1、混合所有制職業院校的風險及控制策略職業院校論文（發表必讀版8篇）之第八篇關鍵詞：職業院校,混合所有制改革,風險,風險控制隨著國務院關于加快發展現代職業教育的決定（國發201419號）的頒布，發展混合所有制職業院校開始成為我國激發職業教育辦學活力的一項重要戰略部署。實踐表明，職業院校通過混合所有制改革（以下簡稱混改;）可以增強辦學活力，取得較好的辦學效果。但是，由于不確定性，混合所有制職業院校面臨著一定的風險。只有對風險進行適當的控制，職業院校混改才能順利進行，因此探討混合所有制職業院校的風險控制具有重要的價值。在本文，我們將討論三個問題：職業院校混改的本質是什么？混合所有制職業院校面臨的風險主

2、要有哪些？如何進行風險控制？一、職業院校混改的本質從經濟學的角度看，職業院校混改的本質是職業院校通過重新塑造所有權從而提高治理效率。因此，職業院校混改不是小打小鬧;，必將是一次難度較大、影響深遠的改革。只有明確職業院校混改的本質，才能為其風險控制提供基礎。（一）職業院校混改的重要目的是提高治理效率從職業院校的角度來看，混改的目的是提高學校的治理效率。不論是公辦職業院校，還是民辦職業院校，當前的治理效率都不高。一方面，公辦職業院校實行的行政化治理，從外部治理來看，行政化治理表現為政府機構依靠命令、計劃等行政手段對公辦職業院校進行微觀管理，公辦職業院校的辦學自主權難以得到落實；從內部治理來看，行政

3、化治理表現為職業院校的基本運行依靠科層化管理，內部組織缺乏活力，普遍存在等、靠、要;的思想。另一方面，民辦職業院校實行的是股東治理。從外部治理來看，政府通過法律、政策等方式對民辦職業院校進行宏觀管理，但由于信息不對稱、法律不完善等原因，政府對民辦職業院校的管理往往力不從心；從內部治理來看，股東為了確保自身利益不受損害，習慣于雇用自己人;對民辦職業院校進行管理，表現為濃厚的家族化;色彩。可見，我國提高職業院校治理效率的任務十分迫切。（二）職業院校混改的主要手段是重新塑造所有權從微觀角度看，混合所有制職業院校的資本既有公有資本，還有非公有資本。與此不同，公辦職業院校的資本來自國家的財政撥款，民辦職

4、業院校的資本則來自民營企業或個人的出資。可見，混改幫助職業院校實現了資本來源的多元化，必將重塑其所有權。究其根源，資本來源的多元化導致職業院校所有權分散，這就為其改善治理效率創造了條件。經驗表明，所有權過度集中是導致我國職業院校治理效率低下的重要原因。一方面，公辦職業院校的所有權屬于政府，政府通過財政撥款的方式舉辦公辦職業院校，習慣對其進行行政化治理；另一方面，民辦職業院校的所有權屬于民營企業或個人，民營企業或個人通過投資的方式舉辦民辦職業院校，通常對其采用股東治理。根據委托代理理論，所有權的分散要求重新設計代理人的激勵機制，這就為改善職業院校的治理效率創造了條件。（三）職業院校混改的直接結果

5、是治理機制的調整為了實現混改目的，職業院校必須對治理機制進行調整。當前，混合所有制職業院校一般實行的是董事會領導下的校長負責制。究其根源，它能夠較好地維護委托人和代理人的利益。出資者受時間、經驗、能力、政策等因素的約束，導致其難以親自管理混合所有制職業院校。因此，混合所有制職業院校存在委托代理關系。根據委托代理理論，在利益沖突和信息不對稱的條件下，委托人應該通過制度設計激勵代理人以維護自身的利益。一方面，混合所有制職業院校不同的出資者之間、出資者與管理者之間存在利益沖突；另一方面，混合所有制職業院校的出資者與管理者所享有的信息并不對稱，管理者存在較高的道德風險;。在這樣的條件下，董事會領導下校

