國內外礦山應急救援管理經驗分析 第一章 礦山安全與應急救援的意義礦山包括煤礦、金屬與非金屬礦以及石油、天然氣等液體、氣體礦。采礦業是國民經濟的基礎產業，我國80%以上的工業原料和95%以上的能源來源于礦產。礦山企業，點多面廣、從業人員多、危險源集中，屬于高危行業。礦山應急救援工作，事關礦工生命和國家財產，不僅是礦山企業安全生產工作的重要內容，也是重要的公共安全和社會公益性事業，關系到構建和諧社會和國家的發展與穩定，關系到我國在國際政治、經濟生活中的地位和影響。 礦山行業屬于高危行業，其特點就是從業人員多、工作環境差、危險因素多。近年來，我國礦山安全生產形勢呈現總體穩定、持續好轉的態勢。煤礦事故起數和死亡人數同比下降 22. 5% 和 22. 9% ，煤礦百萬噸死亡率下降 23% 。但煤礦事故的數量和死亡人數仍然較大，2013 年共發生煤礦事故 55 起，事故死亡總人數為 427 人，其中重大事故( 10 人以上) 13 起，死亡人數 226 人，特別重大事故 1 起，死亡 36 人，可見我國煤礦安全形勢不容樂觀，依舊嚴峻。國家安全生產“十二五”規劃中，對煤礦安全生產提出明確指標，要求“煤礦百萬噸死亡率下降28% 以上”，這對應急救援工作提出了更高的要求。當礦井發生災害事故，尤其是重特大事故后，如何盡最大可能保證井下人員生命安全，避免或降低財產損失，需要完善、科學、高效的應急救援體系。然而，在實際救援工作中，仍存在一些突出并亟待解決的問題，這些問題的存在使得救援工作難度與危險增大、救援時間延長。 無危為安、無缺為全，煤礦安全生產就是在生產中做到沒有危險，所有系統設置齊全，確保職工及設備設施安全。“安全第一、預防為主，綜合治理”是我國安全生產的基本方針，也是煤礦安全生產的基本方針。煤礦安全生產關系到人民群眾的生命財產安全，關系改革發展和社會穩定大局。為保障礦山企業安全發展，在確保礦山企業具備安全生產的基本條件，提高抗災防災能力的同時，必須加強和完善礦山應急救援體制、機制、法制與隊伍建設，確保安全、及時、有效救援，提高國家應對礦山事故的能力。在此基礎上積極踐行“科學決策，安全施救”理念，認真落實安全發展觀、科學發展觀。第二章 我國礦山應急救援的歷史沿革一、我國礦山應急救援隊伍從無到有不斷壯大解放前，我國沒有自己的礦山救援隊伍，礦山發生事故后，礦工生命安全無法得到保障。如1942年4月26日遼寧本溪湖煤礦發生瓦斯爆炸事故，日本侵略者只搶救日本坑長，對中國礦工置之不理，致使1549名中國礦工喪失了生命。這次事故損失慘重，教訓深刻。解放后，黨和政府高度重視安全生產工作。為保護國家財產和保障礦工生命安全，于1949年首先在撫順、阜新、遼源三個煤礦建立了我國首批專職礦山救護隊，共有指戰員66人。在煤礦安全生產中發揮了重要作用，同時為我國礦山救護隊的發展奠定了基礎，提供了經驗。其后各個時期，在總結礦山應急救援隊伍建設經驗的基礎上，從隊伍素質和優化資源、合理布局等方面入手，加強和改進礦山救援隊伍體系建設，取得了較好的效果，礦山救護事業得到長足發展。截至2003年，我國有14個國家級礦山救援基地、77個區域骨干救援隊伍，76支礦山救護大隊、449支礦山救護中隊、1445支礦山救護小隊，直接從事礦山救援的指戰員達14328人，初步形成了遍布全國27個采煤采礦省、自治區、直轄市的礦山應急救援網絡。二、我國礦山應急救援管理工作不斷加強（一）礦山應急救援管理機構逐步健全礦山應急救援的主管部門歷經了煤炭部能源部煤炭部國家經貿委國家煤礦安全監察局國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）國家安全生產監督管理總局等多次變更，對礦山應急救援工作更加重視，管理機構逐步健全。