1、土地一級開發及有關法律問題土地一級開發及有關法律問題主講：孫忠祥主講：孫忠祥LOGO 目 錄一、概述一、概述二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式四、土地一級開發的融資方式問題四、土地一級開發的融資方式問題 五、企業參與土地一級開發的法律風險五、企業參與土地一級開發的法律風險六、開發企業參與土地一級開發風險防范六、開發企業參與土地一級開發風險防范LOGO 一、概 述1 1、土地一級開發的含義、土地一級開發的含義 土地一級開發是伴隨著城市土地儲備制度的發展而逐土地一級開發是伴隨著城市土地儲備

2、制度的發展而逐漸演變的新型土地開發形式。漸演變的新型土地開發形式。 2000 2000年年1212月月8 8日，北京市人大常委會通過的日，北京市人大常委會通過的中關村中關村科技園區條例科技園區條例第四十八條規定：第四十八條規定：“中關村科技園區的土中關村科技園區的土地一級開發，應當服從中關村科技園區建設的統一規劃地一級開發，應當服從中關村科技園區建設的統一規劃”。這是在法律法規中首次提到這是在法律法規中首次提到“土地一級開發土地一級開發”一詞，但一詞，但并未對土地一級開發的涵義做出明確界定。并未對土地一級開發的涵義做出明確界定。LOGO一、概 述LOGO 一、概 述 土地一級開發目前尚無統一的

3、學理定義。根據土地一級開發目前尚無統一的學理定義。根據北京北京市土地一級開發市土地一級開發管理管理暫行辦法暫行辦法第三條規定，土地一級開第三條規定，土地一級開發概念可以歸納為：發概念可以歸納為：政府按照土地利用總體規劃、城市建政府按照土地利用總體規劃、城市建設規劃及環境保護等強制性規定的基礎上，就一定量的土設規劃及環境保護等強制性規定的基礎上，就一定量的土地進行征用、拆遷補償、規劃設計、市政基礎設施、公共地進行征用、拆遷補償、規劃設計、市政基礎設施、公共配套設施和環境景觀建設等活動的總和。配套設施和環境景觀建設等活動的總和。LOGO一、概 述2 2、土地一級開發的內容、土地一級開發的內容 在城

4、市土地開發中，當地政府按照城市總體規劃要求在城市土地開發中，當地政府按照城市總體規劃要求辦理前期手續，對一定區域范圍內的國有土地或集體土地辦理前期手續，對一定區域范圍內的國有土地或集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，將原本非國有土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，將原本非國有土地使用權（可能是集體使用權或荒地）轉變了國有土地使用使用權（可能是集體使用權或荒地）轉變了國有土地使用權，從根本上改變了土地的使用性質。然后進行市政配套權，從根本上改變了土地的使用性質。然后進行市政配套基礎設施建設等前期開發建設工作。等到土地驗收完成后基礎設施建設等前期開發建設工作。等到土地驗收完成后開始用于商業

5、運作，掛牌出讓，進行土地二級開發。開始用于商業運作，掛牌出讓，進行土地二級開發。LOGO一、概 述3 3、土地一級開發的運作過程、土地一級開發的運作過程 政府依據城市總體規劃編制區域規劃或控制性詳細規政府依據城市總體規劃編制區域規劃或控制性詳細規劃是土地一級開發運作流程的劃是土地一級開發運作流程的開始開始。 一級開發的驗收完成標志著土地一級開發的一級開發的驗收完成標志著土地一級開發的完成完成。具。具體來說，土地一級開發的運作流程分為五個階段：體來說，土地一級開發的運作流程分為五個階段： （1 1）區域規劃編制）區域規劃編制 （2 2）實施方案編制）實施方案編制 （3 3）意見征詢和行政審批）意

6、見征詢和行政審批 （4 4）組織實施征地拆遷和市政工程建設）組織實施征地拆遷和市政工程建設 （5 5）工程驗收）工程驗收 LOGO一、概 述（1 1）區域規劃編制）區域規劃編制 由地方政府（區、縣或鄉鎮）主導，根據城市的總體由地方政府（區、縣或鄉鎮）主導，根據城市的總體規劃及土地利用的總體規劃，編制擬開發地塊所屬區域的規劃及土地利用的總體規劃，編制擬開發地塊所屬區域的總體規劃或控制性詳細規劃，并將編制完成的規劃報送市總體規劃或控制性詳細規劃，并將編制完成的規劃報送市政府的規劃主管部門審批，由土地主管部門進行土地預審政府的規劃主管部門審批，由土地主管部門進行土地預審。實踐中，土地一級開發商為取得

