四章 國債原理與制度 主要內容 國債負擔 國債發行與償還 國債概述 國債市場及其功能 第一節 國債概述 一、國債的含義與特征 二、國債的種類 三、國債的功能 四、國債的產生與發展 一、國債的含義與特征 （一）國債的含義 國債 是指國家或政府以債務人的身份，采用信用的方式，向國內外取得的債務。 它是國家財政收入的一種特殊形式，是政府調節經濟的一種重要手段。 對于國債的概念可以從三個方面來理解。 第一，國債是國家（政府）信用的主要形式。 第二，國債是財政收入的一種特殊形式。 第三，國債是政府掌握的重要經濟杠桿之一。 （二）國債的特征 1、國債的財政特征 （ 1）自愿性 （ 2）有償性 （ 3）靈活性 2、國債的金融特征 （ 1）安全性高 （ 2）流通性強 （ 3）收益穩定 （ 4）免稅待遇 二、國債的種類 （一）按國債發行主體分類 從國債的發行主體來看，國債可以分為中央政府國債和地方政府國債。 中央政府國債 列入中央政府的預算，主要用于彌補財政預算的赤字，既可以用于經常性支出，又可以用于資本性支出。 地方政府國債 原則上不可以用來彌補財政預算的赤字，一般用于特殊目的的地方性受益的資本性支出。 （二）按償還期限分類 按償還期限的長短，國債可以分為短期國債、中期國債和長期國債。 國債期限的劃分并無統一的標準。大多數西方國家認為，償還期限在 1年以內的國債稱為短期國債；償還期在 1年以上 10年以內的國債稱為中期國債；償還期限在 10年或 10年以上的國債稱為長期國債。 （三）按發行地域分類 按發行地域，國債可以分為國內債券（簡稱內債）和外債。 內債 是政府以債務人身份向本國境內的居民或單位發行的國債。 外債 是政府在國外舉借的債務。 （四）按國債利率的形式分類 從國債的利率形式來分，國債可分為固定利率國債和浮動利率國債。 固定利率國債 是國債采用的一般形式，指的是票面利率固定，到期按票面利率計息，不受經濟形勢影響的國債。 浮動利率國債 是國債發行時對票面利率不予固定，隨著經濟形勢的變化，政府決定票面利率為多少的國債。 三、國債的功能 國債作為一種財政收入的形式，它的出現在歷史上要比稅收晚得多。從國債的產生和發展的歷史角度來分析，國債的功能主要有以下三個方面。 （一）彌補財政赤字 以發行國債的方式彌補財政赤字，一般不會影響經濟發展，可能產生的副作用也很小。 因為 首先 ，發行國債只是部分社會資金的使用權的暫時轉移，流通中的貨幣總量一般不會改變，一般不會導致通貨膨脹。 其次 ，國債的認購通常遵循自愿的原則，通過發行國債獲取的資金基本上是社會資金運動中游離出來的部分，將這部分資金暫時集中使用，當然不會對經濟發展產生不利的影響。 當然，對國債彌補財政赤字的功能不能絕對化，不能把國債視為醫治財政赤字的靈丹妙藥。 因為一方面，財政赤字過大，形成債臺高筑，還本付息的壓力又會引致赤字的進一步擴大，互為因果，最終會導致財政收支的惡性循環。另一方面，社會的閑置資金是有限的，國家集中過多往往會侵蝕經濟主體的必要資金，從而降低社會的投資和消費水平。 （二）籌集建設資金 從國債發行方式、目的和用途上看，許多國家在發行國債時對國債的使用目的和用途有明確的規定，有的國家還以法律形式對國債的發行進行約束。 我國 20世紀 50年代發行的“國家經濟建設國債”和 80年代中期發行的一些國債就明確規定了發行的目的是為了籌集建設資金。 國債作為穩定的、長期的財政收入是可行的。 （ 1）社會資金的運動是一個連續不斷的過程，而在這一過程中游離出來的閑散資金也是持續和穩定的，發行國債具有可靠的來源保證。 （ 2）國債發行遵循自愿認購和有借有還的信用原則，容易為社會接受。 （ 3）世界各國的經濟發展程度不同，資金占有量及充裕程度也不同，因而不僅可以發行內債籌集本國資金，而且可以發行外債引進其他國家資金。 （三）調節國民經濟的發展 國債調節國民經濟的作用主要表現在以下兩個方面。 1國債作為一種財政政策手段，可以發揮調節社會總供給與總需求的功能。 2國債可作為貨幣政策工具，發揮調節經濟的功能。國債不僅是財政政策手段，而且也是貨幣政策的工具。 四、國債的產生與發展 （一）國債的產生 根據前蘇聯大百科全書國家國債記載，公元前 4世紀，古希臘和古羅馬出現了國家向商人、高利貸者和寺院借債的情況，這是有關國債的最早記載。不過，古代社會的國債是少量的、偶然的?，F代意義上的國債制度是在封建社會末期，隨著資本主義生產關系的產生和發展而建立起來的。 政府發債的原因很多，而且在不同年代發債的動因各不相同，概括起來有以下三點： 第一，從政府的支出需求看，資本主義國家的對外擴張引起了財政支出的過度膨脹，迫使資本主義國家不得不擴張國債的規模。 第二，從發行的物質條件來看，充裕的社會閑置資金，是發行國債的物質條件。 第三，資本主義時期金融機構的發展和信用制度的完善為發行國債提供了必需的技術條件。 （二）國債的發展 現代意義上的國債制度的確立和發展，是在資本主義取得政權以后。國債的發展時期可以劃分為自由資本主義時期和壟斷資本主義時期兩個發展階段。 （三）我國國債的形成與發展 我國國債發展在近代經歷了一個曲折的過程。首先，作為國債重要組成部分的外債，是伴隨著西方列強對中國的軍事侵略和掠奪而來的。其次，舊中國的國內舉債經歷了清政府時期、北洋軍閥政府時期和國民黨政府時期。 新中國成立以來，我國對國債政策的認識與運用也經歷了一個曲折的過程。這一過程大致可分為以下三個階段。 第一階段： 改革開放以前 從總體上看，這一階段國債政策的作用沒有得到充分發揮。 第二階段： 從 1981年到 1995年 這一階段利用國債籌集建設資金的功能正式確立和運用。 第三階段： 從 1996年至今 這一階段國債政策的宏觀調控功能正式確立。 第二節 國債發行與償還 一、國債的發行 二、國債的償還 一、國債的發行 （一）國債的發行價格 受國債供求關系的影響，國債的發行價格圍繞國債票面價值上下波動，會有平價發行、折價發行和溢價發行。 1平價發行 平價發行 是指按國債標明的票面金額售賣，政府按票面金額取得收入，到期按票面金額還本。 政府債券按照票面值出售，必須有兩個前提條件：一是市場利率要與國債發行利率大體一致。二是政府的信用必須良好。 2折價發行 折價發行 就是按低于國債票面金額的發行價格售賣。政府按低于票面金額的折價取得收入，到期按票面金額還本。 債券的發行價格低于票面值其原因是多種多樣的：壓低發行價格比提高國債的利息率，更能掩蓋財政拮據的實際情況，不致引起市場利息率隨之上升而影響經濟的正常發展；在發行任務較重的情況下，為了鼓勵投資者踴躍認購而用減價的方式給予額外利益，是更重要的原因。 3溢價發行 溢價發行 就是按高于國債票面金額的發行價格售賣，政府按高于票面金額的溢價取得收入，到期按票面金額還本，國債發行收入高于償還本金的支出。 政府債券能按高于票面值的價格出售，只有在下述兩種情況下才能辦到：一是國債利息率高，高于市場利息率以致認購者有利可圖；二是國債利率原與市場利率大體相當，但當債券出售時，市場利率出現下降，以致政府有可能提高債券出售價格。 （二）國債的發行方式 1承購包銷方式 承購包銷方式 ，是由擁有一定規模和較高資信的中介機構組成承購包銷團，按一定條件向財政部門直接承購包銷國債，并由其負責在市場上轉售，未能售出的余額均由承銷者自行認購。 