1、 基礎設施ppp項目建設總投資控制研究 摘要：近年來，在基礎設施建設領域國家大力推行ppp模式，基礎設施ppp項目獲得高速發展。基礎設施ppp項目建設總投資大、實施周期長、不可預見因素多，且多為政府付費或政府補助項目，建設總投資在項目實施過程中經常大幅增加，這勢必會增加政府投資甚至構成政府隱形債務。因此，對基礎設施ppp項目建設總投資控制進行深入研究，具有重要的實際意義。筆者梳理現有文獻發現，目前研究大多集中在項目建設總投資的控制流程和階段、ppp項目建設總投資的一般方法上，鮮有以示范項目為例對基礎設施ppp項目建設總投資控制進行深入的實務分析。本文在梳理基礎設施和ppp項目固有特性的基礎上，

2、從項目建設總投資構成的角度剖析建設總投資增加的來源和主要原因，嘗試給出政府控制基礎設施ppp項目建設總投資的實務啟示。關鍵詞：ppp項目；建設總投資；控制研究引言ppp項目合同是政府方與社會資本方依法就ppp項目合作所訂立的合同，合同條款的有效設定是ppp項目順利實施推進的基礎。2014年年底國家發展和改革委、財政部分別發布了ppp項目合同指南，用以指導ppp項目合同條款設計；2018年6月，中國招標投標協會在國家發展和改革委指導下編制了政府和社會資本合作（ppp）項目合作協議示范文本（試行），為ppp項目的合同結構和規范實施提供了一定程度的參考。在專業領域，財政部最近發布了污水處理和垃圾處理

3、領域ppp項目合同示范文本，以推動專業領域ppp項目規范運作；海綿城市建設項目目前尚無示范文本。一、基礎設施ppp項目建設總投資控制概述基礎設施項目如地鐵、高速公路、市政道路、綜合管廊等均有其自身特點，具有政府投資金額大、線長面寬，并面臨征地拆遷難度大、施工周期長、地質條件不確定性較高等特征;ppp項目具有參與方眾多、投資大、時間長、風險高、合同結構相對復雜等特征1，鑒于基礎設施和ppp項目的固有特性，基礎設施ppp項目的建設總投資控制面臨較高難度。項目建設總投資主要由工程費用、工程建設其他費用、預備費(基本預備費和漲價預備費)、建設期利息和流動資產投資組成，不包括運營期財務成本。根據2019

4、年7月1日起施行的政府投資條例規定:政府投資項目應當編制項目建議書(投資匡算)、可行性研究報告(投資估算)、初步設計(設計概算)，按照政府投資項目管理程序，報投資管理部門或者其他有關部門審批。按照投資管理部門的要求，應在項目建設全過程(主要有決策階段、設計階段、招投標階段和竣工驗收階段)進行總投資控制2。2014年，伴隨著國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見(國發201460號文)、財政部關于推廣運用政府與社會資本合作模式有關問題的通知(財金201476號文)的出臺，ppp項目如雨后春筍般地出現，經過五年時間的高速發展，基礎設施ppp項目規模已逾十萬億元3。基礎設施ppp項目

5、建設總投資控制是在傳統基礎設施項目建設總投資控制的基礎上，通過“兩評一案”和構建ppp項目合同體系等手段來實現ppp項目全周期的總投資控制。二、基礎設施ppp項目建設總投資控制的作用（一）政府投資項目的審批要求。根據最新的政府投資條例規定，經投資管理部門或者其他部門審定的項目總投資概算是控制政府投資項目建設總投資的依據，建設總投資概算超過投資估算的10%，應當向投資管理部門或者其他部門報告并重新報批可研報告。同時，原則上建設總投資不得超過投資總概算，除非價格上漲、政策調整、地質條件發生重大變化等確實需要調整概算的，才可提出調整并報投資概算審批部門審批，對基礎設施ppp項目建設總投資進行控制是政

6、府投資項目審批的需要。（二）落實全面實施預算績效管理的要求。根據實施預算績效管理的有關要求，用三到五年時間完善預算績效管理制度，硬化預算約束，實現預算管理、績效管理一體化，進一步提高公共資金的配置效率和使用效益，基礎設施ppp項目政府付費或政府補助均納入政府一般公共預算管理，是地方政府和各級部門的剛性支出，控制基礎設施ppp項目建設總投資是落實全面預算績效管理的具體要求。（三）雙方職責劃分在ppp項目中，政府方除了作為公共事務的管理者，在承擔ppp項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能時，形成與社會資本間的行政法律關系外，還是公共產品或服務的購買者，基于ppp項目合同與社會資本之間形成平等

7、民事主體關系。ppp項目合同的另一方簽約主體是項目公司，即由ppp項目招商時中標的社會資本或社會資本和政府共同出資設立的項目公司，是項目實際投資人并負責項目具體實施。北京市海綿城市試點區內的ppp項目中，政府授予項目公司特許經營權，申請項目獲得財政撥款和相關政策獎補資金，監督、考核項目建設、運營，并向項目公司支付可用性服務費和運維服務費，同時負責協調規劃、園林、市政、住建等部門。結束語本文通過梳理基礎設施和ppp項目的固有特征，以示范項目為例，從項目建設總投資構成的角度詳細分析了基礎設施ppp項目在實施過程中建設總投資增加的主要來源和主要原因，最后提出了政府有效控制項目建設總投資的4個重要方面:(1)項目前期工作盡可能深入。(2)設置激勵機制并予以考核。(3)嚴格控制設計變更，并對設計變更進行充分的經濟技術論證。(4)合理確定建設期，并對工期拖延導致的投資增加責任嚴格界定。但囿于案例項目的特殊性，對不同類型基礎設施ppp項目建投總投資控制并不具備更廣泛的指導意義，需研究更多類型的基礎設施ppp項目以提煉建設總投資控制的共性方法/方面和發現針對不同類型項目的個性方法/方面;同時，也應該針對項目建設總投資控制的激勵約束機制設計做深入研究。參考文獻1梁赟.城市基礎設施