1、 中醫藥管理體制的改革方向 摘要：本文闡述了中醫藥管理體制中存在的各種問題，認為管理主體不明確、管理體系不完善、管理梯隊不健全、配套制度不匹配等問題制約了中醫藥事業發展。提出將中醫藥事業上升到國家戰略高度，理清改革思路，形成發展合力，在健全管理組織體系、推動中華人民共和國中醫藥法順利實施、完善人才培養機制等方面發力，促進中醫藥行業持續健康發展。 關鍵詞：中醫藥管理體制；改革；中華人民共和國中醫藥法 中圖分類號：R288 文獻編碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.02.010 中醫藥是中華民族千年傳承的瑰寶，是幾千年來我們的祖先在懸壺濟世、治病救人過程中的

2、智慧結晶和經驗積累，是我國傳統文化的精華和前人留給我們的寶貴財富，為中華民族的繁榮昌盛做出過巨大貢獻。經過幾千年來無數中醫藥大師的探索和總結，逐漸形成了一套系統中醫藥理論體系。1949年新中國成立后，中醫承擔起了治病救人的重任，促成建立了新中國的初步醫療體系，一批中醫藥人才脫穎而出，整個行業進入繁榮期。 隨著醫療體系的改革和西醫主導地位的確立，中醫藥行業管理機制中存在的問題開始顯現，影響了整個中醫藥行業的發展。因此，推進中醫藥管理體制改革，形成系統的中醫藥管理體制和管理構架，是目前我國中醫藥改革的第一重任。 1 中醫藥管理體制的建立 1949年新中國成立后，中醫藥的發展工作得到了我國各級領導和

3、政府的重視。毛澤東同志多次接見過我國中醫藥行業的代表，高度稱贊了中醫在抗日戰爭和解放戰爭期間做出的突出貢獻，并指出中醫藥行業的發展是我國發展的重要奠基石，可以在改善我國幾億人口的衛生環境方面做出重要貢獻，提出中醫藥的主要任務就是要獲得快速發展，使其承擔治病救人，提升廣大人民群眾醫療水平的重任。1958年，毛澤東同志就曾做出指示，中醫是祖先留給我們的一個巨大的寶藏，要充分的挖掘并努力提高中醫醫學水平。在中共中央的政策引領下，中國醫療體系出現中醫、西醫和中西醫結合三足鼎立的局面。 1954年，衛生部在關于加強中醫工作的請示報告中指出：“我國中醫工作目前還存在大量問題，因此要加強中醫的學習和研究，發

4、掘中醫學的精華部分，并設立中醫院校，培養專門的中醫人才，為中醫的儲備大量的后備人才，推動中醫藥事業的蓬勃發展”。并著手開始中醫藥管理體系的建設，由此形成了完善的中醫藥管理體系構架。 改革開放后，中醫藥事業重新獲得黨和國家的重視，開始步入發展快車道。在關于衛生工作的決定及國民經濟和社會發展十年規劃和第十一個五年計劃綱要兩個報告中，我國明確提出“中西醫并重”的發展策略，第一次確立了中醫的地位，成為推動我國中醫藥事業的蓬勃發展有效保障政策。 為推動中醫藥事業健康發展，國務院通過建立監管部門、監察制度和法律建設來完善中醫藥管理體制，確立了完整的中醫藥事業發展管理構架，推動了我國中醫藥事業健康發展。19

5、88年，國務院專門批準成立了國家中醫藥管理局，隸屬于衛生部，成為中醫藥管理的最高行政機構，負責管理全國的中醫藥事業發展。2003年，國務院出臺了中華人民共和國中醫藥條例，這是我國第一部為中醫藥行業制定的行政法規，從法律上規范了中醫藥行業的行醫準則，為保障中醫藥事業健康、有序發展提供了法律依據。與此同時，各地地方政府也專門針對轄區內中醫藥事業的發展，出臺了系列規章制度，中醫藥發展全面獲得政策保障。黨的十八屆三中全會提出：“完善中醫藥事業發展政策和機制”，為中醫藥發展指明了方向，2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過中華人民共和國中醫藥法，成為我國第一部中醫藥

6、方面的專門法律，將于2017年7月1日正式實施，將為我國中醫藥管理體制改革與發展提供法律保障。 2 香港、臺灣地區的中醫藥管理體制 臺灣地區和中國大陸的中醫藥行業同宗同源、一脈相承，受限于各種現實因素，臺灣地區的中醫藥管理體系在不斷發展中逐漸形成了自己的特色。了解_灣地區的中醫藥管理體制，能夠為大陸中醫藥管理體制改革與完善提供借鑒。 臺灣地區在“行政院”專門設立了“衛生署”，中醫藥管理是其職能之一，負責制定中醫醫療機構的行醫標準，審查中醫藥行業執業人員資質，并出臺中醫執業人員標準對中醫執業人員進行規范化管理。同時，針對中醫藥行業人才需求特點，發展成熟了一套中醫人才培養體系，擴大了中醫行業的人才