1997年之前，由煤炭部安全司負責礦山救護工作。1997年由國家經貿委安全生產監督管理局負責礦山救護工作。2000年由國家煤礦安全監察局監察一司負責礦山救護工作。2003年由國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）礦山救援指揮中心負責全國礦山應急救援工作。2005年由國家安全生產監督管理總局礦山救援指揮中心負責全國礦山應急救援工作。2006年2月21日上午，作為安全生產監管體系的重要組成部分之一的國家安全生產應急救援指揮中心在京掛牌成立。國家安全生產應急救援指揮中心，為國務院安全生產委員會辦公室領導，國家安全生產監督管理總局管理的事業單位，履行全國安全生產應急救援綜合監督管理的行政職能，按照國家安全生產突發事件應急預案的規定，協調、指揮安全生產事故災難應急救援工作。（二）礦山應急救援機制不斷完善計劃經濟時期，煤礦以國有企業和地方國有企業為主。礦山救護隊由國家投資建立、企業管理；礦山救護基本屬于企業行為。改革開放之后，我國煤炭生產格局發生重大變化，國家、集體、個人紛紛辦礦，為保障礦工安全，各主要采煤地區、市縣政府組建了礦山救護隊伍。逐步形成地方礦山救護隊和企業礦山救護隊。地方礦山救護隊為本地區所有煤礦服務，就遇到了礦山救援社會化服務管理等問題。為了加強礦山救護隊伍建設，優化礦山救護資源配置，煤炭部制定了一系列促進礦山救護隊發展的政策和措施。1978年在全國開展了創建礦山救護甲級隊活動。1979年，在各省區管理的基礎上，建立了東北、華北、華東、中南、西北、西南六個礦山救護協作網。1983年，建立了平頂山、大同、撫順三大礦山救護中心。負責全國重大礦山事故的應急救援工作。1994年，建立了總隊支隊區域大隊獨立中隊輔助隊的礦山救援管理體制。1996年，在平頂山、大同、撫順三個中心的基礎上，增加了淮南、六枝、靖遠三個救護中心，形成了六大救護中心。2003年，國家安全生產監督管理局（煤礦安全監察局）制定了國家礦山應急救援體系建設方案，確定了14個國家級礦山救援基地。2006年，國家安全生產監督管理總局、國家安全生產應急救援指揮中心根據全國礦山災害嚴重程度和礦山救援資源分布情況，將原有14個國家級礦山救援基地擴充至26個。“十一五”期間，按照安全監管總局制定的國家安全生產應急救援體系總體規劃方案，我國擬建設11個國家專業應急管理與協調指揮機構、32個省級安全生產應急救援指揮中心、28個省級礦山救援中心。此外，還將重點建設若干國家級礦山應急救援基地、國家級危險化學品應急救援基地。（三）礦山應急救援管理逐步實現法制化礦山應急救援主管部門高度重視應急救援法制建設，隨著我國依法治國方略的推進，礦山應急救援有關規定已經由部門規章逐步上升為條例和法律。1956年煤炭部頒布了礦山救護隊規程和礦山救護隊戰斗條例。1963年煤炭部修訂了礦山救護隊戰斗條例。1978年煤炭部頒發了礦山救護隊工作條例和礦山救護隊戰斗準備標準和檢查辦法。1987年煤炭部頒發了煤礦救護規程、軍事化礦山救護隊戰斗條例和軍事化礦山救護隊管理辦法。1993年發布實施的礦山安全法對礦山救護隊的建立和應急救援工作做出了規定。1995年煤炭部組織對煤礦救護規程、軍事化礦山救護隊戰斗條例和軍事化礦山救護隊管理辦法三個文件進行修訂合并，形成煤礦救護規程（1995年版）。2002年頒布實施的安全生產法對各級政府制定應急救援預案、建立應急救援體系和企業建立應急救援組織、配備應急救援裝備做出明確規定。2004年國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）頒發了礦山救援工作指導意見。2005年國家安全生產監督管理總局頒布了礦山救護隊資質認定管理規定、礦山救護隊培訓管理暫行規定。