6、長負責制是出資者激勵校長辦學的適當選擇。它規定，混合所有制職業院校的所有權屬于董事會，而經營權則屬于校長。董事會定期對關系學校辦學的重要事項進行決策，校長則通過日常辦學來執行董事會的決策。一般來說，校長是董事會的重要成員，董事會決策時應充分聽取校長的意見。可見，混合所有制職業院校充分借鑒了民辦職業院校的治理經驗，并且進行了適當的改造。例如，混合所有制職業院校的董事會成員通常由出資者代表、政府代表、學生代表、教師代表構成，體現了共同治理的基本觀念。二、混合所有制職業院校面臨的主要風險由于存在不確定性，風險成為現代社會的重要特征。風險是在特定時期內，人們對對象系統未來行為的決策及客觀條件的不確定性

7、而引起的可能后果與預期目標發生多種負偏離的綜合。從風險的來源來看，既可能來自人們的決策行為，也可能來自客觀條件的變化。因此，根據風險來源的不同，可將混合所有制職業院校的風險分為外部風險和內部風險。其中，外部風險有政策風險、法律風險、市場風險等；內部風險有管理風險、質量風險、財務風險等。當前，混合所有制職業院校面臨的主要風險有政策風險、市場風險、質量風險和財務風險。（一）政策風險政策風險是政策的不確定性而給混合所有制職業院校帶來的損害。根據公共政策的過程，可將其分為政策制定風險和政策執行風險。政策制定風險是因政策內容的變化而給混合所有制職業院校帶來的損害。混合所有制職業院校是我國職業教育發展過程

8、中出現的新事物，國家還沒有制定專門的法律規范。因此，政府對混合所有制職業院校的管理存在突出的法律適用問題。獨立學院是混合所有制辦學的典型代表。政府如果參照獨立學院的管理經驗，就可能將混合所有制職業院校納入民辦教育進行管理。2016年11月7日，全國人民代表大會常務委員會對中華人民共和國民辦教育促進法（以下簡稱民促法）進行了修訂，明確將民辦學校分為營利性民辦學校和非營利性民辦學校進行分類管理。胡晨曦等基于對全國11個省2687位民辦園舉辦者的實證調查顯示，民辦幼兒園舉辦者在營利性與非營利性的選擇上猶豫不決，普遍采用按兵不動、觀望為先;的行動策略。究其根源，不論選擇營利性，還是選擇非營利性，舉辦者

9、都面臨著較大的風險。民促法第十九條規定：非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。;換言之，如果舉辦者選擇非營利性民辦學校，就必須放棄財產權利；如果舉辦者選擇營利性民辦學校，就能夠主張財產權利，但學校將被納入中華人民共和國公司法（以下簡稱公司法）等法律法規進行管理。政策執行風險是因政策執行困難而給混合所有制職業院校帶來的損害。2014年，國務院關于加快發展現代職業教育的決定（國發201419號）提出探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與

10、辦學并享有相應權利;。2019年，國家職業教育改革實施方案提出鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構;。從探索發展;到鼓勵發展;，表明政府對發展混合所有制職業院校的態度更加積極。盡管如此，由于缺乏實施細則，可能導致該政策陷入難以執行的窘境，即使政府參照民促法對混合所有制職業院校進行管理，也面臨著執行的困難。民促法能否取得預期效果，受政府扶持民辦教育發展的價值理念，政府部門的積極性、地方教育行政部門的能動性，制定設計的完善程度等因素的影響。例如，民促法對扶持與獎勵的規定不夠細致，增加了舉辦者在營利性學校和非營利性學校選擇上的困難。民促法第四十七條規定民辦學校享受國家規定的稅收優惠

11、政策；其中，非營利性民辦學校享受公辦學校同等的稅收優惠政策;，顯然這屬于原則性規定，因為過于寬泛而難以對政府部門形成真正的約束力。舉辦者認為，不論做出何種選擇，都將面臨較大風險。（二）市場風險市場風險是因市場的不確定性而給混合所有制職業院校帶來的損害。從職業教育的過程來看，招生、培養、就業的變化都會影響混合所有制職業院校。其中，生源是影響較大的市場風險，而同業競爭則是混合所有制職業院校必須面對的挑戰。生源風險是生源的變化而給混合所有制職業院校帶來的損害。少子化;是我國人口結構變化的重要特征。第六次全國人口普查和聯合國經濟與社會事務部預測的數據都顯示，少子化;將是我國經濟社會未來必須面對的巨大挑