7、儲備。此外，專門設立臺灣中醫藥委員會，以此推動中醫的現代化、國際化和中西醫的融合，推動中醫走向世界。 在中藥管理方面，臺灣地區專門設立了“衛生署藥政處”，其職能之一就是加強中藥生產、采購和使用各環節的監管，通過出臺一系列中藥生產規范、采購規范和使用規范，使中藥從生產到使用的整個流程都處于透明監管之下，可以避免因藥物問題而出現重大醫療事故，推動臺灣地區中藥事業健康發展。 由于長時間被英國侵占，港英殖民政府不重視中醫藥事業的管理，西醫占據主導地位，1997年之前香港的中醫藥管理體系非常混亂，問題頻出。1997年之后，香港地區中醫藥事業逐步走上正軌，1999年成立了香港中醫管理委員會，明確其主管中醫

8、藥的職能，通過制定完善法律法規規范管理體制、人才培養、科研創新和藥物生產等環節，推動香港中醫藥事業有序健康發展。 3 現行中醫藥管理體制存在的問題 隨著醫療體系中西醫主導地位的確立，重西醫、輕中醫趨勢越來越嚴重，采取“一刀切”方式，用西醫模式管理中醫藥導致國務院的一系列中醫藥扶持性政策難以有效落實，嚴重制約了中醫藥發展。 3.1 管理主體不明確 中醫中藥實行分別管理，管理主體不明確是我國中醫藥管理體制中存在的首要問題。中醫管理方面，國家中醫藥管理局是主要管理機構，負責總體指導全國中醫工作，管理職責較為明確。而中藥管理體制方面則較為模糊，相關職責分別屬于發展和改革委員會、商務部、農業部、工信部、

9、林業總局、食藥監局、科技部、教育部、質檢總局、中醫藥管理局等多部門，每一個部門都有在某一個環節管理中藥生產的職能，各部門的職權范圍重疊。這種“九龍治水”的多頭管理模式造成部門職能交叉、管理主體缺乏、職責不明確，同時違背了中藥“源自臨床、用于臨床”的特殊性和“藥為醫用、醫因藥存”的相依相成的自然規律，導致中醫中藥學科分離，中醫藥整體發展戰略規劃缺失，阻礙了中醫藥學科的正常發展，嚴重影響中醫藥發展。 3.2 管理體系不完善 與中央層面缺乏明確的管理主體相同，地方各級政府也沒有相應的管理機構與之匹配。雖然國家中醫藥管理局負責指導全國中醫藥事業，但是各級地方政府的管理體制卻較為松散，缺乏固定有效的地方

10、管理機構，難以與國家中醫藥管理局實現有效對接，沒有形成上下統一的管理體系，政策落實難度增大。目前，在管理機構設置方面，全國有15個省區市設立了副廳級中醫藥管理局，有16個省市區成立了處級中醫藥管理機構，54個地級市成立了中醫藥管理局，僅占全國280個地級市的19.3%，不少地級市甚至沒有設置中醫科。至于縣市區等基層政府機構設置方面，更是缺乏統一的中醫藥管理機構，許多縣沒有專人負責中醫藥工作；在管理職能分配方面，各省市對中醫藥管理職能的分配不明確，也沒有統一規范中醫藥管理機構的行政級別和職能范圍。這種縱向不健全的中醫藥管理體系導致國家頒布的各項中醫藥政策和方針難以得到真正貫徹落實。 3.3 管理

11、梯隊不健全 1998年以來，我國各級政府進行了多次政府機構的精簡與調整，處于政府機構邊緣的中醫藥管理部門受此影響較大，部分省級地方政府中的中醫藥管理單位人員被調整到其他崗位，由此導致這些機構中的人員配置不合理，出現工作體制不健全等問題。在地級市和縣市區等基層政府中，中醫藥管理人員隊伍更為薄弱，有些地方甚至沒有專門的管理人員，造成人員梯隊不完善，政策難以執行等問題。同時，受到財力和物力等條件的限制，我國中醫藥各級管理部門的機構編制、管理人員素質和監管設備等都沒有達到應有的要求，難以開展正常的檢查管理工作，限制了中醫藥事業發展。 3.4 配套制度不匹配 近年來，借鑒西方發達國家經驗與做法建立的西醫

12、西藥管理體制逐漸占據中國醫療行業的主導地位，相關組織機構認為西醫和中醫同屬于醫學范疇，兩者在本質上不存在任何差別，因此西醫西藥的管理體制同樣適用中醫藥管理，由此導致沒有根據中醫藥的特點制定合理的法律法規和政策，以此為基礎建立的管理配套制度并不能很好適應我國中醫藥事業的實際發展情況。簡言之，在中醫藥管理機構、人員、技術準入、中醫藥人才培養、從業資質、中醫藥的研究與開發等方面，我國都沒有形成一套符合中醫藥行業發展實情的配套管理制度。 4 中醫藥管理體制改革方向 隨著中醫藥行業的整體發展，現有的管理體制已經不再適合中醫藥市場現狀，制約了中醫藥事業的發展，改革管理體制，提升管理水平，是當前我國中醫藥事