2006年1月國務院發布了國家突發公共事件總體應急預案，7月出臺了國務院關于加強應急管理工作的意見。此外，礦山救護規程、礦山救護隊質量標準化考核規范和應急救援條例等法規，為進一步推進礦山應急救援事業的發展奠定了法律基礎。第三章 中國礦山應急救管理體系現狀1. 2 礦山應急救援隊伍建設( 1) 隊伍組織建設現狀 我國目前共有 14 個國家礦山救援基地、18 個省級礦山救援指揮中心、77 個省級礦山救援基地的格局，98 支礦山救護大隊，609 支救護中隊，1831 支救護小隊。國家隊的建設基本完成，形成了以礦山救護隊、搶險排水隊、鉆探救援隊、醫療急救隊和專家組“四隊一組”為主的組織體系，初步實現了由單一的礦山救護隊向集預防、救援、培訓和儲備等功能于一體的綜合性救援隊伍轉變。( 2) 救援隊訓練與演習現狀 魏新杰，謝宏開展礦山救援隊伍科學訓練技術與方法研究，首次研究提出礦山救護指戰員體能標準( 建議) 用來規范礦山救護指戰員體能訓練。中國礦業大學和兗礦集團救護大隊合作，研制了模擬明火、高溫、濃煙、毒氣泄漏等功能的綜合訓練系統，實現了對礦井各種災變環境的物理模擬，為開展高效化、科學化、現代化的礦山應急救援模擬訓練工作創造了條件。1. 3 礦山企業安全避險系統建設研究為全面提升煤礦安全保障能力，2010 年國務院提出關于“煤礦和非煤礦山要制定和實施生產技術裝備標準，安裝監測監控系統、井下人員定位系統、緊急避險系統、壓風自救系統、供水施救系統和通信聯絡系統等技術裝備，并于 3 年之內完成”的要求。目前國內對六大系統研究主要集中在各單一系統的方案設計、技術研發、安設原則等。國家煤礦安全監察局要求兗礦、神華、中煤、開灤、陽泉、晉城、潞安、鐵法、龍煤、淮南、平頂山等 11 個煤礦企業開展避難所( 救生硐室) 建設試點。根據礦井實際，試點礦井采用了不的緊急避險設施建設模式，潞安集團常村煤礦 N3 采區避難所率先建成，采用“永久避難硐室 + 可移動式救生艙”的建設模式，并形成了自救器可移動救生艙井下避難硐室三級應急安全防護體系。兗礦集團南屯煤礦則采用了“永久避難硐室 + 臨時避難硐室+ 過渡站”的建設模式。國內現有 30 余家企業參與避難硐室及配套設施研發，對緊急避險系統體系結構布置原則產品標準及系統實施提出有益建議和方法。1. 4 礦山應急救援法規政策建設研究近年來我國對礦山行業的安全形勢關注度明顯增強，從中央到地方政府，乃至礦山企業紛紛出臺法規條例、規章制度，加強礦山開采及從業人員的安全。2002 年施行的中華人民共和國安全生產法是關于礦山應急救援體系建設最基礎的法律法規，要求“縣級以上地方人民政府應當組織有關部門制定行政區域特大生產安全事故應急救援預案，建立應急救援體系”。中華人民共和國煤炭法對煤礦行業應急救援行動提供了管理與組織層面的依據。除了以上礦山應急救援的法律法規，我國還制定了各種關于標準、規范以保障礦山安全。如煤礦安全規程、礦山救護規程、礦山救護隊質量標準化考核規范、煤礦井下安全避險“六大系統”建設完善基本規范( 試行) 、礦山救援工作指導意見等。1. 5 礦山應急救援技術支持系統建設技術支持體系包括國家礦山應急救援專家組、國家安全生產監督管理局礦山救援技術研究實驗中心、國家安全生產監督管理局礦山救援技術培訓中心。2012 年，國家安全監管總局印發了關于加強安全生產科技創新工作的決定，要求加快組織實施“四個一批”項目( 一批當前急需的科研課題，一批可轉化為現實安全保障能力的科技成果，一批先進適用技術，一批重點示范工程) ，提升安全科技支撐保障能力。2014 年 2 月 27 日國家安全監督總局技術委員會成立，作為國家安全監督總局的技術支撐和咨詢參謀機構，由安全監管系統和安全生產相關科研機構、企事業單位高級專業技術人員構成，共65 人，主要任務是不斷完善、調整技術發展規劃，組織科技攻關、技術創新，解決安全生產中最突出、最迫切、最需要的問題，促進安全生產形勢持續穩定好轉。