7、土地一級開發資格，往。實踐中，土地一級開發商為取得土地一級開發資格，往往會提前介入，出資或協助政府完成區域規劃的編制控規往會提前介入，出資或協助政府完成區域規劃的編制控規。LOGO一、概 述（2 2）實施方案編制）實施方案編制 地方政府在報審區域規劃的同時，需向土地地方政府在報審區域規劃的同時，需向土地主管部門提出土地一級開發申請，并完成土地一主管部門提出土地一級開發申請，并完成土地一級開發實施方案的編制。實施方案的編制應以政級開發實施方案的編制。實施方案的編制應以政府規劃部門批準的區域規劃為依據，府規劃部門批準的區域規劃為依據，實施方案將實施方案將作為招標文件的主要組成部分。作為招標文件的主

8、要組成部分。 LOGO一、概 述（3 3）意見征詢和行政審批）意見征詢和行政審批 地方政府的實施方案報送上級政府后，由上級政府土地地方政府的實施方案報送上級政府后，由上級政府土地主管部門牽頭，會同發展和改革、規劃、建設、交通、環保主管部門牽頭，會同發展和改革、規劃、建設、交通、環保等部門對土地一級開發提出意見和建議。申報方將根據意見等部門對土地一級開發提出意見和建議。申報方將根據意見和建議對實施方案予以調整，直到獲得審核通過。一旦審核和建議對實施方案予以調整，直到獲得審核通過。一旦審核確定了實施方案，就可以在實施方案的基礎上整理完成土地確定了實施方案，就可以在實施方案的基礎上整理完成土地一級開

9、發招標文件。通過公開招標，選定土地一級開發實施一級開發招標文件。通過公開招標，選定土地一級開發實施主體，并與之簽署土地一級開發委托合同。一級開發商取得主體，并與之簽署土地一級開發委托合同。一級開發商取得授權批復后，持授權憑證到環境、交通、規劃、土地等部門授權批復后，持授權憑證到環境、交通、規劃、土地等部門辦理行政審批許可手續。辦理行政審批許可手續。 LOGO一、概 述（4 4）組織實施征地拆遷和市政工程建設）組織實施征地拆遷和市政工程建設 按照政府批準的實施方案，完成征地拆遷。按照政府批準的實施方案，完成征地拆遷。 征地拆遷涉及拆遷安置標準、補償方案及回遷安置，這是征地拆遷涉及拆遷安置標準、補

10、償方案及回遷安置，這是一級開發過程中最容易產生糾紛的階段，會遇到的法律問題很一級開發過程中最容易產生糾紛的階段，會遇到的法律問題很多，非常麻煩。現在是政府的土地征收中心執行拆遷，開發企多，非常麻煩。現在是政府的土地征收中心執行拆遷，開發企業不得參與，對開發企業是個好事。但是，在征收拆遷過程中業不得參與，對開發企業是個好事。但是，在征收拆遷過程中，開發企業不是無所作為，而是更要積極參與、積極謀劃，只，開發企業不是無所作為，而是更要積極參與、積極謀劃，只不過是不要直接面對被拆遷對象。按照政府批準的實施方案，不過是不要直接面對被拆遷對象。按照政府批準的實施方案，完成市政工程建設。市政工程建設主要是將

11、水、電、氣、通信完成市政工程建設。市政工程建設主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設施引入待征用地內。在市政設施建設和基礎配、道路等市政設施引入待征用地內。在市政設施建設和基礎配套設施建設中，會遇招投標、施工合同談判和履行等法律問題套設施建設中，會遇招投標、施工合同談判和履行等法律問題。 LOGO一、概 述（5 5）工程驗收）工程驗收 土地一級開發的工程驗收包括：土地一級開發的工程驗收包括：審核土地一級開發主審核土地一級開發主體提交的一級開發成本報告、審核待征土地地上物清除狀體提交的一級開發成本報告、審核待征土地地上物清除狀況及拆遷結案手續、復檢市政工程等。驗收由土地儲備部況及拆遷結案手續、復

12、檢市政工程等。驗收由土地儲備部門、市政建設部門、工程建設管理部門、拆遷管理部門及門、市政建設部門、工程建設管理部門、拆遷管理部門及土地一級開發商一并完成。土地一級開發商一并完成。 本階段，一級開發企業關注的是供地進度和成本、利本階段，一級開發企業關注的是供地進度和成本、利潤的收回，因此會有關于供地方式的合法性、供地文件的潤的收回，因此會有關于供地方式的合法性、供地文件的合規性等法律問題。合規性等法律問題。LOGO一、概 述4 4、土地一級開發與土地儲備、土地整理的區別和聯系、土地一級開發與土地儲備、土地整理的區別和聯系 土地一級開發與土地儲備、土地整理的含義不完全相土地一級開發與土地儲備、土地

