1、村委會選舉中的作弊現象、影響因素及治理對廣州市部分城緣村村委會選舉的考查云南行政學院2007年第3期村委會選舉中的作弊現象,影響因素及治理對廣州市部分城緣村村委會選舉的考查賀佃奎,黎應章(1.仲愷農業技術學院,廣東廣州,510225;2.廣州市白云區望崗村,廣東廣州,510405)摘要:村委會選舉中有種種的作弊手法,這種現象,是在利益的趨動并受到外部環境因素和內部因素的影響下造成的,要消除作弊現象,需要創造公平的選舉機制,特別應當建立選舉監督委員會,并在各個選舉環節上把好關.關鍵詞:村委會選舉;選舉作弊;城緣村;選舉監督委員會中圖分類號:d631.43文獻標識碼:a文章編號:16710681(

2、2007)03007503作者簡介:賀佃奎(1964一),男,陜西省榆林市人,現工作于廣東省仲愷農學院人文社科系副主任,副教授,主要研究方向為農村法律問題;黎應章(1971一),男,廣東省廣州人,工商管理碩士,廣州市白云區望崗村黨支部書記.村委會直選,是村民自治,農村民主政治建設的最重要的內容之一,也是村民自治得以實現的至關重要的第一步,它調動了廣大農民參與農村民主政治的熱情,有力地推動了農村政治文明,物質文明和精神文明的發展.但是,在目前的村委會選舉中,不同程度地存在著作弊現象,且有加劇蔓延之勢,這一問題的存在,嚴重地影響了選舉的公正性,直接危害村民自治的健康發展,一定程度上使群眾失望,決策

3、者疑慮.作者親歷了廣州城緣村村委會的選舉過程,對其中的作弊現象有深刻的了解和認識,本文想在暴露選舉作弊手法的基礎上,揭示此現象的生成因素及對應的解決之道.一,城緣村作弊現象透視選舉作弊,是指在村委會公開選舉的過程中,用違法,違規的行為,操縱選舉,試圖達到使"自己人"當選的目的.選舉作弊,既包括違法行為.如花錢買票,暴力壓服,也包括選舉中的違規操作,暗箱作業,鉆空子,虛增選票等.近年來,作者通過對廣州市一些城緣村(指城市邊緣村,城中村)進行實地調查研究,發現農村村委會選舉中的作弊手法非常多,可以說貫穿于選舉的整個過程中,具體詳細描述如下:(一)投票前階段在投票前階段,這是選舉

4、的準備階段,操縱者想法設法增加有利于自己的投票指數.作弊手法有以下幾種情況:1.在界定選民時,把不符合條件的人納入到正式選民范圍里.如把已經出國的,已經死亡但未注銷戶籍的人,也登記為選民,然后辦理委托投票,增加得票數.還有是把一些即將成年的人的虛歲當周歲算,增加有利于自己的選民.2.在推薦監票和計票人員時,全部推薦自己收稿日期:20070228人.為下一步作弊做足功夫.3.在投票會場,用現金收購選票.很多時候,花錢買選票也在私下進行,街道的飲食店爆滿就是這種行為的真實寫照,但為了防止花錢無效的情況發生.現場買選票似乎效果更明顯.這種做法,通常在不設秘密寫票間的地方使用.4.重金買票.然后辦理委

5、托.由于允許委托投票.所以有些人為了準確得到買票的成果,花錢之后讓一些見小利而忘大義的人委托自己代為投票.5.派自己人擔任代寫票人員,為達到不可告人的目的做準備:一方面把文盲選民的選票據為己有,另一方面指示接受買票的人將選票交給代寫人員,使買票落實到位.(二)投票階段投票階段是選舉過程中至關重要的一個階段,作弊的手法主要有兩種情況:1.在選民填寫選票時,派人站在選民旁邊,監視其寫票.這種做法,通常只能在不設秘密寫票間的地方發生.2.在填寫選票時,同一姓名的人重復寫兩次.這種做法,在采用"白票"選舉的地方出現,其用意是當自己人擔任唱票員時,蒙混過關,達到增加選票的目的.(三)

