1、 農村普惠金融減貧的內在邏輯、存在問題與建議 董玉峰杜崇東摘 要：農村普惠金融可從直接和間接兩方面促進貧困減緩，既能夠直接提升貧困群體的金融服務可獲得性，又能夠促進農村經濟增長，增加非農就業機會，間接提高貧困農戶收入水平。本文結合農村普惠金融減貧過程中存在的問題，提出要堅持政府扶持與市場運作相結合，完善普惠金融扶貧主體與風險保障機制，創新農村普惠金融扶貧方式和產品，積極引導正規與非正規金融有效聯結，加強貧困農村教育信貸支持力度，健全農村普惠金融基礎設施等措施，推動農村普惠金融減貧。關鍵詞：農村普惠金融；減貧；作用機制；存在問題doi：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.

2、03.11中圖分類號： f830.34 文獻標識碼：a 文章編號：1003-9031（2018）03-0078-06一、引言世界各國至今仍然面臨著不同程度的貧困問題，減緩貧困的方法成為各國研究的重點。新時期我國貧困問題呈現出了諸多新趨勢、新特征，傳統的減貧方式漸顯乏力。我國貧困人群絕大部分集中于農村，減貧事業的重點也就必然聚焦在農村。普惠金融作為農村經濟發展的內生新動力，正逐漸取代傳統的以財政為主的扶貧方式，成為當前農村減貧的主要手段。十八屆三中全會提出了全面構建普惠金融體系的決議，強調能有效、全方位、以可負擔的成本為欠發達地區、貧困群體提供平等的金融服務，主張增強金融資源的可獲得性，并注重實

3、現金融機構的商業可持續性。本文將著重探討農村普惠金融減貧的內在邏輯、作用機制和存在問題，并提出一些推進我國農村貧困減緩的政策建議。二、農村普惠金融減貧的內在邏輯（一）農村普惠金融減貧的哲學理念1.平等金融權利觀關于導致貧困原因的認識，大體經歷了由物質資本貧乏到發展權利缺失的逐步反思過程，反貧困理念也由初期的物質給予漸變為賦予平等發展權利。普惠金融的減貧理念可以歸結為“金融權利即一種人權”的思想。普惠金融減貧主張要賦予貧困者及弱勢群體以平等的金融權利，讓其有平等機會參與資源獲取和使用，分享應有的經濟成果，最終提高自身發展能力。所謂金融精準扶貧脫貧就要瞄準貧困主體，賦予其平等的金融發展權利和機會，

4、通過利用現代金融科技手段，緩解信息不對稱，適當放寬或降低現有金融門檻，拓寬金融服務邊界，讓窮人和弱勢群體也能夠獲得金融資源，進而促進他們的自我發展能力提升，實現金融與人的發展的良性循環。只有精準到貧困者，才能從根本上找到致貧原因，進而制定扶貧脫貧之策。2.公平與效率協調觀當前我國貧困問題的顯著特征表現為貧富差距較大、相對貧困問題嚴重，從經濟學角度來講，這涉及到公平與效率問題，某種程度上貧困的產生可以歸結為過于追求效率而忽視公平的結果。普惠金融理念認為公平與效率是辯證統一的，要在效率提升基礎上更加注重公平。公平本質上是權利的平等分配問題，但權利分配公平并不代表平均主義，它承認個人的自然稟賦差異，

5、著重強調個人公平的發展權利和機會，普惠金融理念將金融權利視為公平發展的目標之一。普惠金融重視消除貧困和實現社會公平，但絕不是慈善和公益活動，也不是對“不患寡而患不均”傳統思想的繼承，而是尊重市場規律，倡導商業可持續性原則，通過市場和政策扶持相結合，幫助貧困群體提升自身造血功能，并最終擺脫貧困陷阱。普惠金融并不否定市場化原則，在支持精準扶貧脫貧過程中，既要滿足貧困群體需求，也要讓金融服務提供者獲取合理收益。3.包容性發展觀包容性發展強調經濟社會成果要惠及全部人群，普惠金融從字面來講也可稱為包容性金融，包容性是普惠金融的本質屬性。一是普惠金融的服務目標的包容性，以被傳統正規金融所排斥的小微企業、農

6、戶、低收入者和弱勢群體等為服務對象，支持這些被排斥群體擺脫貧困陷阱。二是普惠金融供給主體的包容性。普惠金融體系是一個容納性很大的系統，滿足監管要求、合法合規、風險可控、能夠為貧困群體提供金融服務的供給者，都可以被納入普惠金融體系當中，而且各供給主體之間沒有主次之分，都應該享受平等的市場地位和政策扶持。三是普惠金服務方式的包容性。普惠金融是一個譜系概念，雖然貧困群體的金融需求首先是獲得信貸支持，但也離不開支付、理財、保險等方面的基本金融服務，提供全方位、多層次的普惠金融服務是金融精準扶貧脫貧的應有之意。（二）農村普惠金融減貧的作用機制農村普惠金融通過向貧困群體提供小額信貸、微型金融等普惠服務，增

