1、第一篇構建食品安全保障體系1996 年 WHO （世界衛生組織）在其加強國家級食品安全計劃指南中，把食品安全定義 為：對食品按其原定用途進行制作或食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔保。 在我國 食品安全有兩方面含義， 一是一個國家或社會的食物數量保障， 二是食品中有毒物質對人體 健康影響的公共衛生問題，它與“食品衛生”同義。中國在基本解決食物“量”的安全的同 時，食物“質”的安全越來越引起全社會的關注。尤其是中國作 WTO 成員國，與世界各國 之間的貿易往來日益增多， 食品安全已成為影響農業和食品工業競爭力的關鍵因素， 并在某 種程度上約束了中國農業和農村經濟產品結構和產業結構的戰略性調整

2、。 食品安全問題關系到人民的生命安全。據 WHO 估計， 進食不安全的食品導致億萬人發病，這一問題在不發達國家更加嚴重， 如食源性腹瀉仍是發病和死亡的主要原因， 每年全世 界大約有 220 萬人為之喪生。在過去 10年間，世界各大洲食源性疾病不斷上升，并均有嚴 重食源性疾病爆發。 食品生產及加工的新技術與新工藝帶來了新的危害， 由此引起的食品貿 易糾紛不斷。 我國的食品安全問題也已成為公共衛生領域的突出問題， 是制約我國食品業提 升國際競爭力的主要因素，直接影響著我國的食品出口。加入 WTO 后，各成員國利用關稅 手段保護本國市場與國內同行業的余地已非常小， 便紛紛轉而采取技術性貿易壁壘行使貿

3、易 保護主義，貿易技術性壁壘大大增加。據報道，我國 2003 年受貿易技術壁壘影響的出口額 達 95 億美元。 國際社會對生態環境和食品安全的關注與日俱增。 WHO 、聯合國糧農組織與農業組織 （FAO ）以及世界各國近年來均加強了食品安全工作，包括完善機構設置、調整政策法規、 強化監督管理和科技投入。在 FAO 、WHO 支持下，食品安全問題也成為 WTO 的重要文件 衛生與植物衛生措施協定（SPS）和貿易技術壁壘協定（TBT ）的主要內容之一，協定明確規定國際食品法典委員會（ CAC ）所制定的標準、準則和技術規范被認定為處理國際 貿易糾紛的仲裁標準。 現今的技術貿易壁壘是一個系統， 涵蓋

4、的內容龐雜， 涉及的文件范圍 廣泛，包括 WTO 在技術性貿易壁壘協議中規定的內容，也包括衛生與植物檢疫措施 協議、服務貿易總協議、建立世界貿易組織協議、補貼和反補貼措施協議等 有關環境、 農產品的措施與規定。 許多世界貿易組織以外的其他國際公約、 國際組織規定的 影響國際貿易的技術性措施也都屬于這個體系。 發達國家是絕大多數技術性貿易壁壘措施的 發源地，他們依靠先進的經濟和科技優勢，不斷設置新的技術標準，提高農產品進口門檻。 我國出口農產品包括經香港的轉口貿易在內，近75%銷往美、日、歐盟等國家和地區，肉類制品、 茶葉、 水產品等受影響最大， 綠色、 有機食品、 有機農產品越來越受到歡迎。

5、我國目前的食品安全問題主要是微生物污染造成的食源性疾病問題。 我國食品安全檢測 技術及體系的不完善和發展的不平衡、 監測和預警體系剛起步、 危險性分析原則還沒有真正作為決策和管理的基礎、 先進食品安全關鍵控制技術的使用尚未形成規模， 以及缺少對食品 生產新工藝、 新技術進行評價和控制的技術能力， 成為當前發展我國食品安全保障體系的科 技瓶頸。 近年來， 我國在食品安全關鍵技術上已取得階段性成果， 如二惡英檢測監測技術獲 得國際公認、 人畜共患病檢測技術有所突破、 食品工業用菌安全性評價技術在完善、 建成了 我國進出口食品安全監測和預警系統、 建立了我國食品污染物監測網絡、 食源性疾病監控技 術

6、進展明顯、頒布了我國的 HACCP 應用實施指南。 為確保人民群眾的食品安全， 提高農產品的國際競爭力， 應加快建立健全食品安全保障 體系： 第一，加強法律法規建設，積極參加國際法典工作，結合我國實際提出修改意見以保 護我國利益。第二， 建立健全權責明確的食品安全管理體系， 明確食品衛生主管部門、 相關 部門和地方政府各自的職責范圍， 使食品安全監督工作步入法制管理階段。 第三， 整合現有 檢驗檢測機構， 建立權威高效的食品安全監測體系， 整合衛生部的全國衛生標準技術委員會、 國家質量檢驗檢疫總局的食品標準化委員會、 進出境檢驗檢疫部門、 農業部的農產品農業行 業標準、食品行業相關主管部門等機

7、構， 避免多頭管理。 第四，推廣先進的食品安全控制技 術，加快建立安全可控性強的食品供應組織體系。 倡導農產品生產的協調統一， 保持病蟲害 防治的徹底性和同步性， 提倡科學用藥， 從生產源頭上控制農產品的農藥殘留問題。 引進先 進技術標準，增加出口產品的附加值。嚴格市場準入，規范經營行為。加強“白色通行證” IS09000質量管理體系認證和“綠色通行證” 一一 IS014000環境管理系列標準認證， 實施“三綠”工程，搜集綠色信息、開發綠色產品、設計綠色包裝、制定綠色價格、建立綠 色銷售渠道、開展綠色促銷。 構建食品安全體系， 還必須加強食源性檢測技術研究。 目前， 我國在這方面還有不少空 白