12、戰。當前，我國職業教育面臨的招生形勢已經十分嚴峻。1983年，為了扭轉普職規模嚴重失衡的不利局面，教育部、原勞動人事部、財政部、原國家計委共同頒發關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見，提出使各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當;。自此以后，我國一直堅持實行高中階段普職規模大體相當;政策。然而，近年來該政策面臨被突破底線的風險。根據近五年全國教育事業發展統計公報的數據顯示，20142018年中等職業教育在校生數與普通高中的在校生數的比率分別為：0.731、0.691、0.671、0.671、0.651。實際上，部分省市早就突破了高中階段普職規模大體相當;的政策底線，嚴

13、重損害其權威性。同樣，高等職業院校也面臨招生難題。高等職業院校招生難;主要表現在三低;，即低計劃完成率;低報到率;和低分數;。毋庸置疑，少子化;將使職業教育的招生形勢更加艱難，增加了職業院校混改的風險。同業競爭風險是因同業競爭給混合所有制職業院校帶來的損害。民辦高校面臨著公辦高校、獨立學院、國際高等教育機構的競爭。事實上，混合所有制職業院校需要與公辦職業院校、民辦職業院校、獨立學院在教育市場展開競爭。與混合所有制職業院校相比，它們都各具優勢。第一，公辦職業院校具有教育資源優勢。公辦職業院校辦學歷史較長，辦學質量受到社會各界的廣泛認可。例如，2019年中國高等職業教育質量年度報告的數據顯示，教學

14、資源50強的高職院校全部屬于公辦院校。第二，民辦職業院校具有辦學體制優勢。民辦職業院校一般實行董事會領導下的校長負責制。其中，董事會由股東代表組成，對學校辦學的重大事項進行決策。校長由董事會聘任，負責執行董事會的決策。顯然，民辦職業院校實行的是股東治理，它能夠較好地保障股東的權益。從表面上看，混合所有制職業院校同樣實行董事會領導下的校長負責制。然而，混合所有制職業院校一般是由公辦職業院校改制而來，因此混合所有制職業院校在領導體制上必然面臨著董事會與黨委會的沖突。第三，獨立學院具有辦學層次優勢。獨立學院設置與管理辦法第二條規定：獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組

15、織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校;。因此，獨立學院主要實施的是本科學歷教育。受傳統文化的影響，我國社會高度重視學歷。如果需要在辦學水平較高的高職院校和辦學水平一般的獨立學院之間進行選擇，學生通常會選擇后者。（三）質量風險質量風險是指因教育質量的不確定性而給混合所有制職業院校帶來的損害。從職業院校的角度來看，影響職業教育質量的因素有培養目標、教師資源、培養模式、條件保障等。其中，教師資源和培養模式的變化將對混合所有制職業院校產生重要影響。教師資源風險是教師資源的變化給混合所有制職業院校帶來的損害。一方面，現有教師可能流失。混改的主要對象是公辦職業院校。前文述及

16、，混改的主要手段是重塑職業院校的所有權。隨著學校所有權的調整，必然帶來治理機制的變化。換言之，混合所有制職業院校可能落實教師聘任制。教師聘任制可以調動教師的積極性，增強學校的辦學活力，但也可能會增加教師的壓力，導致現有教師的流動。一名優秀教師的成長需要經歷新教師、老教師、專家、教育家等階段，每名現有教師的流動，都可能意味著混合所有制職業院校喪失一名潛在的教育家。另一方面，招聘新教師比較困難。人們選擇到一所學校去任職，主要會考慮地域、平臺、待遇等因素。與公辦職業院校相比，混合所有制職業院校的待遇較低、平臺較少，壓力卻更大。在這樣的條件下，混合所有制職業院校難以對新教師產生吸引力。通常，學校會通過