綜上所述，我國的應急救援體系雖然起步較晚，但是發展較快，在礦山救護隊的建設及保障系統等方面已經形成了較為完善的應急救援體系。應急救援流程見圖 1。2 我國礦山應急救援體系建設存在的問題2. 1 礦山企業救援體系構成不明確從國家層面，我國將應急救援體系劃分為應急救援管理系統、組織系統、技術支持系統、裝備保障系統、通訊信息系統 5 部分，省市地級的應急救援體系的構成與國家級應急救援體系的構成類似。不同企業應急救援體系構成較為繁雜，主要包括以下 2類: ( 1) 按照應急救援行動的流程編制的相應的企業應急救援體系，除包括救援行動中涉及的人、物之外，還包含事故后的處理與調查，此類體系為單向執行型，在救援時流程清晰，但卻容易忽略各系統間的配合和資源的調度，導致某些重要資源并未包含在體系中，造成應急預案的不完善; ( 2) 采取類似政府的企業應急救援體系，一般也將其劃分為幾大部分，劃分重點各有不同。2. 2 救援隊伍訓練系統性不完善針對救援隊伍心理素質訓練、團隊合作模式的研究較少或不夠深入，并且缺乏系統性，相應的評估標準不夠完善。日常訓練與演習方面，訓練科較多，強度大，但缺乏系統性，針對性不強，很難起到提高救護隊員救援能力的目的。我國礦山救援隊缺乏實地訓練，日常訓練項目基本在救援中心完成，與對應礦井之間的聯系較少，進行實際救援時救援隊員對井下具體情況了解也較少。其次，近幾年國內加強了對安全避險“六大系統”，尤其是緊急避險系統的建設。當井下發生災害，井下作業人員無法順利升至地面時，首先會選擇盡力到達避難硐室中等待營救，而我國礦山救援隊員對井下避險設施尚不夠熟悉。2. 3 安全避險“六大系統”建設獨立，缺乏集成性自 2010 年開始國家出臺了多項規范條例，要求加快加強井下安全避險“六大系統”的建設。我國目前大部分礦山已基本完成安全避險“六大系統”的建設，多年來，眾多科研院所、高校都對“六大系統”的設備設施、安裝技術等進行了大量的探索和開發，但主要是對各系統分別獨立的研究，各系統設備仍是單獨運行，并未將各系統的技術集成使“六大系統”共聚在一個統一協調的系統中。六大系統的獨立運行造成各系統的信息隔離，信息查找調取不簡便，程序較多，尤其在救援行動中會占用一定的寶貴時間，違背了高效、快速的行動目標; 井下空間有限，系統獨立也使得儀器設備較多，占用了不少空間; 在日常維護管理時較為麻煩，工作量大。2. 4 應急救援法規政策不健全，安全保障性不足我國目前的礦山應急救援法律法規、標準規范尚不健全，如災害事故評估程序、應急救援程序、礦山應急救援經費保障規定等方面沒有明確規定。行使權利與履行責任劃分不明確，出現事故后政府與社會成員、中央與地方的責任劃分不清，行使權利與履行職責的程序不明，各種應急措施不到位，延遲和耽誤了救援工作。對礦山從業人員的監管和控制力度不夠，部分礦山從業人員安全意識淡薄，鉆法律的空子，導致應急救援設備配備不充分，井下安全避險“六大系統”建設不完善，設施超齡化運行，礦工的生命財產無法得到充分保障，這些都是災害事故發生的潛在危險因素。部分規范標準存在局限性，不符合當前礦山安全生產形勢的要求。2. 5 救援產品配備不科學，設備缺乏自主創新性根據安監局調查，全國目前共有 20 個瓦斯災害區域，其中有 8 個高瓦斯區域，瓦斯災害態勢是南高北低、東高西低。水災有 6 大災害區域，900多個高水害礦井。而國家及區域礦山救援隊的設備按照礦山救護規程統一配備，忽略了各區域災害特點的不同，以及區域內礦井災害發生的難易性。與國外礦山行業相比，我國應急救援設備缺乏自主創新性，同時高科技性能明顯不足，安全科技產品的研發、推廣與使用聯系不夠緊密。