8、或不完善之處。 如在危險性評估方面， 我國對于化學性和生物性危害的暴露評估和定量危 險性評估還沒有應用。我國出口食品企業已應用了 HACCP 技術，但卻缺少覆蓋各行業的 HACCP 指導原則和評價標準。 第二篇建立食品安全九大保障體系 接連發生的惡性食品安全事故引發了人們對食品安全的深切關注， 也促 使政府重新審視這一關系國家公共安全的問題。應廣大讀者的要求，本 報特刊出中國社科院 “食品安全監管體制及法律演進研究” 課題的階段 性成果。課題組認為，我國食品安全監管較發達國家而言，起步晚、問 題多。造成食品安全問題屢禁不絕的重要的原因在于缺乏完整的保障體 系。在今后較長的一段時間里，應當把從整

9、體上建立我國食品安全的九 大保障體系作為食品安全工作的重點和戰略目標。編者一、建立并完善我國食品安全法律體系現行的食品衛生法對體系內其他法律法規、規范性文件的指導作 用已大大降低。主要原因包括：1、食品衛生法等法律法規所調整的范圍過于狹窄食品衛生法的“食品”概念是狹隘的，并沒有包括種植、養殖、 儲存等環節中的食品以及與食品相關的食品添加劑、 飼料及飼料添加劑 的生產、 經營或者使用。 而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全 過程，法律應當反映出食品在這個過程中的整個生物鏈條。 僅對食品生 產經營階段中發生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現了較大 的法律監管盲區。2、食品衛生法確定的執法主

10、體職責已與現實情況有所脫節1998年機構改革之后，我國食品監管主要由國家食品藥品監督管理局、 公安部、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政管理局、國家質量監 督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監管，與食品 衛生法比起來，已形成了食品安全多部門的監管體制。3、食品安全法律體系的內容比較單薄， 對經濟社會和科技發展所導致 的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及與經濟發達國家的食品安全法規相比，我國缺少一系列保障食品安全 的重要制度。例如食品安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食 品安全信用制度以及食品安全信息發布制度等。同時，我國食品安全法 律體系對“食品安全” 等最重要、最基本

11、的概念尚未有明確的法律定義。4、食品安全法律責任的規定不嚴、銜接不順、內容不全食品衛生法規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改 正，給予警告，可以處以 5000 以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴重 情節的，吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最基本的要求，對違反 衛生規定的當予重罰。然而根據該法，在一般違法情況下，除了責令改 正和警告之外， 5000 以下的罰款落在執法機關的自由裁量范圍之內， 且 不說罰款的上限太低，如此“可以”也為追究違法者的行政責任創造了 迂回的空間。5、現行食品安全法律體系中尚欠缺對監管機關及其工作人員的監管職 責的落實和失職責任的追究機制在建立和完善我國食品安全

12、法律體系的過程中，應當首先抓緊組織修 訂食品衛生法 。建議方法有二：一是把食品衛生法更名為食 品安全法，做一次全面修訂和補充；二是重新制訂一部食品安全基 本法，作為食品安全領域的“母法” ，其基本內容至少應當包括如下方 面：（ 1）目的： 綜合促進和保障食品安全。 （2）定義： 明確“食品”、“食 品安全”等名詞的法律涵義。 （3） 食品安全監管范圍：國家對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監管。 (4) 監管體制：以法律的形式提出我 國食品安全基本監管框架和各方職能。 (5) 食品安全監管原則：確保人 民身體健康，注重科學依據，控制和預防并重，公開、客觀、公正，等 等。 (6) 社會其他各階層

13、的食品安全責任。 (7) 應急處理。 (8) 標準檢測， 含市場準入。 (9) 安全風險評價。 (10) 信用體系。 (11) 食品安全信息網 絡。(12) 宣傳教育。 (13)行業協會、研究機構的推動。 (14) 法律責任。二、建立統一協調的食品安全監管體系長期以來我國對食品實行多頭管理，一方面執法中各部門職責交叉， 另一方面則出現模糊或真空地帶， 這樣就造成了食品安全都管但都管不 好的局面，也為一些部門權力尋租創造了借口。2003年 3月 10日，國務院宣布在原國家藥品監督管理局基礎上組建國 家食品藥品監督管理局，其意圖很明顯，在政出多門的情況下，希望國 家食品藥品監督管理局能起到協調作用

14、。但由于管理構架、職責劃分、 行政成本以及部門協調等諸多原因， 想要在短時間解決食品安全監管體 制的問題，尚不容樂觀。有學者認為，應改變多頭管理，向集中統一的方向發展。我們認為， 由于食品的產業鏈太長， 我國的地域范圍大， 生產力發展水平極不平衡， 不可能也不必要將食品安全的監管統一在一兩個部門。 當前， 應重點解 決食品監管職責過于分散的狀況， 將食品安全監管的職能相對集中，權 責進一步明晰，并通過建立一種有效率和權威的協調機制提高監管效率，降低行政成本。第一，可以考慮在現行的部際食品安全聯席協調會議的管理架構上有 所突破，如成立國務院食品安全委員會，以統一協調、管理涉及國家食 品安全的相關

15、部門，徹底改變目前相關行政部門各自為政、協調不力、 重復管理、執法軟弱的局面。食品安全委員會的主要職責有： （ 1）審議 食品安全的有關法規或實施細則； （2）研究確定加強食品安全的重大政 策；（3） 審議全國食品安全工作的總體發展規劃、計劃； （4）確定需要 向國務院匯報的重大議題； （5）督促規劃、計劃和有關重大工作的落實； （6）協調部門、地方間的食品安全工作，組織重大事故查處； （ 7）指 導各部門、各地區及全社會支持并參與食品安全宣傳， 推動食品安全健 康發展。 此外，各省市自治區和直轄市應當成立與國務院食品安全委員 會相對應的機構。第二，進一步探索多種管理模式，將對品種的管理和“劃