13、整理的含義不完全相同。同。 （1 1）與土地儲備的區別和聯系）與土地儲備的區別和聯系 （2 2）與土地整理的區別和聯系）與土地整理的區別和聯系LOGO一、概 述（1 1）與土地儲備的區別和聯系）與土地儲備的區別和聯系 2007 2007年頒布的年頒布的土地儲備管理辦法土地儲備管理辦法，所稱土地儲備，所稱土地儲備是指是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備可分為前期土地儲備

14、可分為前期開發、儲存以備供應兩個環節，這里的開發、儲存以備供應兩個環節，這里的“前期開發前期開發”實際實際上即是土地一級開發（一部分還是全部）。可見土地儲備上即是土地一級開發（一部分還是全部）。可見土地儲備包含土地一級開發，通過土地一級開發，實現土地儲備。包含土地一級開發，通過土地一級開發，實現土地儲備。LOGO一、概 述（2 2）與土地整理的區別和聯系）與土地整理的區別和聯系土地整理源于早期對農用地的平整，是指土地整理源于早期對農用地的平整，是指通過采取各通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業

15、生態條件和生態環境的行，增加有效耕地面積，改善農業生態條件和生態環境的行為為。隨后此概念也用于建設用地。土地整理更多的是一種。隨后此概念也用于建設用地。土地整理更多的是一種工程實施過程，而土地一級開發除了工程特征之外，還涉工程實施過程，而土地一級開發除了工程特征之外，還涉及征用、拆遷、權屬轉移、利益分配以及政府調控等等。及征用、拆遷、權屬轉移、利益分配以及政府調控等等。由此可見土地一級開發包括土地整理。由此可見土地一級開發包括土地整理。LOGO一、概 述5 5、土地一級開發的主體是政府。、土地一級開發的主體是政府。 在在20112011年年1 1月月2121日前，我國基本上是不分一、二級開日前

16、，我國基本上是不分一、二級開發，從征地拆遷開始基本都委托給開發企業去做。當時的發，從征地拆遷開始基本都委托給開發企業去做。當時的拆遷都由政府核發拆遷許可證，委托開發商或者拆遷公司拆遷都由政府核發拆遷許可證，委托開發商或者拆遷公司進行征地、拆遷。有很多都是在沒有實行征收拆遷就將土進行征地、拆遷。有很多都是在沒有實行征收拆遷就將土地掛牌給開發企業，就是所說的生地出讓地掛牌給開發企業，就是所說的生地出讓”、“毛地出讓毛地出讓”。LOGO一、概 述 2011 2011年年1 1月月2121日施行的日施行的國有土地上房屋征收與補償國有土地上房屋征收與補償條例條例第二十七條明確第二十七條明確：“禁止建設單

17、位參與搬遷活動禁止建設單位參與搬遷活動”。從而將傳統的從而將傳統的“生地出讓生地出讓”、“毛地出讓毛地出讓”變為變為“熟地熟地出讓出讓”，將傳統的房地產開發商一級、二級聯動開發的模，將傳統的房地產開發商一級、二級聯動開發的模式變為政府主導一級開發模式。式變為政府主導一級開發模式。 過去一些開發商進行土地一級開發出現了一些歷史遺過去一些開發商進行土地一級開發出現了一些歷史遺留問題，特別是拆遷的遺留問題，對哪些釘子戶企業不能留問題，特別是拆遷的遺留問題，對哪些釘子戶企業不能強拆，征收中心不管或不知道怎么管，法院更不管。到底強拆，征收中心不管或不知道怎么管，法院更不管。到底怎么辦？也可以說在法律上是

18、空白點。怎么辦？也可以說在法律上是空白點。 LOGO一、概 述6 6、pppppp模式與房地產企業參與土地一級開發模式與房地產企業參與土地一級開發 （1 1）pppppp模式很有前途，中共十八屆三中全會提出：模式很有前途，中共十八屆三中全會提出：“允許社會允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。”鼓勵和吸鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。 2014 2014年年9 9月月2626日，財政部下發日，財政部下發關于推廣運用政府和社會資本合關于推廣運用政府

19、和社會資本合作模式有關問題的通知作模式有關問題的通知（財金（財金201476201476號），成為財政部推廣以來號），成為財政部推廣以來所頒布的第一份正式文件。該文件闡明了所頒布的第一份正式文件。該文件闡明了PPPPPP模式的意義，即模式的意義，即“推廣推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。重要意義。LOGO一、概 述 該文件概括了該文件概括了PPPPPP模式內容：通常模式是由社會

20、資本模式內容：通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過通過“使用者付費使用者付費”及必要的及必要的“政府付費政府付費”獲得合理投資獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。，以保證公共利益最大化。 2014 2014年年1111月月2929日，財政部又印發財金日，財政部又印發財金20141132014113號號政府和社會資本合作模式操作指南（試行）政府和社會資本合作模式操作指南（試行），進一步明，進一步明確了政府和社會