7、強其金融服務的可獲得性，提高直接參與金融活動的機會；能夠為貧苦地區經濟發展提供資金支持，促進貧困者收入增加，具有較好地減貧作用。總體來講，農村普惠金融可以通過直接和間接兩個途徑實現貧困減緩。1.農村普惠金融減貧的直接作用機制農村普惠金融強調利用數字技術，以此降低金融服務門檻和交易成本，將更多弱勢群體納入金融服務范圍，直接為貧困群體提供儲蓄、信貸、理財、保險、支付等金融服務。針對農戶或貧窮者設計并提供恰當的金融產品，通過平滑消費、促進投資、積累資產、降低交易費用等方式，提高貧困農戶的收入及自我發展能力，進而促使貧困減緩。儲蓄和信貸兩類普惠金融服務最為關鍵，儲蓄可以保障貧困者的財產，增強其抵抗未來

8、不確定性的能力，也可以使貧困者獲得利息收入，提高其資產積累能力；提供普惠信貸服務，可以有效緩解貧困者面臨的信貸排斥，提升獲取信貸資源的機會，利用貸款資金可以購置新的生產要素，提高勞動生產效率，進而提升增收能力。2.農村普惠金融減貧的間接作用機制農村普惠金融通過促進農村經濟增長和增強農戶自身發展能力，間接作用于貧困減緩。一方面，普惠金融通過技術、制度創新，支持農村經濟增長，為農村經濟發展提供資本要素，改善農村企業資金短缺的窘境，促進實體經濟發展，進而為農村提供更多的就業機遇，提高農村勞動力的非農化就業率，增加貧困農戶的可持續性收入，最終實現貧困減緩。另一方面，普惠金融主張提升貧困者的自我發展能力

9、。通過加大貧困地區醫療、衛生、教育、技能培訓等基礎設施的資金支持，增強貧困群體的身體素質、文化素養、金融意識、信用觀念，提高貧困者的人力資本和社會資本，增強其在勞動力市場的競爭力，提高獲取高薪崗位的機會，從而促進貧困減緩。三、農村普惠金融減貧存在問題金融具有較強的商業屬性，金融扶貧本身就是在踐行普惠價值理念。農村金融精準扶貧在普惠性原則指導下，不再是傳統扶貧模式的“大水漫灌”，而是強調扶貧對象的“瞄準滴灌”。農村普惠金融減貧以尊重市場化運行為前提，兼顧社會公平與商業可持續性，支持金融機構在農村扶貧過程中獲取適當利益，注重防范金融風險產生。然而，在農村普惠金融減貧取得良好成效之時，也不可避免地存

10、在著一些制約因素和問題。（一）金融扶貧產品和服務工具欠豐富貧困地區經濟不發達，農業多以種養殖業為主，面臨著較大的自然風險和市場風險。除了存取款、支付等基本金融服務外，各金融機構主要以提供小額貸款為主，貧困農戶的信貸額度一般在5萬元以內，期限多在1年，金融扶貧產品單一，扶貧項目同質化，信貸投放過于集中，存在較高的隱性金融風險。隨著農村減貧事業的不斷發展，貧困農戶出現了新特征，與農村經濟新階段、農業產業規模化相適應，資金需求呈現個性化、差異性趨勢，原有的扶貧信貸額度、期限已不能適應新需求。金融扶貧機構偏好硬性資產抵押，但貧困農戶恰恰缺乏財產抵押、擔保品，而其軟性信息又不易收集，造成農村金融扶貧的低

11、收益、高風險，金融機構扶貧貸款投入動力不足、額度不高。另外，當前農村金融扶貧主要以銀行類金融機構的間接融資為主，股票、債券等直接融資方式缺乏。（二）農村金融扶貧制度性安排不完善當前金融扶貧是所有的金融機構都可參與，金融機構扶貧責任不明確，缺乏金融扶貧主體的制度性設計。金融機構參與扶貧并不是市場自發行為，而是迫于政治壓力考慮，表面上所有金融機構均參與了農村扶貧，但真正深入鄉村基層、貧困農戶的并不多見，長期可持續的良性市場扶貧機制尚未形成。普惠金融扶貧尊重農村金融機構的獲利性需求，重視金融信用風險管理，但當前農村普遍缺少有效的抵押擔保、風險補償和農業保險機制，如金融扶貧風險補償基金的使用范圍有限，

