1、試論城鄉規劃中的土地合理利用提要城鄉規劃是指導城鄉建設、統籌城鄉發展的重要 依據和手段，而土地的合理利用在城鄉規劃中起著重要的作 用。本文從城鄉規劃中土地利用方式存在的問題出發，對如 何合理利用土地資源提出相應的政策建議。關鍵詞:城鄉規劃;土地征用；級差地租一、問題提出城鄉規劃是指導城鄉建設、統籌城鄉發展的重要依據 和手段，在城鄉差距日益凸顯、城市化進程不斷加快、農村 勞動力持續向城市轉移的進程中，城鄉規劃逐漸被提上日程。 我國正處于城市化、工業化快速發展時期，城市經濟的快速 發展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續加劇,使得城市土地 開發利用范圍不斷擴展。而在農村，土地是農民擁有的除勞 動力之外的

2、有效“致富”資產,是支撐農村經濟發展和提高 農民收入的基礎。土地不僅為城鎮發展提供布局與建設的 空間，而且是融資的重要工具，土地增值收益的公平分配在 一定程度上是社會公正、社會穩定的體現。國外經驗表明： 城市健康有序的發展與政府充分控制和分配土地收益密切 相關。因此，合理利用土地資源是保障城鄉規劃成功進行的 前提條件,對城鄉規劃中土地的合理利用進行研究具有重要 的理論和現實意義。二、城鄉規劃中土地利用方式及其問題（一）城鄉規劃中土地利用方式。當前我國城鄉規劃中 土地利用方式主要表現為以下兩種：第一，農村土地征用：土 地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑，農業用地轉 為建設用地是城市化、工業

3、化、城鎮化推進的客觀要求和 必然結果，是經濟發展的大趨勢，集體所有制化的土地作為 城市用地的重要補充，保證了工業化、城市化推進對土地急 劇增長的需求;第二，對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進 行城市建設的配套開發以及城市土地的綜合管理利用。對 城市土地以拍賣的方式賣給房地產商，以招標的方式將城市 基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資 源。（二）城鄉規劃中土地利用存在的問題。城鄉規劃中土 地利用存在的問題主要表現在以下方面：首先，土地征用方 面:土地價格在土地征用中的作用發揮不到位。征用是國家 運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。在我國， 征用農民土地后給農民較少的經濟補償

4、，土地征用費占土地 岀讓價格的比重很低，土地的收益分配混亂，加之政府對土 地補償費的截留，嚴重損害了農民利益。此外，市價和土地 征用價格的巨大反差，土地在集體經濟組織以及其他類型經 濟組織之間的不規范流轉大量存在，這種自發性的流轉由于 沒有納入統一的土地市場，帶來諸多問題。如用地權不清晰、 產生由價格和產權問題而發生的爭端、土地資源的濫用等； 其次，利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍 的價格一般較高，尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益, 在高價得到土地使用權后，對土地進行配套建設開發，造成 房屋價格上漲、炒房現象嚴重。三、城鄉規劃中土地合理利用的政策建議土地資源的合理利用在城鄉規

5、劃中有著重要作用，是做 好城鄉規劃的基礎。為充分利用土地資源，促進城鄉規劃中 土地的合理有效利用，應首先從土地價格的規范出發，一方 面對農村土地征用進行管制；另一方面對土地的招標、競拍、 掛牌給予合理規制。（一）對農村土地征用的管制1、征地補償費、土地增值收益分配。根據地租理論， 地租有級差之分，應根據土地的優劣程度來確定地租。換言 之，對征收的土地給予征地補償費時，應有所區分，根據地塊 帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發展前景，并 且用途非常廣泛的地塊，在征用補償費的確定時，應區別于 劣質地塊。此外，政府在對失地農民的同期損失給予補償時, 應該加入土地使用后的預期利益，動態提高補償標

6、準，從而 既可以降低農民對征地的不滿情緒，又提高了土地征用的成 效。按照馬克思的地租分配理論，級差地租i應由土地所有 者所有，級差地租ii應由土地所有者和經營者共同所有。對 土地征用后產生的增值部分，應充分考慮被征地者的利益。 而據國家有關統計資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益 中，農民約得5 %10%,村一級得25%30%,政府及部門得 60%70 %o因此,規范征用土地的收益分配是改善現行制度 的重要方面,是切實保障農民權益的重要舉措。2、征用土地的購地費確定。購地費應由被征購地塊的 地價款、地上附著物和青苗的補償費構成，其中地上附著物 和青苗的補償費應如實補償，地價款可根據農地基準地價

7、, 集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素 確定，讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體 土地的農戶，在承包期還未到達的前提下，承包的土地已被 政府征用，他們的預期利益更應得到保護。（二）對土地招標、競拍、掛牌的規制。由于國家允許 對經營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴 格執行經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度，從而凸顯土 地資產價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及 有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經營性用地通 過擴大土地出讓的招拍掛比例，由市場機制決定土地去向， 由政府部門根據市場情況調整基準地價和出讓底價,充分挖 掘土地的資產價值。根據科斯定理，在明確產權的前提下，甚至不需要政府 干預市場交易，市場交易便會按照公平合理的價格來進行。 市場的真諦不是價格，而是產權,只要產權確定，市場主體便 會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品，地價是轉讓 產權后的經濟收入,招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權, 因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地 資產價值的充分體現應該先從制定基準地價以及轉讓土地 的產權入手，根據轉讓產權的不同、土地的位置、土地使用 期限、基礎設施完善程度、地區經濟結構、人口密度、城 市周圍農用