6、投票后階段投票結束后,作弊行為還會在計票過程中繼續.1.在唱票時,趁別人不注意,搞張冠李戴,選票上明明是選甲的,也可以念成乙.2.在計票時,趁別人不注意,搞虛增票數,唱票后,計票員虛增某候選人的票數,然后立刻擦去所有的"正"字記錄,企圖達到死無對證之效.?75?賀佃奎,黎應章:村委會選舉中的作弊現象,影響因素及治理對廣州市部分城緣村村委會選舉的考查二,城緣村作弊之影響因素分析村委會選舉這個農村政治問題,是圍繞利益這個永恒的軸心而展開的,對利益的追求和爭奪是村委會選舉的實質所在.城緣村比一般農村富裕很多,集體經濟這塊蛋糕巨大而豐厚,而村委會則一定程度上是這塊蛋糕切分的主刀人,

7、因此,人群為之而展開的爭奪在所難免.為了取得對這塊蛋糕切分的有利位置,一些人自然會打起歪主意,在既定規則不夠健全或執行無力的情況下,他們上竄下跳,使城緣村村委會選舉異常復雜.概括而言,對選舉作弊的影響因素主要有以下幾個方面.1.上級偏好因素.按照中華人民共和國村委會組織法(以下簡稱"組織法")第四條規定:"鄉,民族鄉,鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導,支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項."但由于受幾千年官本位思想和幾十年計劃經濟時代命令式習慣的影響,一些城鎮,街道辦事處的領導甚至更高一級的領導在村民自治問題上的思想,工作方法總是轉

8、不過彎來,經常干涉村民自治范圍內的事務,正確指導不足,片面誤導有余./l"f-j總是不自覺地表現出了不應有的領導偏好:通過不同的渠道傳話,認定某些村民更"合適",更有"領導才能"從而影響選舉的輿論導向;一些上級領導甚至直接出馬,做工作,影響選舉.有了上級的撐腰,一些原村委會干部或相關人員底氣足了起來,在選舉中膽大妄為,違規操作.在此種情況下,即使真的出了什么事,有上級在那里撐著,他們心里也有底.當然利益是根本的趨動力,由于城緣村都比較富裕,特別是廣州市的城緣村集體經濟規模巨大,一些城緣村的村兩委的部分成員為了穩步獲取村里的大權,用種種手段與上級

9、個別領導聯合甚至勾結,操縱選舉,使自己認為可靠的人當選,然后獲得村里的種種利益.基層選舉離不開上級在選舉中的種種支持,幫助,把關,選舉出了問題之后,也不能離開上級解決問題,所以上級一定程度上是救星;但上級如果介入過深,影響到選舉的公平競爭,導致種種矛盾出現和尖銳化,這時上級又是禍根.城緣村村民在選舉中對上級的心理是復雜的.2.家族因素.千百年來,我國自給自足的農村都是一個比較封閉的體系,這非常有利于家族勢力的培育.合作化,人民公社化運動曾經使家族的力量一度式微,但以家庭承包責任制為基礎的農村改革運動又使家族的力量重新凝聚,壯大,發展成為農村社會中不可忽視的勢力,在一些地方甚至成了左右農村選舉的

10、舉足輕重的力量.即使是在發達的廣州城緣村,很多村,經濟社社員大多仍以家族聚居.家族成員一般有一定的血緣關系,很多情況下是同姓,當然同姓的不一定都是一個家族的成員.如廣州市望崗村村民全姓黎,但仍分為若干個家族.由于家族往往在農村扮演著對同族人扶弱濟困的角色,所以家族成員往往就是"自己人".在巨大的集體經濟利益蛋糕面前,與其選"能人","好人",不如選"自己人"更實用.于是在選舉的整個過程中,特別是遇到幾大家族角力時,各家族總是竭盡全力,使用種種手段,甚至利用自己的工作便利和優勢進行選舉作弊,力促"自己人&q