16、段”管理結 合起來，對能夠集中的管理鏈條和跨度不太大的品種可由一二個部門管 理起來。對于需要“劃段”的管理，要明確邊界和銜接的方式方法，特 別是信息的溝通和共享，職能上盡可能避免交叉。三、建立完善食品安全應急處理機制食品安全方面的應急管理過程應包含事故發生前、發生中和發生后 3 個階段，在每一個階段，都需要建立相應的應急管理機制。應急管理機 制的建立應當圍繞 5 個主要環節進行：應急信息收集、應急預防準備、應急演習、損害控制處理以及事后恢復。因此，需要建立應急計劃系統、 應急訓練系統、應急感應系統、應急指揮中心（包括決策者與智囊、應 急處理小組和應急處理專家）、應急監測系統和應急資源管理系統。

17、事 故發生前的管理活動要努力將事故化解在暴發前。事故發生中的管理活動要注意將危害控制在最小范圍內。 事故發生后的管理活動重在恢復原 狀，汲取教訓。目前，北京、安徽、沈陽等地紛紛出臺了或即將出臺食品安全重大事 故應急預案。不可否認，應急預案能夠發揮一定的積極作用，但是，應 急預案不同于食品安全應急處理機制，它們的主要區別是：“預案”應對事后，“機制”管理事前、事中以及事后，成一系統；“預案”具有可變性，“機制”具有長期性和穩定性；“預案”以事先溝通為保障，“機 制”以制度建設為保障；“預案”強調分工和職能，“機制”強調協作和 職責；“預案”各地做法不一，“機制”則應全國統一，便于上令下達， 下情

18、上報。建議在各地現有的應急預案的基礎上，逐步總結國內外相關經驗，在國家層面上形成較為完善的、系統的食品安全應急處理機制， 在全國統一執行。建立食品安全應急處理機制的前提是有法可依。因此，國家在建立食 品安全應急機制的同時，應抓緊出臺相關的法律法規，明確應急機制各 部門及其負責人的法律責任，對主觀上故意瞞報、不作為、隱瞞信息等 行為，都必須追究法律責任。四、完善食品安全標準和檢驗檢測體系1、盡快完善食品安全標準體系目前，我國食品相關標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業 標準，食品標準體系存在的主要問題是，總體水平偏低，國家標準、行 業標準、地方標準之間存在交叉、矛盾或重復，重要標準短缺，標

19、準的 前期研究薄弱，部分企業標準低于國家標準或行業標準，部分標準的實 施狀況差，甚至強制標準也未能得到很好的實施。此外，我國的食品安全標準與發達國家及國際組織的標準可對接程度 不夠，從而導致標準在國際上的可信度不高。 在食品安全標準體系建設 中，應參照遵循國際通行的CAC標準，將國內食品標準盡快與 CAC標準 接軌。2、加大對食品檢驗檢測研究和應用的投入在實行從農田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測工作應當緊隨 標準的修訂不斷完善。隨著食品中安全衛生指標限量值的逐步降低，對 檢測技術提出了更高的要求，檢驗檢測應向高技術化、速測化、便攜化 以及信息共享邁進。 設置系統的食品檢測機構并使之逐步社

20、會化、 建立 科學的檢測質量保證體系以及加強檢測技術儲備和人員儲備是從總體 上提高我國食品檢測能力的根本舉措。 食品安全標準和檢驗檢測體系的 統一完整，將為我國大力開展的食品市場準入制度提供良好的技術支五、建立和完善食品安全風險評價體系一直以來，我國對食品安全的監管是以對不安全食品的立法、清除市 場上的不安全食品和負責部門認可項目的實施作為基礎的。這些傳統的做法由于缺乏預防性手段，故對食品安全現存及可能出現的危險因素不 能做出及時而迅速的控制。我們必須建立一套評價和降低食源性疾病暴 發的新方法，同時加強對與食品有關的化學、 微生物及新的食品相關技 術等危險因素的評價，從而逐步建立我國自己的食品

21、安全評價體系，并 在實踐中加以不斷完善。以新技術的安全評價為例，基因工程和輻照等 高新技術在食品生產領域的引進，也對食品安全提出了特殊的挑戰。某 些新技術雖然會提高農業生產量，同時也可能使食品更安全， 但若讓廣大消費者接受，必須對其應用和安全性進行評估，而且這種評估必須公開、透明，并采用國際上認可的方法。我國應采取國際認可的手段，創建食品安全的評價標準，逐步建立和 完善食品安全評價體系。做法主要包括：及時而適宜地對食品安全事件 開展危險性評價，以便為國際和國家標準以及國家法律法規的制定提供 依據；在全國范圍內搜集食源性疾病和食品中有毒化學物質、致病菌污染的數據資料；及時、迅速地獲取來自其他國家

22、的危險性評價資料；就 食源性疾病、食品中有毒化學物質和致病菌的污染以及微生物學危險性 評價技術及數據加強與其他國家之間的有效交流。六、建立我國食品安全信用體系食品安全不僅需要政府的監管，也需要政府在信用體系方面加大建設 力度，運用市場規律，把食品企業對社會的食品安全責任真正化為自己 的自覺意識。1、法律建設是信用體系的外在保障在我國現行的法律體系中，體現誠信原則、確立信用機制的法律法規 無論在總體上的還是在食品行業專門領域都偏少，有待于進一步的完 善。征信管理條例的早日頒布將為相關配套措施的起草創造條件。2、道德約束是信用體系的內在要求在食品安全信用體系中，道德約束和法律建設是一對互補關系。道