21、資本合作項目實施質量，規范項目識別、確了政府和社會資本合作項目實施質量，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程。準備、采購、執行、移交各環節操作流程。LOGO一、概 述 12 12月月2 2日，國家發改委發布了日，國家發改委發布了關于開展政府和社會關于開展政府和社會資本合作的指導意見資本合作的指導意見，被稱為發改委，被稱為發改委PPPPPP模式總動員，模式總動員，明確了明確了PPPPPP項目的范圍、操作模式、工作機制及政策保障項目的范圍、操作模式、工作機制及政策保障等。等。 2015 2015年年3 3月月1515日，國家發展改革委和國家開發銀行發日，國家發展改革委和國家開發銀行發

22、布布關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知作的通知，對社會資本開出了更優厚的條件，其中包括，對社會資本開出了更優厚的條件，其中包括貸款期限最長可達貸款期限最長可達3030年、貸款利率可適當優惠等。年、貸款利率可適當優惠等。LOGO一、概 述 2015 2015年年3 3月月5 5日，李克強總理在政府工作報告中提出，日，李克強總理在政府工作報告中提出，在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作（合作（PPPPPP）模式。在此前的地方兩會中，各地也紛紛把）模式。在此前的地方兩

23、會中，各地也紛紛把PPPPPP寫進工作報告。中國高層再度著力推廣寫進工作報告。中國高層再度著力推廣PPPPPP模式，與對模式，與對沖當前經濟下行壓力密切相關。提供公共產品、能夠撬動沖當前經濟下行壓力密切相關。提供公共產品、能夠撬動社會資本的社會資本的PPPPPP模式無疑是實現一系列模式無疑是實現一系列“穩增長穩增長”布置的布置的關鍵。關鍵。 在政策的強力刺激下，地方政府積極推進在政策的強力刺激下，地方政府積極推進PPPPPP模式。模式。現在現在PPPPPP模式已經形成了時髦的名詞。模式已經形成了時髦的名詞。LOGO一、概 述（2 2）pppppp模式與土地一級開發模式與土地一級開發關系密切關系

24、密切 PPP PPP模式是由社會資本承模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作。那么土礎設施的大部分工作。那么土地一級開發其中就包括部分基地一級開發其中就包括部分基礎設施建設。所以礎設施建設。所以PPPPPP模式與土模式與土地一級開發關系密切。房地產地一級開發關系密切。房地產企業參與土地一級開發，可以企業參與土地一級開發，可以說是一件說是一件雙贏雙贏的事情。的事情。LOGO一、概 述 政府希望企業參與土地一級開發。政府希望企業參與土地一級開發。一是，一是，土地一級開發需土地一級開發需要大量的資金支持，主要用于土地征購、拆遷安撫以及后期基要大量的資

25、金支持，主要用于土地征購、拆遷安撫以及后期基礎設施的建設方面。地方政府，特別是經濟不發達地方的政府礎設施的建設方面。地方政府，特別是經濟不發達地方的政府在負債比較高的情況下，要想搞好土地一級開發必須借助社會在負債比較高的情況下，要想搞好土地一級開發必須借助社會資金。資金。二是，二是，在土地開發過程中需要一整套繁復詳實的具體規在土地開發過程中需要一整套繁復詳實的具體規劃操作方案，同時還需要大量的人員調配等等工作，這些由房劃操作方案，同時還需要大量的人員調配等等工作，這些由房地產企業完成，減輕政府的工作負擔。地產企業完成，減輕政府的工作負擔。三是，三是，房地產企業自身房地產企業自身追求高效率高盈利

26、的特性，必定會盡可能地在保證項目工程的追求高效率高盈利的特性，必定會盡可能地在保證項目工程的高效率的基礎上考慮最大限度地降低成本，這樣就很大程度地高效率的基礎上考慮最大限度地降低成本，這樣就很大程度地減輕了政府的經濟負擔。減輕了政府的經濟負擔。LOGO一、概 述 企業自身也愿意參與到土地一級開發中來，直接原因企業自身也愿意參與到土地一級開發中來，直接原因就在于企業的最終目的就是獲取經濟利益。具體而言，不就在于企業的最終目的就是獲取經濟利益。具體而言，不同的企業在參與土地一級開發的具體實踐中的具體目的也同的企業在參與土地一級開發的具體實踐中的具體目的也有一些差異。對于國有控股的上市公司而言，它們

27、參與土有一些差異。對于國有控股的上市公司而言，它們參與土地一級開發的過程中追求產值的最大化，而并非最大限度地一級開發的過程中追求產值的最大化，而并非最大限度的經濟利益，它們在土地開發過程中會要求將全部投資都的經濟利益，它們在土地開發過程中會要求將全部投資都能夠納入公司的經營業績之中來。而大部分企業參與土地能夠納入公司的經營業績之中來。而大部分企業參與土地一級開發的目的還是在于追逐利益的最大化，這些企業希一級開發的目的還是在于追逐利益的最大化，這些企業希望在土地開發的后續工作中能夠獲得出地出讓金的分成。望在土地開發的后續工作中能夠獲得出地出讓金的分成。 LOGO一、概 述 然而對于私營企業參與土