11、uot;當選.?76?3.暴力因素.在比較大型的城緣村,一直都會有一小部分人橫行鄉里,欺負弱小,逐漸發展成有一定組織的地痞流氓團伙,他們明顯地結成幾伙,成員內部行動一致,其中一部分人實力較弱的想依靠實力派人物,另一部分實力較強的想扶植代理人,牟取更大的經濟利益.1他們雖然人數不多,約占人口的4%,但能量卻很大,特別是在村委會選舉的時候,當部分派別的人想非法獲取村里的大權,而又遇到其他派別的有力挑戰時,城緣村的精英們想利用這些人為自己服務,許諾給予集體建筑工程等經濟利益,一方面爭取這些團伙本身的票源,另一方面又指使這些人去恐嚇普通選民,使其將票投給其指定的人.于是就在一些城緣村的選舉中出現了暴力

12、,金錢,賄賂的三合一的選舉.有了這些東西,選舉就必然是違規的,必然要作弊,甚至賄選,選舉氣氛也是壓抑的,恐怖的,農村村委會選舉也就沒有民主,自治可言,它變了質,失去了其本來面目.4.選舉委員會不規范操作因素.村委會,社委會選舉的成敗,關鍵是主持選舉的機構是怎么樣產生的,是否能做到中立,公正.目前,村委會選舉中的主持是選舉委員會,在實際操作中,原村兩委會的主要成員由于地位的便利往往順勢成了選舉委員會的成員,村委會選舉中的候選人有的也是選舉委員會的成員,這種既當球員又當裁判的做法,為選舉作弊埋下了禍根.由于現代民主制度以及與之相伴的回避制度等在農村還沒有完全扎根,面對這些不規范的操作,一些村或聯社

13、的成員或者沒有意識到,或者雖有意識,但迫于壓力,或者受到小恩小惠的拉攏,或者長期的順民心理使然,自動放棄了抵制,使選舉中的作弊成了堂而皇之的合理的存在.三,治理我國是一個有幾千年領導委任制歷史的國家,總的來說,選舉政治對中國還是一個比較新的事物,人們往往會或多或少地使用傳統的方法來對待村委會選舉,故會在相當長的時間表現出多種不適應癥狀,村委會選舉中的作弊行為,就是這種不適應癥的表現,但其對于我國整個村民自治來說,是發展中的問題,前進中的問題,不能因為農村村委會選舉中的作弊現象就否定村民自治這一代表未來正確方向的民主政治改革,更不能認為農民沒有能力實現民主治理.但我們也要高度重視它,因為農村選舉

14、是我國選舉政治實實在在的試驗區,試驗的好,村民自治如能使中國農村出現和諧社會的趨向或格局,能進一步解放生產力和發展生產力,就會使我國的民主進程加快,為鄉,鎮,街道辦,甚至縣一級的自下而上的選舉提供強大的動力,創造有利的民主取向態勢,尤其是城緣村,靠近大城市,包括像廣州這樣的國際大都市,村委會選舉的成功與否都牽動著眾多人的神經,其影響深遠.如前所述,村委會選舉作弊受多種因素的影響,似乎有解不開的結.其實很多因素看看起來難以解決,實則是因為我們沒有找到正確的解決之道.根本的問題還是制度.雖然城緣村選舉不可能像古希臘雅典自成體系的直接民主那樣不受外界環境的影響,但只要我們創制公平,公正的選舉機制,包

15、括公正的選舉規則,監督規則,事后救治規賀佃奎,黎應章:村委會選舉中的作弊現象,影響因素及治理對廣州市部分城緣村村委會選舉的考查則等,就完全可以實現村委會的公正選舉,至少在程序上實現公正,因為游戲規則是第一性的,人的各種行為是第二性的,正如小平同志所言:好的制度使壞人不敢做壞事.具體來說,重點從以下幾方面人手:(一)創建選舉監督委員會的制度.城緣村村委會選舉異常復雜,選舉作弊難以解決,其根本原因在于沒有一個無利害關系的權威監督機構加以監督,因此出現了問題,接到了投訴,選舉已經結束,上級機關迫于成本太高,一般采取大事化小,小事化了的解決辦法.因此我們建議,建立這樣一個機構,使之對選舉過程的各個環節