12、對貧困農戶因疾病、殘疾和死亡等導致的無法還貸情況，不給予放貸銀行相應的損失補償，影響了金融機構扶貧積極性。各金融機構在扶貧項目和對象選擇上存在較強趨同性，都不愿支持效益較低的農林牧漁項目，多傾向于支持政府增信的建檔立卡戶，對其他農戶發放小額貸款的積極性不高，貧困地區的農戶融資難、融資貴問題依然突出。在政府強制的硬性扶貧任務要求下，短期內金融機構能夠參與農村扶貧，但在缺乏長期性的激勵機制設計和績效考核下，金融機構對信貸扶貧仍然保持謹慎態度，金融扶貧效果恐將難以持續。（三）金融支持貧困農村基礎設施建設力度不夠我國城鄉差距不僅體現在經濟水平，也表現在基礎設施建設與公共服務供給上，這兩面農村普遍落后于

13、城市。“要想富，先修路”，交通、供水、供電、電信、垃圾處理等農村基礎設施，是制約農村經濟社會發展的物質基礎，影響著新農村建設和農戶脫貧致富。農村地區居民分布廣、居住散，基礎設施建設線長、面廣、投入多、收益少，投融資難度較大，面臨著資金投入不足的困境，特別是邊遠地區的道路交通、居民住房、人畜飲水、網絡通訊等需求旺盛與供給不足矛盾更為突出，這些不僅是農村扶貧的重點，也是貧困地區農戶脫貧致富的緊迫要求。農村基礎設施建設屬于典型的公益性、非競爭性項目，在農村普惠金融系統中，商業性金融機構一般參與積極性不高，要通過政策性金融機構來提供資金支持，但政策性金融機構在貧困地區的分支機構較少，無法直接下沉到基層

14、，扶貧公益性項目必須當地縣級財政提供擔保和利息補貼，但縣域財政資金有限，無法有效撬動規模化信貸資源。（四）金融扶貧的配套保障措施尚未完善農村普惠金融扶貧關鍵是要保障金融扶貧機構的商業可持續性，防范金融違約風險發生，對其提供的基礎性金融服務能夠從其他渠道獲得補償收益。農村金融生態環境普遍較差，農村征信系統應用推廣緩慢，農戶信用信息檔案不完善，部分農戶信用意識淡薄，金融扶貧債權維護難度大，騙貸、逃貸行為屢見不鮮，嚴重影響了金融機構放貸信心。農村產權制度不完善，“兩權”抵押交易流轉體系建設滯后，缺少規范化的價值評估、登記和變更制度，造成抵押物處置困難，難以有效發揮擔保清償作用。農村信用中介體系不健全

15、，涉農貸款擔保和風險補償機制不完善，政府財政的擔保能力有限，商業性擔保機構嚴重缺失。金融扶貧離不開財政支持，但農村財政扶貧資金政出多門，尚未完全整合，導致財政對金融資金的撬動作用不強。金融精準扶貧的稅收優惠體系尚未建立，財稅優惠政策措施較少，許多金融支持的產業項目得不到政策保障，“營改增”后的地方主體稅種缺少，貧困地區財政收支不均衡，導致金融扶貧風險補償基金不能有效增加，影響了金融扶貧持續推進。（五）扶貧小額貸款功能發揮存在限制扶貧小額貸款主要是幫助貧困戶提升自身發展能力，但農村普遍缺少有效的脫貧產業，當地專業合作社、涉農龍頭企業少，導致有脫貧意愿的農戶無項目可做，想合作、入股而又“投資無門”

16、。農村扶貧小額貸款政策宣傳不到位，一些貧困戶對相關政策不了解，甚至根本不知曉。多數貧苦農戶思想觀念保守，傾向于不負債，缺少脫貧致富的內在動力，即使獲得貸款，也不知道如何把扶貧貸款與自身條件有效結合，將其轉化為創業脫貧資金。部分貧困農戶對扶貧小額貸款認識不足，將普惠信貸資金視同救濟資金，沒有認識到扶貧小額貸款的核心目標既是惠農更是助農脫貧，需要到期還本付息。四、推進農村普惠金融減貧的政策建議（一） 創新農村普惠金融扶貧方式和產品一是實現普惠金融與產業扶貧精準對接。農村普惠金融與農業產業是互惠互利的共生體，農村普惠金融減貧絕不是單純的資金支持，而是把金融與農業產業結合起來，促進農村經濟增長和增強農