承購包銷方式的特征是： 第一，這種方法通過承銷合同確定財政部門與承銷團體的權利和義務，雙方不是代理關系而是買賣關系，兩者在確定發行條件方面是平等的，承銷團體承擔推銷的風險。 第二，發行價格和利率一般由政府與承銷團體通過討價還價協商決定，或由政府根據市場價格和利率單方面決定，較為符合資金的市場供求狀況。 2公募拍賣方式 公募拍賣方式 也稱公開招標方式，是指財政部門事先不規定國債的發行價格或發行利率，由投標人直接競價，然后財政部門根據投標所產生的結果來發行國債。 公募拍賣方式根據所競標的物的不同，分為價格招標和收益率招標。 3直接發行方式 直接發行方式 是指財政部門直接與認購者談判出售國債的推銷方式。 直接發行方式的主要特征是：第一，推銷機構只限于政府的財政部門，由它們直接與認購者進行交易。第二，發行對象主要限于機構投資者。第三，發行條件通過直接談判確定。 4連續經銷方式 連續經銷方式 ，是指財政部門通過金融機構或郵政系統的網點持續賣出國債的方式。 連續經銷方式的特征是：第一，財政部門與金融機構或郵政系統是一種代理關系。第二，發行條件可以靈活調整。第三，經銷期限不限定，代理銷售機構可以持續經銷，直至完成預定的發行數量。 二、國債的償還 國債的償還 是指國家依照信用契約，對到期國債支付本金和利息的過程，它是國債運行的終點。 國債的償還主要涉及兩個問題：一是償還的方式；二是償還資金的來源。 （一）國債的償還方式 1期滿一次償還法 期滿一次償還法 又稱一次性還本付息法，即按照國家發行時約定的償還期限，到期后一次償還全部本息的一種償還方法。 采用期滿一次償還法的優點是國債還本管理工作簡單，易于操作，且不必為國債的還本付息頻繁地籌集資金，同時也便于持券者計劃安排資金投向；缺點是國家集中一次性償還國債本息，有可能造成國家財政支出的急劇增加，給中央財政帶來較大的壓力，同時增加了社會的資金運轉量，容易引起資金市場的波動，不利于國家經濟的發展。 2抽簽分步償還法 抽簽分步償還法 是指在國債償還期內，分年度確定一定的償還比例，由國家對中央政府的債券還本采取定期專門抽簽的方法，確定各次歸還債券的號碼，如約償還，直到償還結束，全部國債中簽償清為止的一種方式。 抽簽分為一次性抽簽和分次抽簽兩種。 一次性抽簽 是對國家發行的某個時期債券，在它到期前的某個時間舉行抽簽儀式，集中把各個年度每次還本債券的號碼全部抽出來，通過新聞媒介或其他方式將中簽號碼公布，通知債券持有者。 分次抽簽 是對國家發行的某個時期的國債，按分批還本的次數定期抽簽，以確定還本債券的號碼，分幾批還本就分幾次抽簽。 3分期還本償還法 分期償還法 是指中央政府對一種債券規定幾個還本期，每期按一定比例還本，直至債券到期為止，本金全部償還完畢。這種方法較少采用。 分期還本償還法可以分散國債償還對國庫的壓力，避免集中償還可能給中央財政帶來的困難，對政府發行的國債產生一種較強的債務約束；同時，還可以滿足投資者對不同流動性的需求。但該方法是強制性償還制度下缺乏靈活性的一種還本付息方法；同時，人為造成債券市場價格的不穩定；而且該方法手續繁雜，工作量大，對償債機構和債券持有者都不方便。 4提前償還法 提前償還法 又稱市場購銷償還法或買銷法，是中央政府在市場上按照國債行市，適時購進國債，從此在該債券到期前逐步清償，以致這種國債期滿時，已全部或絕大部分被中央政府所持有。 該方法主要適用于各種期限的上市國債，并以短期國債為主，而且一般以自由性償還制度為前提。 （二）國債償還資金的來源 國債的償還需要有一定的資金來源。 償還債務的資金來源主要依靠稅收收入、預算盈余、償債基金及債務收入等。 