23、德 和法律相比較，在食品安全的覆蓋領域方面要比后者廣泛得多，可以彌 補法律規范的不足。 政府應在食品行業大力開展道德教育、 進行社會輿 論引導、進一步提高食品行業從業人員的道德標準，把對食品行業的道 德評判同樣納入到食品安全誠信范圍中去。3、健全的機制是信用體系的內容信用信息獲得機制、信用信息管理機制、信用信息使用機制、信用信 息發布機制以及企業的申訴機制等均是信用體系應當囊括的內容， 而一 個完備的食品安全信用體系可以確保整個系統的有序運轉， 更好地發揮 其作用。4、公平的氛圍是信用體系的基礎政府在建立我國食品安全信用體系時，越注重營造公平氛圍，就越能 夠為信用體系打下堅實的基礎。 在對食品

24、企業的責任追究以及信用權益 保障上，政府應當一視同仁；信用信息的收集、記錄和使用單位應當遵 循公正、規范的原則，客觀中立；獎優懲劣，在政策扶持、權利義務分 配上不搞平均主義； 要避免在信用體系建立過程中，發生食品企業間以 大欺小、相互貶損的事件。去年 4 月，國家食品藥品監督管理局等 8 個部委已正式啟動食品安全 信用體系建設試點工作，目前，這一工作正在進行中。受外界種種影響 和其他條件制約， 食品安全信用體系建設的難度不小， 可以考慮重點在 一兩方面有所突破而不必面面俱到，關鍵是要取得實效。七、建立統一的食品安全信息網絡目前，我國的食品安全信息大多是各職能部門自行公布與其相關的信 息，但現實

25、中不僅不同部門對同一內容公布的信息不一樣， 甚至同一部 門對同一內容的信息公布也出現不一致。 因此，盡快建立統一協調的食 品安全信息監測、 通報、發布的網絡運行體系是保證我國食品安全工作 的有序、順利進行的必要條件。信息共享不僅可以使各部門隨時了解當前食品領域的安全形勢，也從 整體上節約了監管成本。 網絡的便捷與及時能夠實現國家對食品安全的 動態監測，有利于政府部門及時做出決策，把突發的、潛在的食品安全風險降至最小。通過網絡運行體系，有關食品安全信息在收集、歸納和 匯總后統一對外發布，能夠引導公眾在對食品的選擇中趨利避害， 同時 避免了由于發布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。應盡

26、快構建部門間信息溝通平臺，實現互聯互通和資源共享；要建立 暢通的信息監測和通報網絡體系， 逐步形成統一、 科學的食品安全信息 評估和預警指標體系，及時研究分析食品安全形勢，對食品安全問題做 到早發現、早預防、早整治、早解決。八、建設食品安全教育宣傳體系1、建立食品安全教育機構教育機構分為專業培養和業余培訓兩類。國家可以在大學設立和擴大 食品安全專業的本科、 碩士和博士的教學點， 為社會培養食品安全人才。 業余教育機構則專門向社會提供食品安全業務知識的培訓， 業余教育機 構所需部分經費可由政府補貼。2、開展食品法制宣傳和安全教育堅持通過固定的媒體向公眾定時發布食品安全信息；扶持食品安全法 制建設

27、類節目和專欄，加強輿論監督和宣傳；建立全國范圍內的“食品 安全宣傳周”；把食品安全常識列入中小學生的教育課時，開展食品衛 生安全教育， 引導學生不買街頭無證照商販出售的食品；教育公眾掌握食品質量識別方法和正確的食品加工烹調方法。九、構建食品安全推動體系從最近我國一些地方所發生的食品安全問題中可以發現，食品行業協會對食品安全的推動作用并不理想。其實，只要食品行業內發生一起食品安全問題， 就可能給整個行業帶來巨大的危害。 我國的各類食品行業協會應當肩負起推動食品安全的重任。在市場經濟條件下，行業協會維護著行業的整體利益：對內為協會成 員服務，以期提升行業的競爭力；對外作為本行業的代言人，成為政府

28、和企業溝通的橋梁， 目的是謀取和增進協會成員的合法合理的利益。行 業協會必須對協會內的成員加以必要的紀律約束，維護行業的整體聲 譽。此外，應發揮研究機構特長，加強食品安全的基礎研究，推動食品安全工作的不斷深入和完善。 第三篇 世博食品安全保障體系建設刻不容緩 據權威部門預測，20 10年上海世博會的游覽人數將突破7 0 0 0萬人次，成為有史以來人氣最旺的世 博會。面對數以千萬計的中外來賓，食品安全問題事關重大。科學、規范的食品安全體系能夠保證市民飲 食的衛生和安全，提高生活質量，增強體質。試問如果市民的飲食問題都得不到安全保障，那我們還能向 世界展示什么？更為重要的是，完善的食品安全體系才能

29、夠保證世博會舉辦期間眾多國內外與會者的飲食衛生安全， 一旦食品安全出現問題，輕則影響人們的正常參觀和生活；重則導致會展期間參觀人數減少，同時還會帶 來長期的、連鎖的反應，進而造成更大的間接經濟損失。這么多的人口要在半年的時間內進入這個城市， 無疑會給城市的正常生活造成很大影響，特別是在食品供給方面，要提供遠遠多于平常供給數量的食品本 身就存在困難，而且要保證所有食品都是安全衛生的，這就更加苛刻。如果沒有一套長期形成的食品安全 體系作為保障、形成習慣，會展期間食品安全問題是很難保證的。對此，市政協科協界別組的委員們建議：盡快啟動上海世博會食品安全工程，建立健全以“監測 預警應急保障”為核心的上海

