1、我市行政事業性國有資產管理調研報告行政事業性國有資產主要分布在政府機關、人民團體、科教文衛、體育等公共部門，主要用于行政事業和公益服務方面。由于行政事業性國有資產的形成比較復雜，所以對其監管和改革非常困難。正因如此，黨的十六大要求在建立全國經營性資產監管體制的基礎上，允許各地方政府積極開展對非經營性國有資產監管方式的探索。中央領導在這一問題上也有明確指示，黃菊副總理指出地方非經營性資產授權國資委監管可以繼續探索并要及時總結。近日，我們對全市非經營性國有資產的現狀進行了深入的調查，現就我市行政事業性國有資產的管理現狀和如何加強管理與營運提出以下思考和建議：一、我市行政事業性國有資產總量狀況根據全

2、市20XX年匯總會計報表統計結果，截至20XX年底全市國有資產總量億元，其中：行政事業性國有資產億元，占總量的%；市直國有資產總量億元，其中行政事業性國有資產億元，占總量的%。數據表明我市行政事業性國有資產占絕對比重。從近幾年國有資產統計結果看，我市行政事業性國有資產總量由1994年的億元增加到20XX年的億元，平均每年遞增 15%以上，遞增態勢強勁，增長速度較快。這塊巨額資產一方面為加強地方政權建設和推進社會事業進步積累了一定的物資基礎，另一方面又為加強行政事業性國有資產的管理、將資產轉化為資本資源提出了新的課題。二、管理現狀及成因我市行政事業性國有資產的管理，財政等分管部門做了很多工作，對

3、確保地方政權建設和推進社會公共事業的發展，成績和作用是應該充分肯定的。但目前也確實存在一些令人堪憂的問題。無償占有。行政事業性國有資產主要用于行政事業單位履行職責的需要，具有明顯的非經營性、服務性、無償性的特點。但在現行管理體制下也產生了負面效應：一是部分單位由于利益驅動，通過各種途徑直接或間接的占用更多更優的國有資產，在資產配置上存在一種自我擴張的沖動，實行超標準的配置，背離了合理、節約、高效地配備和使用的原則，既造成了單位之間的相互攀比，又造成了資產的閑置浪費；二是將非經營性資產轉為經營性資產，收益由各單位自行支出，既吃“皇糧”，又吃“雜糧”。既造成了部門之間的苦樂不均，又為滋生腐敗提供了

4、土壤，影響了“公仆”形象。無規處置。根據現行國有資產管理法規政策，行政事業單位對其占有、使用的國有資產進行產權轉讓、處置時，應向國有資產管理部門申報，填報行政事業單位國有資產處置申報表，經審查批準后才能進行。調查中發現，大多數單位均未按規定申報處置，而是自行處置所占用的國有資產。主要有:1、轉讓出售。某單位未經任何報批手續，擅自將2440的辦公樓以萬元價格出售，以解決單位政企合一遺留的職工買斷身份和社保基金；另一單位正準備以同樣的理由將占地2999、建筑面積3944的辦公樓予以出售；有的單位擅自將本部門辦公樓變現，將所獲資金為職工購房。2、抵押貸款。某單位用13936的國有土地進行抵押，為下屬

5、公司貸款900萬元；用的國有土地為本單位抵押貸款100萬元，一旦不能償還貸款，被抵押國有資產所有權就會發生轉移。3、私自開發。某單位為解決本級和下屬單位干部職工住房問題，將辦公樓拆除，在原地進行房地產開發。4、轉移資產。某單位將賬面價值為85萬元的房產轉入下屬經營實體，沒有按規定程序報批，沒有對資產進行評估，也沒有按規定上繳“非轉經”占用費；若經營實體在經營中虧損或將賬面做成虧損，用這一房產償還債務，國有資產便難以追索了。另一單位在機構改革合并時，實行人合財不合，合并過來的資產僅是一棟已被抵押給銀行的樓房，其他資產去向不明。無序管理。主要表現為：資產形成渠道多頭。行政事業單位可用于購建資產的經

6、費，如行政經費、基本建設資金、事業費以及采取行政手段籌集的資金等分別來自不同機構和渠道，設立不同的賬戶，單位財務難以反映整體資產狀況；缺乏有效的資產預算管理機制和必要的管理程序；房地產產權證的權屬登記人混亂。有登記在部門的、有登記在部門下設機構的、有登記在下屬企事業單位的。財務管理不規范。一些單位對于固定資產更新、維護所形成的資產，調入、捐贈等形成的資產不及時入賬，甚至不入賬；對于已經報廢和已作處置的資產也不及時地進行賬務處理，造成帳外資產數額巨大，賬帳不符、賬實不符的問題普遍。經過幾次行政事業單位清產核資都未能真正摸清家底，未能達到預期效果，前清后亂。通過調查分析，我們認為行政事業性國有資產

