或 1/3,從而與農業在國民經濟中的地位與作用根本不相稱。 與此形成明顯對照的是，工業得到政府的財政支持持續提 升，在“一五”到“五五”期間政府對工業投資占總投資 的比重在45%-62%之間，而對農業的財政投資從未超過8 %， 最少年份為3%.這種工業偏向運行格局產生的直接后果就 是，農業自我積累與自我發展后勁的不斷弱化，農村剩余 勞動力轉移不力，農業勞動生產率長期停滯不前，農民生 活水平低下，從而使農業這一基礎產業在墊高工業發展平 臺

41、的同時，卻使自身發展嚴重受阻，農業基礎地位得不到 真正落實與鞏固。（二）城鄉發展中的城市偏向這種城市偏向大致表現為以下幾種形式：一是資本流動的城市偏向。由于偏斜的社會經濟發展戰略的影響，再 加上資金流動的利潤最大化傾向，長期以來我國社會資本 大部分流向城市，從而使農業作為弱質產業正常發展所需 要的資本支持嚴重缺位。二是勞動力流動的城市偏向。城 鄉分割的管理體制將農民嚴格束縛在農村土地上，阻止其 自由擇業，而城鎮就業機會主要由城市居民來分割。盡管 伴隨著市場機制的發育，農村剩余勞動力開始流向城市， 但由于勞動力市場統一性的嚴重遲滯，致使農村剩余勞動 力仍然是一種體制外的暫時流動，無法真正納入城市

42、勞動 力統一安置范圍，從而形成了農村剩余勞動力流動就業的 短期性與不穩定性，其直接后果就是勞動力資源市場化配 置的殘缺與城鄉收入差異的進一步擴大。三是公共物品提 供的城市偏向。公共物品的提供主體只能是政府，而政府 在處理城鄉利益關系上的主觀偏好，導致城市公共物品幾 乎全部由國家負擔，而農村公共物品的短缺卻由農村居民 自己負擔與自主解決的不協調格局；這種非均衡的城鄉公 共物品供給制度一方面產生了不公平的國民待遇，另一方 面則從根本上引發了農村公共物品的嚴重短缺，從而極大 地制約了農業的可持續發展，加重了本來己不堪重負的農 民負擔。四是制度創新過程中的城市偏向。制度變遷與制 度創造是經濟增長與經濟發展的重要動力，無論是回顧歷 史還是立足現實，我們都會發現，盡管中國的改革與創新 發韌于20世紀70年代末80年代初的農村，但在整個改革 過程中，各種制度創新的主戰場與重心卻始終在城市。由 于中國漸進式改革思路的影響，制度創新必然有前有后， 但中央政府在特定時期內對城鄉實行的差別政策，必然影 響到城市與農村的發展格局。這種由于制度創新的先后順 序特別是制度變遷的主次差別，必然導致城市制度供給的 充足與農村制度供給的缺失，從而使農林經濟運行缺少持 續有效的制度推動，這一點從近年來各種制度創新及政策 安排上就可以得到充分佐證。（三）國民待遇中的市民偏向這種市