30、世博會食品安全保障體系。首先， 成立世博食品安全領導小組和專家委員會。前者明確涉及食品監管各個行政部門的責、權分工，實施機構聯合監管，提高工作效率，杜絕管理漏洞，實現食品安全的有效控制；后者協助政府開發食品安 全體系和制定發展戰略，對食品安全進行風險分析和評估，為政府決策提供科學依據。其次，建立世博食品市場準入和認證制。建立與國際接軌、符合世博會要求的食品安全質量標準體系， 規范食品質量和生產、加工、營銷過程，修訂、豐富各環節標準，并適時開展上海世博會指定食品、定點 加工企業、銷售網點評估認證活動。第三，加強源頭和過程控制。實施農業標準化，把好上海食品原料供應的源頭，明確食品安全各環節 的責任

31、，建立可追溯和召回制度，加強過程控制，改變末端市場抽查為主的監測方式。同時，可將上海農 區建成安全食品生產集成的基地，并向全國輻射，在原料的組織工作中，強調生產管理、生產標準、生產 控制，并注意生產配套設施和生產補貼問題。最后，建立食品安全問題應急系統。完成預警及應急方案，明確應對突發食品安全事件控制措施的程 序、參與人員、有毒食品快速檢測、疾病診斷和病因分析、決策過程和控制程度等。 第四篇建立和完善我國食品安全保障體系研究摘要 食品安全問題舉國關注， 世界各國政府大多將食品安全視為國家公共安全， 并紛紛加大監管力度。 2004 年 9月 1 日，國務院發布了國務院關于進一步加強食品安全工作的

32、決定，決定采取切實有效的措 施，進一步加強食品安全工作。食品安全涉及多部門、多層面、多環節，是一個復雜的系統工程。從當前 來看，應盡快建立健全：食品安全法律體系；統一協調、權責明晰的監管體系；食品安全應急處理機制； 完整統一的食品安全標準和檢驗檢測體系；食品安全風險評估評價體系；食品安全信用體系；食品安全信 息監測、通報、發布的網絡體系；中介及研究單位的推動體系等九大體系，促進食品安全水平的全面提高。 關鍵詞 食品安全； 體系建設；監管 民以食為天。食品是人類賴以生存和發展的最基本的物質條件。在我國國民經濟中，食品工業已成為第一 大產業。根據有關資料顯示， 1993 年至 1998 年，我國食

33、品工業總產值由 3430 億元增至 6000 億元，平均 每年遞增 12。 2003 年我國食品工業總產值更是首破 12000億元，遠遠超過汽車工業總產值 9400 億元的 水平。但是全球及我國接連不斷發生的惡性食品安全事故卻引發了人們對食品安全的高度關注，也促使各 國政府重新審視這一已上升到國家公共安全高度的問題，各國紛紛加大了對本國食品安全的監管力度。2003 年 4月 16 日，我國國家食品藥品監督管理局正式掛牌，標志著我國食品安全工作邁入了綜合監管與 具體監管相結合的新階段，也表明了我國政府與時俱進、切實抓好食品安全工作的決心。然而，此后有關 食品安全的負面消息依然不斷，通過新聞媒體的

34、深入追蹤報道，我們知道了阜陽劣質奶粉、重慶火鍋石蠟 底料、太倉劣質肉松、山東摻肥龍口粉絲。據媒體報道，中國青年報社會調查中心新近完成的 一項有關食品安全的調查顯示，近期頻發的食品安全事件引起了公眾的廣泛關注，82的公眾表示，這些事件肯定會 引發自己對周圍食品安全問題的擔心， 13的人表示可能會。我國目前的食品安全監管較 發達國家而言，起步較緩、問題較多，造成我國食品安全問題屢禁不絕的重要原因還是在于我國食品安全 缺乏完整的保障體系。我們認為，在今后較長的一段時間里，我國應當把在整體上建立我國食品安全的保 障體系作為食品安全工作重點和戰略目標來實現。一、基本建立和逐步完善我國食品安全法律體系 據

35、我們初步統計， 1949 年至今，我國部級以上機關所頒布的有關食品安全方面的法律、法規、規章、司法 解釋以及各類規范性文件等多達 840 篇。其中基本法律法規 107 篇、專項法律法規 683 篇、相關法律法規 50篇；文革前（ 1966年 5月前） 7篇、改革開放前（ 1978年 12月前） 1篇、改革開放后（ 1978年 12月后） 832篇。國務院于 1979年 8月 28 日發布了中華人民共和國食品衛生管理條例（現已失效），全國人 大常委會于 1982年11月19 日發布了中華人民共和國食品衛生法（試行）（現已失效），全國人大常 委會于 1995年10月30日發布了現行有效的 中華人民

36、共和國食品衛生法 （以下簡稱 食品衛生法 ）， 這3 個法律規定從法律層面上相繼構成了我國改革開放后食品安全法律體系的核心，對我國的食品安全起 到了重要的、不可替代的作用。 但隨著經濟社會及科學技術的快速發展和人們對食品安全問題認識的不斷深化，我國目前的食品安全法律 體系有些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發展需要，作為食品安全法律體系的核心， 食品衛生法 對體系內其他法律法規、規范性文件的指導作用也有所降低。主要原因包括： 第一，食品衛生法等法律法規所調整的范圍過于狹窄。食品衛生法第四條規定： 凡在中華人民共 和國領域內從事食品生產經營的，都必須遵守本法。 從此條可以看出， 食品衛生法的