7、管理出現這些弊端和問題的原因主要是以下幾方面：1、管理職能不順。20XX年機構改革前行政事業單位國有資產管理職能是由國有資產管理部門管理，機構改革時為了上下管理職能對口，將這塊職能明確為有的部門管產權，有的部門管資產，有的部門負責監督。由于多頭管理，實際上無法管理。資產的購建和預算掌握在各單位手中，造成資產實際占用權、處置權等全部落在各占用單位。由于產權管理職能劃分不嚴謹，造成了國有資產的所有者“虛位”與“空位”并存，雖說有明確的職能部門管理，實際上難以實行有效監管。2、法規建設滯后。行政事業單位國有資產管理法規以及政策措施的建設，滯后于資產質量、數量、結構的變化。現有國有資產行政管理手段與市

8、場調節機制之間尚未形成有機結合，對市場經濟條件下行政單位出現的變化和改革缺乏深層次的研究，原國家國有資產管理局國資事發17號行政事業單位國有資產管理辦法是行政事業性國有資產管理的主要規章制度，但這個辦法主要針對存量資產的管理，對資產形成這樣一個重要環節沒有任何規定。3、管理意識淡薄。行政事業單位國有資產占有和使用的無償性，導致單位普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現象，缺乏資產使用的責任機制和監督機制；在資產的購置上存在著隨意性乃至盲目性，趕超消費浪潮、提前更新，大量尚能使用的設備處于閑置狀態；對資產缺乏及時的維護保養，超常規、破壞性的使用，影響了資產使用效果和壽命。資產的利用率低，資產的購

9、、管、用脫節。4、政府財力有限。下撥給各單位的經費只能保編制內的職工工資和基本辦公經費，其他經費難以滿足，部門收支只能是八仙過海、各顯神通。由此形成了有收費職能、經費充足的部門可以興建辦公大樓，更新辦公設備，改善職工住房等；經費不足的部門只能是變賣資產維持日常辦公，變賣資產改善職工福利，變賣資產保穩定；也有一些部門支出大手大腳，出現缺口后靠變賣資產填補。三、改革思路及建議在國企改革取得階段性成果的基礎上，中央、省、市主要領導縱觀全局，審時度勢，關注行政事業性國有資產的改革與發展，具有重大的戰略意義。行政事業性國有資產監督管理體制改革作為我國國資體制改革的重要組成部分，已經得到各級政府的高度重視

10、。但現階段存在的問題和困難很多，行政事業性單位市政府的職能部門和權力機構，涉及到有些部門的切身利益等，正是由于其特殊性，從中央到地方還沒有明確的監管體制，而只能從地方改革試點開始，然后在成功的基礎上逐步推廣。從對行政性國有資產監管體制改革的實踐看，廣東、上海、浙江等地普遍采用資產型管理模式，對資產實行貨幣化管理，著重于資產的保值和避免流失，管理制度相對科學有效。此外，在這方面走在前列的“南寧模式”引進了市場概念，考慮到資產的優化，實現了作為資本概念的資產增值最大化，具有超前性。南寧改革的基本內容歸納起來為：集中管理、分類處置、市場經營、資本運作。國務院發展研究中心經過對南寧模式的調研后認為，南

11、寧市的改革實踐在五個方面進行了探索，并且取得了成效。一是將行政單位用于營利性活動的國有資產轉為名正言順的企業資產，從而實現了資產收益的最大化，遏制了國有資產的流失，使許多“死”資產被“盤活”。二是以企業為主體，對資產進行市場化經營，威寧公司成立和接收資產后以市場機制為基礎，對具有經營性質的資產實行陽光交易，杜絕了原來的“暗箱操作”。三是平衡了行政部門間的辦公條件，提高了政府辦公資源的利用價值，降低了政府運行成本。四是杜絕了各單位的小金庫，為政府統一公務員福利待遇提供了資金。威寧公司對行政事業單位資產進行統一管理、統一經營后，所得收益扣除企業發展資金后，全部上交市財政，為全市公務員統一發放崗位津

12、貼提供了重要的資金。五是通過這項改革，南寧市構筑了新的投融資平臺。按照國家有關規定，行政性資產不得抵押和擔保，而南寧市行政性資產管理體制的改革，卻使情況發生了根本變化。通過威寧公司的統一管理和統一經營，原行政事業性資產轉變為企業資產，而企業資產是可以用于抵押和擔保的，并可以進入市場融資。“南寧模式”可以說是運用國資委模式對非經營性國有資產實現有效監管的典型范例，可以在地方各級政府先行試點推廣。我們也可以借鑒外地成功的改革經驗，圍繞各級黨委政府改革與發展的戰略意圖，結合實際，與時俱進，開拓進取，努力實現地方行政事業性國有資產管理和營運的跨越和發展。組織實地考察，領會制度精華根據十六大明確的國有資