在 2012 年國家和區域隊項目招標中，采購的深井潛水電泵、便攜式氣相色譜儀等技術含量較高且符合當前我國深井開采形勢的設備，均來自于德國、美國、荷蘭等在礦山領域科研領先的國家。第四章 國外礦山應急救管理現狀一、美國礦山應急救管理現狀1. 3 救援隊伍1. 3. 1 隊伍分布美國的礦山救援隊按照隊伍性質和資金來源主要分為四種: 公司自有救援隊、合作制救援隊、合同制救援隊和州政府資助的救援隊。截止 2011 年底，美國共有各類礦山救援隊 215 支，救援小隊 408 支，救護隊員 3609 名，服務于 973 座礦山。其中: 煤礦救護隊 120 支，服務 667 座煤礦，金屬非金屬礦山救護隊 95 支，服務 306 座金屬非金屬礦山。1. 3. 2 隊伍構成法規規定，每個礦山救援隊應由 5 名隊員和 1名替補隊員組成，所有隊員必須經過完全的資格認證和培訓。在執行任務時，救援隊一般由一名隊長、副隊長兼通訊員、新鮮空氣站協調員、礦圖員和兩名氣體檢測員構成。救護隊秉承“合作、協調、溝通和紀律”四個重要原則開展救護。1. 3. 3 救援隊伍培訓礦山救援隊最終規定對礦山救護隊的培訓時間和內容做了具體的規定。以煤礦救援隊為例，要求: ( 1) 加入救護隊前，每名救護隊員必須完成最低 20 個小時的初步培訓，包括礦山救護用氧氣呼吸器的使用和維護。( 2) 完成初步培訓后，所有救護隊員每年至少接受 96 小時的復訓。美國各礦山企業、州政府、采礦技術和培訓中心等負責對礦山救護人員的培訓。美國非常重視礦山救援培訓。各礦山企業、州和安全與健康學員都負責對礦山救護人員的培訓，培訓方式分為初期培訓、知識更新培訓和專題培訓。安全與健康學院一般負責專題培訓，培訓計劃由礦山安全與健康監察局下達，對各個層面的礦山救護人員進行免費培訓。安全與健康學院建有48000平方英尺、設有4個水平巷道和9個聯絡巷道的模擬實驗室，用來模擬礦井火災，開展礦山救護和礦井滅火人員的培訓。美國賓夕法尼亞州匹茲堡應急救援中心（MSHA的救護隊），裝備有救援車輛、氣體分析化驗車、救災機器人、地音儀和地震定位系統。地震定位系統可以探測到井下1500英尺（457m）深處發出的信號，有效范圍約1 平方英里（2.6平方公里）。美國礦山救援技術競賽已經延續了近百年。救援技術競賽始于1911年，迄今已舉辦了41屆。參加隊數最多的一屆是1985年在肯塔基的路易斯維爾舉辦的第三十二屆礦山救援競賽，有106個隊、600多人參加了競賽。美國的救援競賽工作已經形成了制度，逢奇數年舉辦煤礦救援競賽，逢偶數年舉辦金屬、非金屬礦山救援競賽。1999年在路易斯維爾舉辦了第39屆煤礦救援競賽，有50個隊參賽，其中，有5個隊來自其他國家。這就是第一屆國際礦山救援技術競賽。全美礦山救援競賽經費主要來源于美國勞工部礦山安全與健康監察局，地方性競賽費用由礦山安全和礦山救護協會以及各獨立的團體提供，不足部分由參賽費補充。2 美國礦山救援體系的特點美國礦山應急救援體系主要體現以下特點:2. 1 法律法規健全完善美國上下高度重視礦山應急救援工作，在國家層面頒布實施了聯邦礦山安全和健康法、煤礦改善與新應急響應法、礦山救援隊最終規定等多部法規; 同時，州政府也結合本地實際制訂頒發了相關法規，形成了國家與地方相結合的礦山應急救援法規體系。2. 2 管理體制運行高效機構呈現扁平化。美國礦山安全健康局運行中間環節少，且沒有與之并行的其他機構，責權高度統一，應急響應迅速。每座礦井均有書面應急響應預案，美國礦山安全健康局每半年進行一次審查，企業更新后重新認證。發生礦山事故后，在美國礦山安全健康局主導下成立由該局、州政府、礦山企業和礦工四方代表參加的救援指揮部，提供可靠的通訊、信息和安全等方面的保障，按照救援方案展開搜救行動。2. 