37、食品 概念是狹 義的，并沒有包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及與食品相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的 生產、經營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律應當反映出食品在這個過 程中的整個生物鏈條，僅對食品生產經營階段中發生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現了較大的 法律監管盲區，從而造成了政府部門對飼料中加入瘦肉精、農藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲存污染等 諸多問題的監管滯后和監管不力。 第二，食品衛生法確定的執法主體職責與現實情況有所脫節。根據該法第三條的規定： 國務院衛生行 政部門主管全國食品衛生監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理

38、工作。 而 1998 年機構改革之后，我國食品監管主要由國家食品藥品監督管理局、公安部、農業部、商務部、衛生 部、國家工商行政管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監管，已形 成了食品安全多部門的監管體制。 2004 年 9 月 1 日頒布的國務院關于進一步加強食品安全工作的決定 再次對有關部委的職責分工加以調整和明確。食品衛生法關于執法主體職責的內容應當順應現實的改 變做出相應的調整。 第三，食品安全法律體系的內容比較單薄，對經濟社會和科技發展所導致的食品安全的新情況、新問題大 多尚未涉及。和經濟發達國家的食品安全法規相比，我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例

39、如食品 安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息發布制度等。同時，我 國食品安全法律體系對 食品安全 等最重要最基本的概念尚未有明確的法律定義。 第四，食品安全法律責任的規定不嚴、銜接不順、內容不全。以食品安全法律體系的核心食品衛生法 為例，對違反該法規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改正，給予警告，可以處以五千元以 下的罰款；拒不改正或者有其他嚴重情節的，吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最基本的要求，對違 反衛生規定的當予重罰。然而根據該法，在一般違法情況下，除了責令改正和警告之外，五千元以下的罰 款落在執法機關的自由裁量范圍之內，且不說罰款的上限

40、太低，如此可以 也為追究違法者的行政責任創造了迂回的空間，極有可能連區區五千元以下的罰款也不了了之。類似的規定總和起來，執法不力也就難 免了。再如，食品衛生法第三十九條規定：違反本法規定，生產經營不符合衛生標準的食品，造成嚴重食物 中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的，依法追究刑事責任。而根據刑法第 一百四十三條的規定，生產、銷售不符合衛生標準的食品，只要足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重 食源性疾患的，即構成犯罪，依法應予追究刑事責任。兩者相比較可以看出，在同一罪名上，食品衛生 法要求違法行為具有人身傷害后果才構成犯罪，而刑法則強調當違法行為具有危害人身健康的危險 性時

41、即構成犯罪。 兩者尺度的不統一， 往往會造成行政執法部門在對待 足以造成嚴重食物中毒事故或者其 他嚴重食源性疾患的 上述違法行為時，僅僅因為危害結果尚未發生，就依據食品衛生法做出不移交司 法部門追究當事人刑事責任的決定，用行政處罰代替刑事追究。法律銜接的不統一給了違法食品業主以喘 息的可能，削減了法律的懲處力度，也為司法機關再度追究當事人的刑事責任造成了時間上的拖延。其主 要原因是食品衛生法修訂在前，刑法修訂在后，這段時期內無論是食品安全問題還是國家對食品 安全的關注程度均有加重之勢，刑法的修訂是順應了當時食品安全的要求。可見食品衛生法的滯 后性已經顯現。第五，現行食品安全法律體系中尚欠缺對食

42、品安全監管機關及其工作人員的監管職責的落實和失職責任的 追究機制。綜上，在建立我國食品安全法律體系的過程中，應當首先抓緊組織修訂食品衛生法。在是否將食品 衛生法修改為食品安全法的問題上，還有不同意見。我們認為，食品衛生僅是食品安全問題中的一 部分，無論是從法律的名稱還是從法律本身的內容考慮，食品安全法律體系都應圍繞食品安全 這一核心加以建設。建議方法有二：一種是把食品衛生法更名為食品安全法，作一次全面修訂和補充；另 一種是重新制訂一部食品安全基本法，作為食品安全領域的母法 ，其基本內容至少應當包括如下方面： （ 1）目的：綜合促進和保障食品安全。 （2）定義：明確食品 、食品安全 等名詞的法律

43、涵義。 （3） 食品安全監管范圍：國家對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監管。（ 4）監管體制：以法律的形式提出我國食品安全基本監管框架和各方職能。（ 5）食品安全監管原則：確保人民身體健康，注重科學依據，控 制和預防并重，公開、客觀、公正，等等。（ 6）社會其他各階層的食品安全責任。以食品生產經營企業為 主，還包括與食品相關的行業、食品行業協會以及消費者等。（7）應急處理。（ 8）標準檢測，含市場準入。（ 9）安全風險評價。（ 10）信用體系。（ 11）食品安全信息網絡。（ 12）宣傳教育。 （13）行業協會、 研究機構的推動。（ 14）法律責任。強調監管主體的違法責任、做好與刑法的銜接、對

44、違法食品生產 經營者設置嚴厲罰則。法律的尊嚴是執行出來的，而不是制定出來的。無論多嚴密、多完善的法律，還必須經由各級政府職能部 門的正確施行，才能真正發揮其保障食品安全的強大規范作用。如果行政執法部門不嚴格執法或者出于各 種原因錯誤地理解和適用了食品安全法律法規，那么就算這些法律法規再完善，也不能產生預期的效果。 在現今的食品安全監管中，執法不力的問題不容回避。從我們了解并研究的一些案例看，有不少食品安全 事故是由于失職或瀆職等執法不力造成的，再加上地方保護主義，食品安全事故頻發也就不足為怪了。因 此， 有法不依，執法不嚴，違法不究 成為我國食品安全監管部門執法中的一個頑癥，究其原因，不外乎