16、進行的監督,實時處理投訴,x,l-于選舉的公正進行,其作用顯而易見.建立這樣的機構成本并不很高,卻能化解眾多矛盾,防止選舉的反復,也阻止了更大成本的發生.監督委員會的成員選擇,可以參照法院選擇人民陪審成員的辦法,即在機關干部和其他無利害關系的村干部隊伍名冊中任意抽取一些人組成,選舉結束即行解散.(二)在具體的選舉環節上,精密部署,嚴格把關.'1.設秘密選票問,劃票均要求必須在其中進行.在實際操作中發現,一些地方雖然設計了秘密寫票問,但在會場發票,一些人迫于壓力,投了自己不愿意投的人的票.而這樣做的優點是:誰要是買票,收了錢的人寫沒寫,誰也不知道,保證了村民意志的自由表達.2.代寫票人員

17、由上級派駐.他們與本地人大多不相識,絕對可靠,可避免"自己人"不當作弊.3.不設委托投票.實踐中發現,委托投票,很容易被人濫用,本來可以到現場投票,卻偏偏委托他人,其中原因不言自明.如果是村民到了外地,則可用函投方式,以解決異地投票問題.4.嚴格監督唱票,統計票數環節.在唱票和計票時,采取盯人的措施,防止張冠李戴.(三)創制普遍適用的公平選舉規則.村委會選舉在我國已經搞了幾屆,選舉中的問題暴露的也比較充分了,因此總結經驗,建立公正的,具體可操作的選舉辦法的條件已然成熟,可以先形成地方法規,更加成熟時上升為國家立法.這樣可以使選舉規范化.(四)完善"組織法"

18、;中關于選舉辦法的規定.村委會組織法對村委會的選舉具體操作辦法規定了兩條,涉及村選舉委員會的組成和候選人的確定兩大問題,分別在第十三條和第十四條中規定.這兩條規定表面看起來,沒有什么不妥,但在實際操作中暴露了一些問題.1.關于村選舉委員會組成的問題."組織法"第十三條規定:"村民委員會的選舉,由村民選舉委員會主持.村民選舉委員會成員由村民會議或各村民小組推選產生."在實際操作中發生以下問題:一是原村,社兩委會成員往往也成了選舉委員會成員,對此,內地也有報道2.一方面,村,社黨支部是當地領導機構,另一方面實際上他們是村,社的中堅分子,但既當球員,又當裁判,

19、不采取回避,很難避免選舉中的作弊行為.二是對選舉委員會很難有權威的機構來監督,一旦發生了問題,也是眾說紛紜,沒有有效的糾錯機制.要保證選舉的公正進行,選舉委員會的中立性是至關重要的.在我們主持的一次成功的社委會選舉中.由于原社兩委矛盾重重,雖經多方努力,仍難以解決,后抽調德才兼備的干部臨時任村黨支部書記,由于黨支部為首的選舉委員會是中立的,沒有利益參與其中,故選舉過程的公正性得到了社員的一致認可,部分村民反映,此次選舉是歷次選舉中最公正,最民主的一次.但這種下放干部任村黨支部書記的做法畢竟不是長久之計.因此還是應當在村內部機構建設方面做文章.解決的辦法,一是設立回避制度,準備參選的村委會成員的原兩委人員不再參加選舉委員會的工作,保證選舉委員會的中立性.二是無論如何應當設立選舉監督委員會,創造真正公平選舉,防止作弊的制度屏障.這是"選舉法"有關選舉方面考慮修改的一個內容.2.關于候選人的確定問題."組織法"第十四條規定:"選舉村民委員會.由本村有選舉權的村民直接提名候選人.