17、感情、事業、平臺等方式去留住人才，但混合所有制職業院校幾乎不具備這些條件。因此，混合所有制職業院校必須另辟蹊徑，才有可能增強對人才的吸引力。培養模式風險是因培養模式的變化而給混合所有制職業院校帶來的損害。培養模式解決的是培養什么樣的人和如何培養人的問題。職業教育具有跨界性，因此我國職業院校一直將校企合作視為重要的培養模式。雖然經過多年的艱辛探索，但我國始終沒有從根本上扭轉校熱企冷;的尷尬局面。混改通過重塑職業院校的所有權，可能為校企合作注入新的活力。從經濟學的角度看，企業擁有混合所有制職業院校的所有權，為了使自身利益不受損害，企業必然積極參與混合所有制職業院校的辦學。實踐表明，混合所有制職業院

18、校的校企合作比較深入。例如，武漢職業技術學院與都市麗人（中國）控股有限公司共建武漢職業技術學院都市麗人服裝學院。據有關資料介紹，校企雙方將在專業設置、人才培養、實習就業、職業培訓、科技研發等方面展開合作。然而，我們也應看到校企深度合作給混合所有制職業院校帶來的風險。一方面，企業經營具有不確定性。例如，企業根據市場需求的變化，可能頻繁地調整自己的戰略方向。如果校企深度合作，就可能增加混合所有制職業院校的辦學風險。另一方面，企業具有營利性。企業經營的目的是獲得利潤，因此企業重視學生是否能夠獲得工作崗位知識，卻可能忽視學生的生涯發展。（四）財務風險財務風險是指因資金活動的不確定性而給混合所有制職業院

19、校帶來的損害。從企業財務管理的角度來看，其資金活動包括籌資、投資和日常經營。如果參照企業財務管理，就可以將混合所有制職業院校的財務風險分為籌資風險、投資風險和營運資金風險。首先，籌資風險。當前，我國民辦高等學校的經費來源由國家財經性教育經費、舉辦者投入、捐贈收入、事業收入、其他教育經費等部分組成。其中，事業收入（主要為學費）是民辦高等學校經費的主要來源。中國教育經費統計年鑒2017的數據顯示，2016年民辦高等學校的總收入為1024.36億元，事業收入為826.06億元，約占總收入的80.64%。然而，公辦高等學校的經費主要來自國家財經性教育經費。中國教育統經費計年鑒2017的數據顯示，201

20、6年高等學校（中央）的總收入為3021.54億元，國家財經性教育經費為1998.89億元，約占總收入的66.15%。可見，我國民辦學校的經費供給不僅與公辦學校存在顯著差異，還更容易受到生源變化的影響。如果民辦學校不能吸引學生就讀，就可能無法維持正常的運轉。實踐表明，各地都參照民辦學校對混合所有制職業院校進行管理，在這樣的條件下，混合所有制職業院校的籌資風險就可能比較高。其次，投資風險。投資辦學是我國民辦教育的基本特征。企業出資舉辦混合所有制職業院校，主要目的是營利。隨著民促法的修訂，我國已經為出資者舉辦營利性民辦學校做出了明確的法律安排。根據民促法的規定，營利性民辦學校注冊為公司，受公司法的約

21、束。然而，如果出資者將混合所有制職業院校注冊為公司，招生就很可能陷入困境。究其根源，人們從心理上難以接受在公司上學。當然，出資者也可以將混合所有制職業院校設立為非營利性民辦學校。根據民促法的規定，出資者必須放棄收益權和終極所有權。從某種程度上說，這意味著出資者捐資辦學，應該來說，這有違企業舉辦混合所有制職業院校的初衷。可見，如果政府參照民辦學校對混合所有制職業院校進行管理，出資者就可能陷入選擇學校屬性的困境。另外，企業的多樣化投資存在失敗的風險，企業為了維持正常運轉，可能將投入學校的資金抽逃，導致學校難以維持正常運轉。最后，營運資金風險。負債經營是我國民辦學校的重要特征。實踐表明，混合所有制職

22、業院校既有短期貸款，也有長期貸款。短期貸款具有期限短、手續簡單、融資成本低等特點，長期貸款則具有期限長、手續復雜、融資成本高等特點，它們都要求借款人具有良好的信用和較強的盈利能力，且資金使用規范。通常情況下，短期貸款主要被學校用于發放教職工的工資，而長期貸款則主要被用于項目建設。不論是短期貸款，還是長期貸款，學校最終都要用流動現金來支付。混合所有制職業院校的辦學經費主要來自學費。只要混合所有制職業院校的生源出現問題，流動現金就可能受到較大影響，從而構成債務違約。另外，混合所有制職業院校可能存在會計信息失真的問題。我國高等學校實行的是收付實現制;，使得會計信息難以準確體現其償債能力、資產價值和負