1稅收收入 一般來說，在一國的財政收入中稅收收入相對穩定，因此，以稅收收入作為償債的資金來源比較穩定可靠。 理由：稅收收入是政府財政收入的主要來源。從國債的使用來看，國債無非是用來彌補政府財政赤字或是用于建設，彌補財政赤字的資金理應來源于稅收，如果因基礎性、公益性的項目建設而發行債券，政府并不能直接取得收入，這部分國債最終還需要用稅收來償還。在平衡預算下，以稅償債不會影響市場貨幣總量，也不會影響市場物價總水平。 2預算盈余 預算盈余 是國家預算執行結果收大于支的余額，即財政結余。 以財政結余作為償債資金的來源，就是用上年的財政結余來支付本年應償還的國債本息。 3償債基金 償債基金 是一種政府設立的專門用于償還債務的資金。 政府每年根據預算安排，從國庫中撥出一部分資金，用以收買國債。如果買回的國債未到期，仍然計算利息，此項利息連同次年國庫新撥出的資金一起再并入償債基金之中，繼續收買國債。 4債務收入 債務收入 即所謂的借新還舊，就是國家通過發行新的債券為到期債券籌措償還資金。 以債務收入作為國債還本付息的資金來源，實際上是延長了債務期限，推遲了償債時間。這是大多數國家償還國債的主要資金來源。 第三節 國債負擔 一、國債負擔含義 二、國債負擔的數量界限 一、國債負擔含義 國債負擔 是指國債的發行和償還所產生的經濟負擔。 國債既然是國家按照信用原則形成的借貸關系，這種借貸關系中的債權人和債務人客觀上就存在著經濟負擔問題。 債務人負擔 。政府作為債務人來講，借債到期必須還本付息，這關系到政府的聲譽。政府借債要還本付息就是一個名副其實的負擔問題，只能量力而行。一國政府舉債，如果不從本國實際出發，單純為滿足政府支出需要而舉債過量，勢必導致債臺高筑不能自拔，造成財政危機。 債權人負擔 。從債權人來看，用于購買國債的資金應該是認購者擁有的暫時閑置資金，即認購者滿足本身生產經營和個人生活消費之后的余額。這個余額用于購買國債，實際上減少了認購者用于其他方面的支出，這就不能不考慮自身的購債能力。所以國債發行必須考慮認購人的實際負擔能力。 納稅人和其他勞動者負擔 。從政府償還國債的資金來看，歸根到底來源于稅收和國有企業上交的利潤。稅收和上交的利潤是企業單位和其他勞動者交納的。這直接或間接形成納稅人和其他勞動者的負擔。 （一）從購買國債的環節來看 從購買國債的環節來看只要認購國債者不是被迫認購的，對購買者就不會造成負擔。所以，只要投資者購買國債是其在衡量了收益與風險后的理性選擇，就不會成為其負擔。 （二）從使用國債的環節來看 政府利用國債籌措到了一筆資金，是否形成國債負擔，就要看籌措這筆資金的必要性，以及使用這筆資金的具體效果。如果政府利用國債的效果很差，這就既有“擠出效應”，又會給社會造成負擔，可見，所謂國債負擔，要看國債產生的社會效益是否小于其機會成本，倘若是肯定的，那就存在國債負擔；反之就不存在。 （三）從償還國債的環節看 從政府的角度看，政府無所謂負擔問題，因為它一方面向單位和個人借錢，另一方面，又向單位和個人征稅，用征收到的錢還債。 對納稅人是否真的造成了負擔，就要對使用國債所產生的效益與其成本進行比較。 從總體上看，如果國債的凈效益是正數，就不存在國債的總體負擔問題。 不存在總體負擔問題不等于每個納稅人都不存在負擔問題。只有在每個納稅人為還本付息所繳納的稅款與其從國債所產生的效益相對稱的情況下，納稅人才不存在國債負擔問題。然而國債在實際中往往是根據能力原則征收的，所以，國債的受益者與國債的負擔者是不對稱的。 二、國債負擔的數量界限 由于國債受債權人、債務人、納稅人的負擔能力所制約，所以不能無度地發債，這就需要研究發行國債的數量界限。這個數量界限就是國債的限度。 