45、是執法人員對法律法規的理解和運用能力不強、礙于情面和各方壓力辦人情案 以及部分執法人員以權謀私、地方保護等等。要做到依法行政，就必須注重對執法人員的法律培訓和思想道德教育、制訂嚴密的工 作紀律和內部審批程序、完善行政執法人員責任追究機制、建立大案要案領導集體決定制度，不斷強化執 法和執法監督，使法律法規落到實處。二、建立和完善統一協調、權責明晰的食品安全監管體系 我國現今的食品安全監管體制在延續歷史做法的同時，更要向管理體制卓有成效的國家學習，使監管體制 相對協調集中，逐漸開創我國科學、協調的食品安全監管新模式。長期以來，我國對食品實行多頭管理， 一方面執法中各部門職責交叉、 都可以執法， 另

46、一方面則出現模糊或真空地帶， 給不法分子造成可乘之機。 這樣就出現了我國食品安全 都管但都管不好 的局面，也為一些部門權力尋租制造了借口。2003年 3月 10 日，國務院宣布在原國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局，其意圖很明顯，在政出 多門的情況下，希望國家食品藥品監督管理局能起到協調作用。但由于管理構架、職責劃分、行政成本以 及部門協調等諸多原因，想要在短時間內解決食品安全監管體制的問題，尚不容樂觀。有學者認為，應改 變多頭管理，向相對集中統一的方向發展。我們認為，由于食品的產業鏈太長，我國的地域范圍大，生產 力發展水平極不平衡，不可能也不必要將食品安全的監管統一在一二個部

47、門。當前，應重點解決食品監管 職責過于分散的狀況，將對食品安全監管的職能相對集中，權責進一步明晰，并通過建立一種有效率和權 威的協調機制提高監管效率，降低行政成本。第一，可以考慮在現行的部際食品安全聯席協調會議的管理架構上有所突破，如成立國務院食品安全委員會，以統一協調、管理涉及國家食品安全的相關部門，徹底改變目前相關行政部門各自為政、協調不力、 重復管理、執法軟弱的局面。國務院食品安全委員會由國務院總理或副總理出任主任，國家食品藥品監督 管理局、農業部、衛生部、質檢局、工商總局、公安部、商務部、海關總署等相關部委領導或主管領導均 成為該委員會成員（關系較為重大的正部級單位的一把手可作為委員會

48、副主任）。委員會秘書長（或常務 副主任）及委員會的辦事機構或秘書處可以設在某個部委（局、辦），承擔該委員會的具體工作。食品安 全委員會的主要職責有：（ 1）審議食品安全的有關法規或實施細則；（ 2）研究確定加強食品安全的重大 政策； （3）審議全國食品安全工作的總體發展規劃、計劃； （4）確定需要向國務院匯報的重大議題； （5） 督促規劃、計劃和有關重大工作的落實；（6）協調部門、地方間的食品安全工作，組織重大事故的查處；（7）指導各部門、各地區及全社會支持并參與食品安全宣傳，推動食品安全健康發展。此外，各省市自治 區和直轄市應當成立與國務院食品安全委員會相對應的機構。 第二，進一步探索多種管

49、理模式，將對品種的管理和劃段 管理結合起來，對能夠集中的管理鏈條和跨度不太大的品種可由一、二部門管理起來。對于需要劃段 的管理，要明確邊界和銜接的方式方法，特別是信息的溝通和共享，職能上盡可能避免交叉。三、建立較為完善的食品安全應急處理體系 目前，我國在對食品的安全監管中尚未建立起較為完善的食品安全應急處理制度。從現實來看，一旦發生 了食品安全事故，往往是監管部門事后倉促應對，相關部門匆匆召開聯席會議，確定彼此的職責、工作分 工和工作步驟。這種事后的應急處理方式已經不能及時控制原因日趨復雜的食品安全事故，也不能滿足公 眾對政府高效處理此等事故的期望，更可能發生部門之間的互相推諉以及信息溝通的遲

50、緩與不力。建立并 不斷完善食品安全應急處理機制，不僅有助于上述問題的解決，還可以加強食品安全執法部門的隊伍建 設。食品安全方面的應急管理過程由三階段（事故發生前、發生中和發生后）組成，在每一個階段，都需要 建立相應的應急管理機制。應急管理機制的建立應當圍繞 5 個主要環節進行：應急信息收集、應急預防準 備、應急演習、損害控制處理以及事后恢復。因此，需要建立應急計劃系統、應急訓練系統、應急感應系 統、應急指揮中心（包括決策者與智囊、應急處理小組和應急處理專家）、應急監測系統和應急資源管理 系統。事故發生前的管理活動要努力將事故化解在爆發前。事故發生中的管理活動要注意將危害控制在最 小范圍內。事故

51、發生后的管理活動重在恢復原狀，汲取教訓。目前，北京、安徽、淮南、沈陽等地紛紛出 臺了或即將出臺食品安全重大事故應急預案。 不可否認， 應急預案在及時控制和減輕消除食品突發事故的 危害、保障人民群眾的生命安全和身體健康方面能夠發揮一定的積極作用。但是，食品安全應急預案不同 于食品安全應急處理機制，結合前面分析，它們的主要區別是：預案 應對事后， 機制 管理事前、事中以及事后，成一系統； 預案 具有可變性， 機制 具有長期性和穩定性； 預案以事先溝通為保障， 機制 以制度建設為保障； 預案強調分工和職能， 機制強調協作和職責； 預案 各地做法不一， 機制 則應 全國統一，便于上令下達，下情上報。建