3 救援隊伍構成精干多樣按照法律規定，每座礦山企業至少應建立兩支救援隊; 礦工下井工作時救援隊處于準備狀態，一旦有事能夠在 1 小時內到達現場。政府資助組建的專職救援隊主要體現在聯邦或州政府兩個層面，以滿足較大礦山事故的應急救援需要。不同類型的礦山救援隊在人員選擇上也有不同的要求，隊員除了具備基本的礦山救援所需的身體、技能等條件外，特別強調企業救援隊隊員要有 3 年以上井下工作的經驗，專職救援隊隊員在過去的 10 年中要有 5 年以上井下工作的經驗，以增強礦山救援的實踐性和實效性。2. 4 技術裝備先進實用美國礦山救援裝備信息化程度高。通訊系統、計算機網絡系統和全球定位系統三網合一，災情報告及時準確，信息處理方便迅捷，為實施快速高效救援提供了保障; 集成化程度高，集中體現在救援車輛上，無論是指揮車、裝備車，還是快速響應車、移動氣體監控車，都能夠實現功能最大化、集約化設計; 裝備性能可靠，美國為救援隊配備的裝備，在性能設計上都充分考慮了復雜條件下進行礦山救援的需要。2. 5 物資儲備區分精細為了做到既能有效應對礦山生產安全事故災害，又能防止礦山應急救援資源的大量浪費，美國礦山安全健康局根據全美礦山資源分布和礦山事故災害特點，對礦山應急救援物資儲備進行了合理、精確的區分。一方面，每個井工礦事先選定一處地點作為礦山救援站，用于集中儲存救援隊使用的相關設備器材; 另一方面，在匹斯堡、伯克利、普萊斯地區建立了 3 個大型救援裝備儲備庫，專門儲備鉆機、水泵、機器人、照相等先進礦山救援裝備器材，由美國礦山安全健康局統一負責儲備、管理和調用，確保發生礦山事故災害能夠隨時予以支持和保障。二、波蘭礦山應急救管理現狀波蘭根據1994年頒布的地質與采礦法確立的礦山救護體系，以設在比托姆市的礦山救護總站為核心，礦山救護組織分為三級，即礦山救護總站、礦山救護分站、礦山救護站。礦山救護總站（CSRG）是波蘭礦山救護的一級組織，負責指導全國礦山（包括煤礦、鐵礦、非金屬礦和石油礦山）的救護工作，并對礦山救護進行專業性的監督和控制。礦山救護總站的基本任務是：在救護行動和采取預防行動時，對礦山企業提供專業方面的幫助；檢查和控制礦山企業的救護執勤，礦山救護行動和裝備、準備情況；確定礦山救護隊執勤組織和裝備；確定不同救護行動所需要的救護設備和工具的種類；檢驗新救護設備和方法的功能、作用；培訓礦山救護所需的指揮人員以及舉辦特殊的培訓班；頒發礦山救護范圍內的規則、法令及其確定培訓大綱；對救護隊員進行健康和心理檢查；監督和檢查礦山燈具、勞保經費、空氣瓦斯實驗室；檢查并對礦山救護設備廠、防火設備廠頒發合格證。礦山救護分站（OSRG）是礦山救護的二級組織，是礦山救護的中間單位，直接負責監督礦山企業的救護狀態。目前，有總站管理的礦山救護分站有11個，礦山救護分站的面積、裝備、固定人員的數量取決于其所屬礦井的大小和多少。礦山救護站（礦山救護點）是設在礦山企業的基層救護組織。三、南非礦山應急救護援狀況1991年的礦業法和1996年的礦山健康與安全法對礦山救護組織、急救、應急準備和相應做出了規定。法律規定了礦山的責任，礦業公司負責為提供礦山救護人員和設施；政府的介入非常有限，只規定政府可以批準采礦工程師承擔救護隊員的培訓課程；井下職工100700人的礦山至少要組建一支救護隊；700人以上的礦山需建立2支救護隊；100人以下的礦山（B類礦山）可由較大礦山（A類礦山）提供救護服務。南非礦山救護服務有限責任公司（南非礦山救護中心）的情況：1996年根據礦業聯合會分類計劃，礦山救護培訓聯合會更名為礦山救護服務有限責任公司，成為一家非盈利性私營企業。礦山救護服務有限責任公司下屬會員116家，其中黃金礦36家、煤礦43家，其他礦山37家。黃金礦救護隊員401人，煤礦救護隊員237人，其他礦山救護隊員242人。