28、地一級開發的實際目的則不然而對于私營企業參與土地一級開發的實際目的則不僅希望獲得資金利息，還希望對土地一級開發后的土地出僅希望獲得資金利息，還希望對土地一級開發后的土地出讓金進行分成。還有一些房地產開發企業參與到土地一級讓金進行分成。還有一些房地產開發企業參與到土地一級開發中在尋求基本的經濟利益的同時，還希望參與到土地開發中在尋求基本的經濟利益的同時，還希望參與到土地的二級開發中去，即希望在土地出讓的過程中獲利。無論的二級開發中去，即希望在土地出讓的過程中獲利。無論是政府方面還是企業自身的原因，企業參與土地一級開發是政府方面還是企業自身的原因，企業參與土地一級開發符合社會主義市場經濟發展的需要

29、，因此可以說是土地開符合社會主義市場經濟發展的需要，因此可以說是土地開發過程的大勢所趨。（怎么樣拿到二級開發）發過程的大勢所趨。（怎么樣拿到二級開發） LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定1 1、國家的法律（全國人大制定）、國家的法律（全國人大制定） （1 1）土地管理法土地管理法只是對土地一級發中的征收、征用只是對土地一級發中的征收、征用做了原則規定做了原則規定 第二條第四款第二條第四款：“國家為了公共利益的需要，可以依法對國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償土地實行征收或者征用并給予補償”。 根據這一條規定，一是征收、征用必須是

30、為了根據這一條規定，一是征收、征用必須是為了“公共利益公共利益”；二是征收、征用必須給予；二是征收、征用必須給予“補償補償”。 第四十四條規定第四十四條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。這一條強制性規定這一條強制性規定農用地轉用必須辦理農用地轉用必須辦理“審批手續審批手續”。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 第四十七條第一款規定的第四十七條第一款規定的補償原則是：補償原則是：“按照被征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。的原用途給予補償。” 第四

31、十七條第二款規定的征收耕地的補償費范圍和標準。第四十七條第二款規定的征收耕地的補償費范圍和標準。補償范圍：包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青補償范圍：包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。苗的補償費。補償標準：補償標準：（1 1）土地補償費年產值的）土地補償費年產值的6 6至至1010倍；倍；（2 2）安置補助費年產值的）安置補助費年產值的4 4至至6 6倍，最高不得超過倍，最高不得超過1515倍；倍；（3 3）地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄）地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。市規定。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二

32、、涉及土地一級開發的法律規定 前述土地補償費和安置補助費前述土地補償費和安置補助費最多不超過最多不超過2525倍倍，特殊，特殊情況不能使農民保持原有生活水平，情況不能使農民保持原有生活水平，可以增加到可以增加到3030倍倍。 （2 2）城市房地產管理法城市房地產管理法只是用一條規定了拆遷只是用一條規定了拆遷給予補償的原則。給予補償的原則。 第六條為了公共利益的需要，國家可以征收國有土第六條為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人收人的合法權益；征收

33、個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。的居住條件。具體辦法由國務院規定。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 2 2、國務院的條例（國、國務院的條例（國務院制定）務院制定）20112011年年1 1月月2121日施行的日施行的國國有土地上房屋征收與補償有土地上房屋征收與補償條例條例，是土地一級開發，是土地一級開發中最主要的法律。因為土中最主要的法律。因為土地一級開發中的征收與補地一級開發中的征收與補償是最難做，工作量也是償是最難做，工作量也是最大的。最大的。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 （1

34、1）新條例適用范圍的問題）新條例適用范圍的問題 可以分三個層次理解新條例適用范圍：可以分三個層次理解新條例適用范圍： 第一個層次，必須是為了公共利益所進行的征收與補償。第一個層次，必須是為了公共利益所進行的征收與補償。 新條例第二條規定：新條例第二條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償被征收人）給予公平補償”。根據這一條規定，只是為了公共。根據這一條規定，只是為了公共利益的需要的征收才適用，不是所有的房屋征收和補償行為都利益的需要的征

35、收才適用，不是所有的房屋征收和補償行為都由新條例調整。例如純粹的商業房地產開發項目，就明顯不能由新條例調整。例如純粹的商業房地產開發項目，就明顯不能啟動政府征收程序。啟動政府征收程序。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定第二個層次，公共利益法律上列舉了五種情況。第二個層次，公共利益法律上列舉了五種情況。新條例第八條以列舉的方式首次對公共利益作了具體的規定新條例第八條以列舉的方式首次對公共利益作了具體的規定：“（一）（一）國防和外交的需要國防和外交的需要；（二）；（二）由政府組織實施的能由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要源、交通、水利等基礎設施