13、業發展的首要任務。應當遵守“循序漸進，逐漸深入”的原則，對中醫藥管理體制進行由內到外、自上而下的徹底改革。 4.1 健全管理組織體系 建議將保護促進中醫藥發展上升為國家戰略，根據中醫藥行業的特點和內在要求，做好頂層設計，完善中醫藥發展政策和機制，建立垂直領導體系，實現國家中醫藥管理局、省級中醫藥管理局、地市級中醫藥管理處、縣市區中醫藥管理科的四級機構有效對接，全面提升中醫藥組織管理水平。 在中央組織機構層面，明確國家中醫藥管理局的主體地位，將分散在其他相關機構中的中醫藥管理職能劃歸中醫藥管理局，建立“中央領導，一部門主管，多部門配合”模式，集中中醫藥生產、運行的各個環節，統籌協調各部門，加強互

14、聯互動，實現有機融合，形成多元主體共治的合力，促進中醫中藥協同發展。 在省級組織機構層面，規范地方政府中醫藥管理機構，建立省級中醫藥管理局，按照國家中醫藥管理局改革模式，將原本屬于省級政府其他直屬部門的中醫藥管理權力劃歸省級中醫藥管理局，賦予其更多中醫中藥方面的管理權，以便與國家中醫藥管理局相關職能銜接，解決政策難以有效貫徹的問題。 在地級市和縣市區基層政府層面，需要改革地方政府行政機構，增加人員編制，設立與省級中醫藥管理局對接的中醫藥管理處（局），其中尤為重要的是建立健全縣市區地方政府的中醫藥管理機構，鼓勵有條件的地方設立中醫藥管理科（局），形成完整有效的自上而下管理體系，并賦予這些部門以明

15、確權力和責任，使其充分發揮管理組織引領作用，促進中央政策能夠得以貫徹落實。 強化各級中醫藥管理機構的監督管理權，使其具備強大打擊各種中醫藥行業犯罪行為的能力，維持中醫藥行業的行業秩序，維護廣大中醫藥從業者和消費者的根本利益；明確中醫藥管理部門對中醫藥行業衍生行業的監管職權，避免出現監管真空地帶，避免出現損害消費者利益的現象，使中醫藥行業衍生的行業得到有效監管，實現衍生行業健康有序發展。 4.2 推動中醫藥法順利實施 2017年7月1日，中A人民共和國中醫藥法將正式實施，這是我國第一部中醫藥方面的法律，其順利實施將是中醫藥發展的關鍵，因此，需要做好相關配套工作，確保各項條文落地生根。首先要清理現

16、行的中醫藥政策和法規，廢止和修改不符合中醫藥法的法規條例；其次需要面向社會和民眾做好普法宣傳工作，為民眾解讀相關熱點和難點問題，同時在中醫藥管理系統內部做好學法用法培訓，使相關管理人員能夠做到依法行政；再次盡快出臺配套文件及實施細則，確保相關法律條文順利實施，避免中醫藥法成為紙上空法。 4.3 完善人才培養機制 建立高效的支撐體系，鼓勵高等院校擴大中醫藥專業的招生規模，加強中醫藥特色高校建設，加大對中醫藥專業教育的財政投入，持續培養大批中醫藥人才。完善院校教育、師承教育以及家傳、自學等多層次、多元化的中醫藥教育與培養體系，以全體中醫藥工作者傳承為基礎，以名老中醫學術經驗繼承為重點，重視民間醫療

17、和民族醫療的傳承與發展，確保中醫藥可持續發展。學習免費師范生培養模式，采用院校與師承相結合方式，加大培養力度，為基層免費、定向、帶編制培養一批留得下、用得上的中醫大專生。對有一技之長的中醫藥從業人員，通過國家或省級一定程序考核后納入鄉村醫生管理。 5 結論 近年來，隨著中醫藥的發展，現有中醫藥管理體制不健全、機構薄弱、職能分散、人員缺失、中醫中藥分別管理等問題嚴重制約了我國中醫藥事業進一步發展，本文在分析這些問題基礎上，根據現有政策體系，提煉了一套體制改革方案，期望在實踐中摸索出一套適合我國中醫藥發展現狀的管理模式，提升中醫藥行業管理水平，促進本行業健康有序發展。 參考文獻： 1 陳曼莉.新醫改背景下我國基層中醫藥發展策略研究D. 華中科技大學， 2011. 2 董研林，王明旭，張平川. 建立中醫藥專有法律保護制度的可行性