13、產管理體制實行“國家所有，中央與地方政府分級行使資產所有者權利”的精神，采取學習借鑒與吸收消化相結合、外地經驗與本地實際相結合方法，組織相關部門學習考察外地先進經驗，實現非經營性資產向經營性國有資產轉化，對非經營性資產實行出資人制度，開拓行政事業性國有資產監督管理體制改革新思路。結合本地實際，擬制穩妥方案借鑒外地經驗，關鍵在結合本地實際。我市行政事業性國有資產管理和營運體制改革方案內容可以初步定位為以下幾方面：1、政府授權資產經營公司統管行政事業性國有資產。資產經營公司是國有資產的產權營運機構，代表市政府在授權范圍內行使國有資本出資人權利，負責對行政事業性國有資產實行市場化、社會化的運作。其主

14、要職責：一是統一管理行政事業性國有資產的產權；二是統一管理營運本級黨和國家機關、人民團體、事業單位占有、使用的房屋、土地、門店及鋪面等國有資產；三是受國資委的委托，接管行政事業單位利用國家資金開辦的賓館、招待所、培訓中心、印刷廠，舉辦的各類公司、咨詢服務部、經營網點等實體，促進其盡快脫鉤轉制；四是提出黨政機關辦公場所的合理配置和建設方案，經政府審定后實施；五是通過授權經營的國有資產對外融資，或進行抵押擔保，廣泛籌集建設和發展資金；六是編制國有資產經營預算，及時收繳國有資產收益。2、建立國有資產有償使用機制。各行政事業單位將資產移交給經營公司后，與其建立一種租賃關系，變國有資產無償使用為有償使用

15、，經營公司按照優惠租金標準向租用單位收取租金。由財政根據規定的人均辦公面積和職能需要等安排單位租金經費，包干使用，單位多占資源就多付費用。目的是逐步建立一種經濟關系，培養單位使用付費的產品意識和市場化意識。資產經營公司將收回的租金以國有資產收益名義上繳財政，從而實現國有資產建設、投資、使用、補償的良性循環，減少不必要的重復建設，優化資源配置。3、對行政事業性資產實行市場化運作。國有資產經營公司對接管的國有資產進行分類排隊，逐步進入市場營運，宜賣則賣、宜租則租、宜股則股。對政府及部門辦的賓館、商場、門店等進行出售，推進民營化，避免政府部門與民爭利。對公益性資產推行市場化經營，公路、橋梁、公園、旅

16、游資源開發等可以通過市場運作進行建設并營運；市政設施維護、綠化、衛生保潔等這些一直認為是公益性的資產或勞務都可以進行市場化經營；對公辦醫院、學校，鼓勵其進行招商，合資辦院、辦校，也可以吸收外商和私營老板獨資興辦，改變其所有制結構。閑置的房屋土地，由資產經營公司統一市場化運作，采取調轉、拍賣、租賃等形式，轉變為經營性資產；對部分地域好、收益高的房屋、土地，有計劃地對外公開競標拍賣，把收益直接兌現，上繳財政再投入城市建設。對政府及行政事業單位的辦公場所只要有人買，就可以大膽地賣，將一些繁華區域和“黃金”地段置換出來供外商和民營老板開發，實現其商業價值。對一些優勢資產，可以進行整合，或整體出售，或進

17、行股份制改造，對資不抵債的實體可以實施破產。4、完善財政分配體制。深入進行分配制度改革，完善部門預算和國庫集中收付制度，建立國有資產經營預算。對國有資產收益嚴格實行“收支兩條線”，收入全額上繳財政，財政再視各單位財力統籌安排使用，徹底鏟除“小金庫”等腐敗行為滋生的土壤。理順財政與部門、單位的分配關系，對部門、單位因全部移交國有資產造成經費不足的，財政適當給予補助，確保單位正常運轉。機關和事業單位辦公面積、辦公設施、交通工具等，根據市場經濟的新形勢，制定合理的定員定額標準，逐一核定各單位使用國有資產租金經費，著力解決部門之間苦樂不均等問題。5、完善各項基礎性管理工作。資產經營公司在接收各行政事業

18、單位國有資產前，聘請中介機構認真做好各項資產清理、登記工作，真正摸清家底，全面、真實地反映行政事業單位國有資產存量。經國資委核準后，有步驟的進行資產移交。6、創新管理制度，建立約束機制。制定行政事業單位國有資產管理和營運的辦法和措施，一方面使改革做到有章可循，穩步推進；另一方面加強資產經營公司監督管理，約束其經營行為。資產經營公司在國資委的領導下實行董事會與經營班子相互制約的現代企業法人治理結構，國資委委派財務總監對公司的財務狀況進行全面監管，公司內部建立一整套內部管理制度，防止出現分散腐敗為集中腐敗的問題。統一思想認識，強力推進改革行政事業性國有資產在體制上、機制上、管理上的改革，是一個大動作、大手筆，事關傳統觀念的突破，事關管理模式的突破，事關部門間的利益調整，事關*的經濟建設發展。行政性國有資產管理和營運體制改革的推進，包括改革方案的考察、論證、定位、完善和出臺，是一項系統工程，每一步都離不開市領導的高度重視，離不開四大家帶頭支持，