52、議在各地現有的應急預案的基礎上，逐步總結國內外相關經驗， 在國家層面上形成較為完善的、系統的食品安全應急處理機制，在全國統一執行。 建立食品安全應急處理機制的前提是有法可依。因此，國家在建立食品安全應急機制的同時，應抓緊出臺 相關的法律法規，明確應急機制各部門及其負責人的法律責任，對主觀上故意瞞報、不作為、隱瞞信息等 行為，都必須追究法律責任。四、完善統一全面的食品安全標準和檢驗檢測體系1. 盡快完善食品安全標準體系 由于訂標工作缺乏有效的統一協調機制，我國現有的食品安全標準在實施中暴露出不少相互矛盾的問題， 比如質量標準、 檢驗檢測標準或方法不同、 含量限度要求不同等， 這不僅讓相關食品加工

53、生產者頗為頭疼， 也使得政府部門在對不少食品的監管上陷入了尷尬的境地。比如前一時期，政府有關部門在對全國黃花菜 市場進行清理的過程中發現：我國沒有專門針對黃花菜含硫量的鑒定標準，只能參照衛生部關于干菜類食 品的衛生標準執行。按此標準，黃花菜的含硫量不能超過 0.035 毫克千克。沈陽市衛生監督所正是根據 這一數據對 24.5 噸的毒黃花菜 進行了查處，從而引發了社會各界對 毒黃花菜 問題的廣泛關注。但是，國家農業部頒布的無公害脫水蔬菜標準(NY5184-2002)規定二氧化硫殘留量的衛生指標是不得超過100 毫克/ 千克。由于兩個政府部門對黃花菜含硫量數值的規定差之千里，造成黃花菜農們無所適從

54、，黃花 菜的生產廠商們叫苦不迭，某些執法部門盲目執法，政府的監管效率也大打折扣。這一問題最終引起了國 務院總理的高度重視， 2004年 8月9 日，衛生部發布 2004年第 1 6號公告，擴大了焦亞硫酸鈉和硫磺的使 用范圍和使用量， 制定了黃花菜中二氧化硫殘留標準不得超過 200毫克/千克的新規定， 至此黃花菜的含硫 量標準終于統一。綜上所述，我國的諸多食品安全標準以及標準的檢驗檢測方法已經到了全面清理、修改 和完善的階段。 目前，我國食品相關標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準共四級標準，其中，國家標準和 行業標準均有 1000 余項。當前，我國食品標準體系存在的主要問題是，總體水

55、平偏低，國家標準、行業標 準、地方標準之間存在著交叉、矛盾或重復，重要標準短缺，標準的前期研究薄弱，部分企業標準低于相 應的國家標準或行業標準，部分標準的實施狀況較差，甚至強制標準也未得到很好的實施。我國的食品安全標準和發達國家及國際組織相比接軌程度不夠，從而導致標準的可信度在國際上不高。1961 年召開的第十一屆糧農組織大會和 1963 年召開的第十六屆世界衛生大會均通過了創建食品法典委員會(CAC )的決議，現今食品法典已成為全球消費者、食品生產和加工者、各國食品管理機構和國際食品貿 易唯一的和最重要的基本參照標準。雖然我國 1986 年就已正式成為 CAC 成員國，但對食品法典的研究、

56、評估與應用工作開展的并不十分理想。 CAC 標準都是以科學為基礎制定出來的，如能在當前食品安全標準 體系建設中選擇適合我國國情的食品標準， 通過參照遵循這些標準， 將國內食品標準盡快與 CAC 標準接軌， 既可避免重復性工作，又可節省大量財力。近期， 國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化委員會根據 國務院關于進一步加強食品安全工作的決定 的要求，開始組織實施食品標準的制訂及修訂，這一重要的基礎工作的開展將對提高我國食品安全水平有 著非常重要的作用，將會大大提高我國食品安全水平。2. 加大對食品檢測檢驗研究和應用的投入 在實行從農田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測工作應當緊隨標準的修訂不斷完

57、善。檢測工作作為 食品原料、生產加工過程、運輸以及市場銷售等環節中內部自我監控和外部監督檢查的重要手段，直接影 響食品的質量和安全。隨著食品中安全衛生指標限量值的逐步降低，對檢測技術提出了更高的要求，檢驗 檢測應向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享邁進。設置系統的食品檢測機構并使之逐步社會化、建 立科學的檢測質量保證體系以及加強檢測技術儲備和人員儲備是從總體上提高我國食品檢測能力的重要舉 措。十五期間， 國家對食品安全檢測檢驗的研究投入了一定的資金，但從客觀要求來看，十五 期間還應進一步加大投入，特別是對于快速檢測技術研究的投入，并盡快將研究成果轉化成具體應用。食品安全標準和檢驗檢測體系的統

58、一完整，將為我國大力開展的食品市場準入制度和對食品安全一系列的 監管提供有力的技術支持。五、建立和完善我國食品安全風險評估評價體系 食品的安全性評價就是評價食品中有關危害成份或者危害物質的毒性以及相應的風險程度，這就需要利用 足夠的毒理學資料確認這些成份或物質的安全劑量。食品安全性評價在食品安全性研究、監控和管理方面 具有重要的意義。長期以來，我國對食品安全的監管是以對不安全食品的立法、清除市場上的不安全食品 和負責部門認可項目的實施作為基礎的。這些傳統的做法由于缺乏預防性手段，故對食品安全現存及可能 出現的危險因素不能做出及時而迅速的控制。我國必須建立一套評價和降低食源性疾病暴發的新方法，同 時加強對與食品有關的化學、微生物及新的食品相關技術等危險因素的評價，從而逐步建立我國自己的食 品安全評價體系，并在實踐中加以不斷完善。以新技術的安全評價為例，基因工程和輻照等高新技術在食 品生產領域的引進，也對食品安全提出了特殊的挑戰。某些新技術雖然會