一個國家發行國債的數量空間多大才算是合理的呢？其數量界限如何確定？這是難以準確回答的實際問題。 從國內外學術研究國債的理論和實務現狀看，國家舉債的限度，主要參考以下三個指標。 （一）國債依存度 國債依存度 是指表示國債發行占當年財政支出的比例，即當年財政支出中有多大份額是依靠發行國債來滿足的。 財政當年國債依存度的計算公式為： 國債依存度這一指標有兩種計算方法： 一是當年的國債發行額與當年整個國家財政支出的比值，也稱為國家財政債務依存度； 二是當年國債發行額與中央財政支出的比值，也稱中央財政債務依存度。 一個國家財政支出依賴國債的程度，究竟多大為宜，不能一概而論，為了避免財政支出過度膨脹，一般來講，國債依存度不應過高。 國際上公認的控制線是：國家財政債務依存度為 15%20%，中央財政債務依存度為 25%30%。 （二）國債負擔率 國債負擔率 是指到計算期為止，國家歷年發行的國債尚未償還的累積余額與當年國民生產總值的比例。 國債負擔率的計算公式如下： 國債負擔率 反映著國家累積債務的總規模，是研究控制債務問題和防止出現債務危機的重要依據。一國的 債負擔率越小，則國債的發行空間越大。不僅揭示了一國國民的國債負擔情況，也反映了國債規模增長與 發達國家財政收入占 般在 40% 50%。馬斯特里赫特條約要求成員國政府債務余額占國內生產總值的比重不應超過 60%。 （三）國債償債率 國債償債率 是指當年到期國債還本付息額占當年財政收入的比例。 國債償債率的計算公式為： 國債是以國家為主體按信用原則舉借的債務，不僅需要償還，而且必須支付一定的利息，國債還本付息的最終來源是依靠國民收入和財政收入。從償還的角度來說，由于在國民收入中只有一部分收入歸國家支配，因此，政府的償債能力將取決于財政預算收支狀況及預算收入中用于償債的比重，國際公認的國債償債率應控制在8%10%。 2014年中央財政國債余額情況表 單位：億元 項 目 預算數 決算數 一、 2012年末國債余額實際數 77 債余額 76 債余額 、 2013年末國債余額限額 91 三、 2013年國債發行額 16 債發行額 16 債發行額 、 2013年國債還本額 債還本額 7 債還本額 、 2013年末國債余額實際數 86 債余額 85 債余額 度 國債負擔率 國債依存度 國債償債率 2007 008 009 010 011 012 013 國國債負擔率、國債依存度及國債償債率 % 第四節 國債市場及其功能 一、國債市場 二、國債市場的功能 一、國債市場 國債市場 是國債發行和流通市場的統稱。 國債市場按照國債交易的層次或階段可分為兩個部分：一是國債發行市場；二是國債流通市場。 （一）國債發行市場 國債發行市場 ，在狹義上，是指國債發行者將新國債銷售給投資者的場所；在廣義上，則是泛指實現國債銷售的完整過程。 國債發行市場的組成要素有市場主體、市場客體和市場運行形式。 市場主體 ，即國債發行市場的參與者。 市場客體 是指國債發行市場買賣的對象。通常情況下，國債的發行者與國債的投資者之間并不發生直接聯系，一般是通過國債發行的中介機構來完成國債的發行和認購。 世界各國較為公認的一個規范的國債發行市場應該包括以下幾個方面。 第一，利率水平的確定通過市場供求調節。 第二，以機構為承銷或投標的主體。 第三，有機構投資人的參與。 年份 國內債務 國外借款 其他 1979 1985 1990 991 992 993 994 1 1995 1 1996 1 1997 2 1998 3 1999 3 000 4 001 4 2002 5 003 6 004 6 005 國家財政債務發行情況 億元 （二）國債流通市場 國債流通市