23、債規模。在這樣的條件下，如果管理者不能正確看待會計信息，就可能增加混合所有制職業院校的營運資金風險。三、混合所有制職業院校的風險控制風險是混合所有制職業院校在發展過程中無法回避的重大調整。只有對風險進行適當的控制，混合所有制職業院校才能沿著正確的道路健康發展。混合所有制職業院校強化風險控制，既要求政府履行主導責任，還要求學校增強主體責任。（一）政府履行主導責任首先，明確適應法律。當前，政府有兩種選擇。第一種選擇是政府將混合所有制職業院校納入民促法進行管理。從歷史的角度看，政府已經將獨立學院看作民辦高等教育的重要組成部分。獨立學院設置與管理辦法第三條規定：獨立學院是民辦高等教育度重要組成部分，屬

24、于公益性事業。;因此，這種做法符合歷史傳統。第二種選擇是政府將獨立學院設置與管理辦法修訂為混合所有制辦學管理辦法。混合所有制職業院校的資本來源有公有資本，這就為其堅持公益性奠定了經濟基礎。從法人屬性來看，政府可將混合所有制職業院校納入事業單位法人進行管理。應該來說，這種做法符合客觀實際，具有更加強烈的改革意味。其次，制定實施細則。實施細則是對法律的具體解釋和補充。法律的實施對象紛繁復雜，因而我國法律條文一般是原則性的規定。但是，如果沒有實施細則，法律的可操作性就會大打折扣。一方面，政府應該制定鼓勵發展混合所有制職業院校的具體實施意見。混合所有制職業院校兼具公辦職業院校和民辦職業院校的優勢，但需

25、要政府的正確引導。如果政府能夠制定財政、稅收、土地、金融等方面的優惠政策，就將極大地激發企業參與舉辦混合所有制職業院校的動力。另一方面，政府應該完善民促法及其實施條例。如果政府將混合所有制職業院校納入民辦教育進行管理，它就要受到民促法及其實施條例的約束。在這樣的條件下，政府應該重點明確扶持與獎勵民辦教育的具體細則。例如，非營利性民辦學校享受的稅收優惠政策范圍。再次，重視行政監管。一方面，實行混合所有制職業院校的全生命周期監管。在設立環節，重點對學校的資產證明文件、學校章程、董事會章程等文件進行審查，確定其是否達到設置標準。在運行環節，盡快建立學校信息公開和信用檔案制度，促使學校不斷提高辦學質量

26、。例如，2018年浙江省出臺了民辦學校信息公開和信用管理辦法，為民辦中小學的健康發展奠定了基礎。在終止環節，依照相關法律規定做好學校剩余財產的處置，維持社會穩定。另一方面，強化混合所有制職業院校的財務監督。政府財務監督的重點有：學校的收費項目和標準是否進行備案、出資者是否將資產過戶到學校法人名下、學校是否規范設置會計賬簿等。政府只有強化財務監督，才能確保混合所有制職業院校的正常運轉，才能維護學生的正當權益，才能實現混改的目的。最后，完善職教體系。完善職教體系是增強職業教育吸引力的重要途徑。政府應著重抓好三個方面的工作：第一，做好專業目錄調整和專業水平評估工作。政府應對高等職業教育、中等職業教育的專業目錄進行定期調整，組織專門力量或委托第三方機構對職業院校的專業水平開展定期評估。第二，促進中高職協調發展。堅持高中階段普職規模大體相當;政策，完善高職院校百萬擴招政策，積極擴大職業教育的辦學規模；建立職教高考制度，探索發展本科層次的職業教育，拓寬中高職銜接的渠道。第三，實現普職融通。以國家資歷框架建設為重點，探索學歷證書和職業技能等級證書的銜接，確保學習成果的認定、積累和轉換。（二）學校增強主體責任首先，堅持正確辦學理念。第一，辦學目標鮮明。混合所有制職業院校在辦學過程中可能存在營利性行為，但應始終堅持公益性。民促法第三條規定：民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的