36、建設的需要；（三）；（三）由政府組織由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要要；（四）；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要

37、律、行政法規規定的其他公共利益的需要”。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 第三個層次，新條例第八條以列舉第三個層次，新條例第八條以列舉5 5種類型公共利益后的種類型公共利益后的第（六）項第（六）項“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”。 根據這一條款規定，其他公共利益必須是法律、行政法根據這一條款規定，其他公共利益必須是法律、行政法規規定的。但是有的人主張在公共利益的具體概念很難界定規規定的。但是有的人主張在公共利益的具體概念很難界定的情形下，可以按照的情形下，可以按照國有土地上房屋征收與補償條例國有土地上房屋征收

38、與補償條例第第3 3條規定的條規定的“決策民主、程序正當、結果公開決策民主、程序正當、結果公開”的原則的原則，在土，在土地征收中引入法定的民主參與程序來界定公共利益，建立健地征收中引入法定的民主參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要。是否符合公共利益的需要。 LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 第四個層次，政府作出征收決定還應當滿足第八條規定第四個層次，政府作出征收決定還應當滿足第八條規定的的“確需征收房屋確需征收房屋”的要求。的要求。不是所

39、有的公共利益建設活動不是所有的公共利益建設活動，就一定適用政府征收程序。如果可以通過談判協商的方式，就一定適用政府征收程序。如果可以通過談判協商的方式完成購買的，或者可以通過征收以外的其他途徑獲得建設用完成購買的，或者可以通過征收以外的其他途徑獲得建設用地的就可以不走進行征收。地的就可以不走進行征收。 第五個層次，新條例第九條規定公共利益建設必須納入第五個層次，新條例第九條規定公共利益建設必須納入規劃。規劃。“應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、

40、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃”。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 需要注意的問題是：需要注意的問題是：此前的此前的城市房屋拆遷管理條例城市房屋拆遷管理條例并未對公共利益和非公共利益進行區分，只是規定在城并未對公共利益和非公共利益進行區分，只是規定在城市規劃區內國有土地上實施的房屋拆遷、補償、安置都適市規劃區內國有土地上實施的房屋拆遷、補償、安置都適用該條例。用該條例。 現在新的條例把現在新的條例把城市房屋拆遷管理條例城市房屋拆遷管理條例廢止了，廢止了，那么非公益性的拆遷補償行為就存在

41、一個法律監管的真空那么非公益性的拆遷補償行為就存在一個法律監管的真空。現實中單純的商業利益拆遷補償，也還是會在不同程度。現實中單純的商業利益拆遷補償，也還是會在不同程度上涉及到公共利益。比如：企業的退城進區、新城區建設上涉及到公共利益。比如：企業的退城進區、新城區建設等。等。 LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 （2 2）征收與補償主體的問題）征收與補償主體的問題 新條例第四條第一款規定：新條例第四條第一款規定：“市、縣級人民政府負責本行市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作政區域的房屋征收與補償工作”。根據這一條款的規定，市、根據這一條款的規定

42、，市、縣級人民政府是理所當然的征收主體，改變了以前拆遷公司和縣級人民政府是理所當然的征收主體，改變了以前拆遷公司和開發公司都可以作為主體開發公司都可以作為主體 新條列第四條第二款規定：新條列第四條第二款規定：“市、縣級人民政府確定的房市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作屋征收與補償工作”。根據這一條款的規定，房屋征收部門是根據這一條款的規定，房屋征收部門是市、縣級人民政府是實施征收的職能部門，負責的是征收的具市、縣級人民政府是實施征收的職能部門，負責的是征收的具體性事務。體性事務。L

43、OGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 在這里需要注意的是，新條例中征收決定等行政行為由政府做出在這里需要注意的是，新條例中征收決定等行政行為由政府做出的背景下，房屋征收部門有無以自己的名義做出具體的行政行為的可的背景下，房屋征收部門有無以自己的名義做出具體的行政行為的可能。面對紛繁復雜的具體的拆遷補償工作，房屋征收部門做出自己的能。面對紛繁復雜的具體的拆遷補償工作，房屋征收部門做出自己的具體行政行為是難免的。具體行政行為是難免的。為此，哪些行為由征收主體做出？哪些行為為此，哪些行為由征收主體做出？哪些行為由房屋管理部門做出？在理論上和實踐中都值得注意。由房屋管理

44、部門做出？在理論上和實踐中都值得注意。 新條列第五條第一款規定：新條列第五條第一款規定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的營利為目的”。根據這一條款的規定，房屋征收實施單位與政府是委。根據這一條款的規定，房屋征收實施單位與政府是委托和被委托的關系。所以第二款規定：托和被委托的關系。所以第二款規定：“房屋征收部門對房屋征收實房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行施單位在委托范圍內實施的房屋征收與