17、戶增收能力，這樣才能使金融減貧的效果具有可持續性。因此，要發揮專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的帶頭作用，把貧困農戶與獲取金融支持結合起來，根據各地實際資源稟賦和產業特色，創新扶貧信貸產品，推廣“龍頭企業+貧困戶+信貸”、“龍頭企業+合作社+貧困戶+信貸”等農業產業鏈融資模式。二是創新扶貧信貸產品。農戶貧困原因具有多維性，要根據精準扶貧要求，瞄準貧困農戶金融需求，有針對性地推出扶貧信貸產品，對有勞動能力、創業意愿，但無抵押、無擔保的農戶發放“信貸+財政”模式的財政擔保和貼息的扶貧小額貸款，對帶動農戶脫貧的新型農業經營主體納入財政扶貧資金支持范圍，并提高其信貸

18、額度。三是研發扶貧保險產品。通過財政以獎代補方式，支持發展針對貧困農村的特色農業保險、小額人身保險，研發扶貧小額貸款保證保險，對貧困農戶投保給予保費補貼。四是創新金融扶貧直接融資工具，發展支持金融扶貧的債券、票據、期貨等業務。五是積極推行“金融+農村電商”扶貧。農村普惠金融扶貧機構要加強與當地電商企業的聯系合作，推出扶貧電商信貸，優化農村電商支付結算服務，加大農村物流配送體系建設的信貸支持，以打通農產品進城渠道。（二） 完善普惠金融扶貧主體與風險保障機制金融精準扶貧不僅要瞄準扶貧對象，也要明確專門的金融扶貧主體，當前我國著力建設多元化、多層次的普惠金融體系，但并未明確農村普惠金融扶貧主體機構。

19、從現有金融機構與農村緊密程度來看，農信社、農業銀行和郵儲銀行在農村的網點較多，國家可明確將其作為農村普惠金融扶貧的主要商業銀行，并給予更多地監管扶持、財政貼息、風險補償和稅收減免。對異地搬遷扶貧、生態保護扶貧、農村公共基礎設施建設等資金需求，則由農業發展銀行和國家開發銀行負責完成。建立國家層面的政策性農業保險機構，以應對農業自然災害風險和提供農戶保證保險，同時指定幾家國有保險公司履行農村扶貧保險責任，并由國家財政給予資金支持。可在財政部設立扶貧擔保公司和風險補償機構，由省市縣各級財政部門履行相關職能，并與各級扶貧部門做好金融扶貧信息對接事宜，金融監管部門也要提高扶貧貸款不良率的容忍度。（三）

20、積極引導正規與非正規金融聯結合作長期以來，我國農村普遍具有非正規金融與正規金融并存的現象，多年的扶貧經驗證明，單靠正規金融不可能完全實現農村脫貧，應把非正規金融與正規金融有效聯結起來，共同推進農村貧困減緩。政府要加強頂層設計與制度安排，鼓勵民間資本參股或控股微型金融機構，促進農村非正規金融規范化、陽光化，為非正規金融向正規金融轉化提供法律援助。充分發揮非政府組織作用，鼓勵能夠促進正規與非正規金融聯結的ngo金融中介發展，建立正規與非正規金融機構之間的信貸資金批發機制，積極探索“正規金融非正規金融農戶”的金融聯結模式。在審慎監管前提下，在貧困農村推廣農民專業合作社內部信用互助業務。積極推進農村金

21、融法制化建設，打破原有的“打、壓、堵”管制誤區，采取“疏、引、鼓”的管理態度，為農戶參與非正規金融組織提供良好的法制環境，保護農戶合法金融權益。（四）加強貧困農村教育信貸支持力度對貧困農戶來說，提升其受教育水平和增強勞動技能培訓，是減緩貧困的有效途徑。加大對貧困家庭的教育投入，提升他們獲取收入的能力，是減緩農戶貧困程度、阻斷貧困代際傳遞的可行性方案。由于致貧原因具有多維性，農戶教育水平可以作為普惠金融精準扶貧的瞄準工具，應專門為農村貧困家庭提供財政貼息的教育信貸，減輕其教育費用壓力，保證貧困農戶的適齡子女不會因貧輟學。另外，因病致貧、因病返貧是農村貧困發生的常見現象，加大農村醫療衛生基礎設施建設的信貸支持力度，建立專項扶貧保險，提升農村醫療條件和環境，增強貧困農戶身體素質，也是穩定農村扶貧脫貧效果的重要手段。（五）健全農村普惠金融基礎設施一是加大農村基礎設施建設，著力改善貧困農村生產生活條件。普惠金融扶貧的可持續性離不開農村經濟的發展，但貧困的農