45、補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任為后果承擔法律責任”。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 （3 3）申請人民法院強制執行的問題）申請人民法院強制執行的問題 新條例對于征收決定的執行，新條例對于征收決定的執行，采取的是由行政機關申采取的是由行政機關申請法院執行的模式，請法院執行的模式，行政機關不再作為強制征收的執行主行政機關不再作為強制征收的執行主體。體。 新條例第二十八條規定：新條例第二十八條規定：“被征收人在法定期限內不被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內

46、又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行府依法申請人民法院強制執行”。 LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 在我國，根據有關法律的規定在我國，根據有關法律的規定行政強制執行分為兩類行政強制執行分為兩類：一一類是行政機關自己執行，另一類是由行政機關申請法院執行。類是行政機關自己執行，另一類是由行政機關申請法院執行。這兩類執行最大的這兩類執行最大的區別在于區別在于：當法院作為執行主體時，應當對：當法院作為執行主體時，應當對行政機關申請執行的行為進行合法性審查，對于明顯違法的具行政機

47、關申請執行的行為進行合法性審查，對于明顯違法的具體行政行為裁定不予執行。即使在被征收人不提起復議或者訴體行政行為裁定不予執行。即使在被征收人不提起復議或者訴訟的情況下，法院也必然要對征收決定予以審查。訟的情況下，法院也必然要對征收決定予以審查。但是在實際操作過程中，這項制度設計到底能否順利得到但是在實際操作過程中，這項制度設計到底能否順利得到執行值得深思。政府和法院以前亂作為的情況比較多，現在不執行值得深思。政府和法院以前亂作為的情況比較多，現在不作為的情況太普遍。作為的情況太普遍。 LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 3 3、土地儲備管理土地儲備管理辦法辦

48、法（國務院的部委制（國務院的部委制定）。定）。 2007 2007年年1111月，國土資月，國土資源部、財政部、中國人民源部、財政部、中國人民銀行聯合發布銀行聯合發布土地儲備土地儲備管理辦法管理辦法。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 （1 1）土地儲備管理辦法土地儲備管理辦法背景和目的背景和目的 在在20012001年以前，國有土地資產通過市場配置的比例不年以前，國有土地資產通過市場配置的比例不高，透明度低；劃撥土地大量非法入市，隱形交易；隨意高，透明度低；劃撥土地大量非法入市，隱形交易；隨意減免地價，擠占國有土地收益的現象嚴重，使得大量應有減免地價，擠占

49、國有土地收益的現象嚴重，使得大量應有國家取得的土地收益流失到少數單位和個人手中。這不僅國家取得的土地收益流失到少數單位和個人手中。這不僅嚴重影響了對土地的保護和合理開發、利用，而且滋生腐嚴重影響了對土地的保護和合理開發、利用，而且滋生腐敗現象。為加強國有土地資產管理，切實防止國有土地資敗現象。為加強國有土地資產管理，切實防止國有土地資產流失，國家開始建立土地儲備制度。產流失，國家開始建立土地儲備制度。 LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 國務院在（國發國務院在（國發2001120011號）號）關于加強國有土地資關于加強國有土地資產管理的通知產管理的通知中中提

50、出來：提出來：“為增強政府對土地市場的調為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融部門要依法提供信貸支持金融部門要依法提供信貸支持”。 土地儲備管理辦法土地儲備管理辦法是在國家試行土地儲備制度的是在國家試行土地儲備制度的基礎上，國土、財政、銀行三部門聯合制定的，最大程度基礎上，國土、財政、銀行三部門聯合制定的，最大程度地對土地儲備工作予以規范。地對土地儲備工作予以規范。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二

51、、涉及土地一級開發的法律規定 一是一是注重操作規范，通過提煉各地開展土地儲備工作的實踐注重操作規范，通過提煉各地開展土地儲備工作的實踐經驗，將具有最大共性的運作方式上升為政策，從而最大程度地經驗，將具有最大共性的運作方式上升為政策，從而最大程度地實現土地儲備制度運行方式的統一。實現土地儲備制度運行方式的統一。 二是二是注重管理規范，通過明確土地儲備機構、國土資源管理注重管理規范，通過明確土地儲備機構、國土資源管理部門、財政、人民銀行在土地儲備工作中的職能和職責，使各部部門、財政、人民銀行在土地儲備工作中的職能和職責，使各部門和機構能夠按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲門和機構能夠按照

52、職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作的順利開展。備工作的順利開展。 三是三是注重政策協調，依據土地儲備工作的需要，在土地、財注重政策協調，依據土地儲備工作的需要，在土地、財政、金融管理現有的制度框架內，使涉及土地儲備工作的政策能政、金融管理現有的制度框架內，使涉及土地儲備工作的政策能夠取得最大的協調。夠取得最大的協調。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 （2 2）關于土地儲備機構性質）關于土地儲備機構性質 第三條規定：第三條規定：“土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門

53、、統一承立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。” 為什么這樣設立機構？為什么這樣設立機構？ 一是、為了土地儲備與供應的相互協調。一是、為了土地儲備與供應的相互協調。按照法律規定，按照法律規定，市、縣人民政府是土地供應的主體，國土部門的組織實施主體市、縣人民政府是土地供應的主體，國土部門的組織實施主體，所以，土地儲備機構必須置于政府國土地部門的領導之下。，所以，土地儲備機構必須置于政府國土地部門的領導之下。只有這樣土地儲備資金的收支管理政策、銀行貸款償還才能順只有這樣土地儲備資金的收支管理政策、銀行貸款償

54、還才能順暢地進行。暢地進行。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 二是、為了實現土地儲備制度的目標。二是、為了實現土地儲備制度的目標。土地儲備是以土地儲備是以加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力為目的的，要實現這些目標，用，提高建設用地保障能力為目的的，要實現這些目標，事業單位更為合適，而公司性質的機構，由于存在營利的事業單位更為合適，而公司性質的機構，由于存在營利的要求，與這些目標有一定的沖突。要求，與這些目標有一定的沖突。 三是、只有具有獨立的法人資格才能開展貸款融資活

55、三是、只有具有獨立的法人資格才能開展貸款融資活動。動。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 （3 3）關于土地儲備計劃與項目實施方案）關于土地儲備計劃與項目實施方案 土地儲備計劃由國土資、財政及人民銀行編制，政府土地儲備計劃由國土資、財政及人民銀行編制，政府批準。編制的依據第七條規定：批準。編制的依據第七條規定：“土地儲備實行計劃管理土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃

56、、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案。府批準，并報上級國土資源管理部門備案。”LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 土地儲備實行計劃管理，是各地的普遍經驗，土地儲備實行計劃管理，是各地的普遍經驗，辦法辦法提出土地儲備計劃由國土資源、財政、人民銀行三家共提出土地儲備計劃由國土資源、財政、人民銀行三家共同編制，一方面是出于調控市場的考慮，另一方面是出于同編制，一方面是出于調控市

57、場的考慮，另一方面是出于土地儲備規模與資金預算、貸款規模銜接的考慮。土地儲備規模與資金預算、貸款規模銜接的考慮。 項目實施方案由國土資源管理部門根據土地儲備計劃項目實施方案由國土資源管理部門根據土地儲備計劃，編制項目實施方案，然后經同級人民政府批準后，作為，編制項目實施方案，然后經同級人民政府批準后，作為辦理相關審批手續的依據。辦理相關審批手續的依據。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 （4 4）關于土地儲備的范圍）關于土地儲備的范圍 第十條規定：第十條規定：“下列土地可以納入土地儲備范圍：下列土地可以納入土地儲備范圍： ( (一一) )依法收回的國有土地；

58、依法收回的國有土地； ( (二二) )收購的土地；收購的土地； ( (三三) )行使優先購買權取得的土地；行使優先購買權取得的土地； ( (四四) )已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地； ( (五五) )其他依法取得的土地。其他依法取得的土地。” 注意的是，注意的是，土地儲備機構不是政府的部門，可以按市場原則協土地儲備機構不是政府的部門，可以按市場原則協商確定收購價格收購土地，但不能強制收購。政府是土地收購的主商確定收購價格收購土地，但不能強制收購。政府是土地收購的主體，政府收購后交給土地儲備機構。體，政府收購后交給土地儲備機構。LOGO 二、涉

59、及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 （5 5）關于儲備土地的開發與利用）關于儲備土地的開發與利用 根據根據1616條至條至2121條的規定歸納如下幾點：條的規定歸納如下幾點： 第一點，第一點，對儲備土地的開發就是達到出讓條件的前期對儲備土地的開發就是達到出讓條件的前期開發，即對納入政府儲備的土地進行必要的基礎設施建設開發，即對納入政府儲備的土地進行必要的基礎設施建設，使土地達到，使土地達到“三通一平三通一平”、“七通一平七通一平”的出讓要求，的出讓要求，實現土地升值。但是前期開發涉及道路、供水、供電、供實現土地升值。但是前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、

60、綠化、土地平整等基礎設施建設氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。位。LOGO 二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定 第二點，第二點，對儲備土地的利用包括：出租、臨時利用、融對儲備土地的利用包括：出租、臨時利用、融資擔保資擔保 第三點，第三點，儲備土地進行開發和臨時利用是土地儲備機構儲備土地進行開發和臨時利用是土地儲備機構的職責。但具體的開發利用一是要經國土資源部門批準，在的職責。但具體的開發利用一是要經國土資源部門批準，在批準文件中明確土地儲備機構對儲備