據統計，19982002年間，礦山救護服務有限責任公司所屬A類礦山會員數由原來的129人下降到79人，B類礦山會員由原來的28人上升到37人，同期救護隊員人數由原來的1390人下降到880人。礦山救護服務有限責任公司負責救護隊員的培訓，培訓課程包括初級隊員培訓（5天），高級救護隊員培訓（3人），復訓（每年4次），特種技能培訓及救護隊員耐熱測試和工作負荷測試。南非礦山救護中心擁有各種救護設備，可為礦山救護提供技術支持。當礦山企業發生事故時，礦山救護中心接到事故通知，立即奔赴現場參加救護工作，必要時調遣其他礦山救護隊參加救援。四、日本應急救援管理現狀日本是一個自然災害類突發事件頻發的國家，也是世界上最重視突發事件應急管理體系研究的國家。為最大限度減少因突發事件造成的巨大損失，日本政府不僅在防災法律、行政組織建設方面下了很大工夫，還在防災資金的投入上也給了充分保障。日本各類專業防災研究機構、災害研究中心以及防災學會達數十家之多，日本高等院校在應急管理專業人才的培養方面在世界上也是首屈一指的。這些情況都表現出日本應急管理體系日常化的特點。 日本的應急管理體系是在戰后 50 多年的防災管理體系的基礎上建立起來的，大致經歷三個發展階段：以單項災種管理為主進行防災減災管理階段、從單項災種的防災管理體系轉向多項災種的綜合防災管理體系階段和從綜合防災管理體系轉向國家危機管理體系階段。當前，日本正處于完善綜合性應急管理體系階段。進入 20 世紀 90 年代后，日本先后發生阪神大地震、奧姆真理教投放毒氣等系列重大突發事件后，引發了全國關于“政府中樞如何迅速、有效應對危機”的大討論，并逐步建立和完善了綜合性應急管理體系。 1、日本應急管理體系的框架 日本應急管理體系以法律、制度、功能為依托，以首相為最高指揮官，內閣官房負責整體協調和聯絡，通過安全保障會議、中央防災會議、金融危機對策會議等決策機構制定危機對策，由國土廳、氣象廳、防衛廳和消防廳等部門根據具體情況進行配合實施。日本的應急管理體系大體分為國家、都道府縣、市町村和居民四個層級。 2、日本應急管理體系的網絡 日本內閣官房是負責突發事件應急管理決策指揮的中樞機構，內閣官房作為首相的輔佐機構，在應急管理體系中的主要職能是盡早獲取情況，向相關部門傳達，召集各省廳建立相應的應對機制，并對各省廳制定的政策進行綜合調整，同時負責向外界發布應急管理的相關信息。為提升國家整體應急管理能力，日本政府還設置系列審議會議。其中，安全保障會議由首相任議長，下設“事態對策專門委員會”，為決策提供相關建議；中央防災會議負責制定防災基本計劃和審議有關防災等重要事項；金融危機對策會議主要負責制定應對經濟危機以及金融危機的方針、政策。日本多層級的應急管理體系本身就是發達的應急管理體系，此外還有暢通的信息網絡作為應急管理的重要保障。日本政府利用高技術建立了以政府各職能部門為主的固定通訊線路、衛星通訊線路和移動通訊線路的“中央防災無線網”、以全國消防機構為主的“消防防災無線網”和以自治體防災機構或者當地居民為主的“防災行政無線網”等專門用于防災的通訊網絡。 3、日本應急管理體系的應急管理計劃 日本應急管理體系中的應急管理計劃，基本建立在原有防災規劃基礎之上。1961 年，日本制定了被稱為“防災憲法”的災害對策基本法；1978 年制定了大規模地震對策特別措施法；1992 年制定了南關東地區直下型地震對策大綱。以這些法規為基礎，日本的應急管理體系逐步法制化、系統化。其中，以1995 年阪神地震為分界點，日本應急管理體系從綜合防災管理體系轉向國家危機管理體系階段。自 1959 年以來的 35 年中，在綜合防災管理體制下，日本的災害死亡人數沒有超過 230 人。但是，1995 年 1 月 17 日發生了阪神大地震，其死亡及去向不明者達 6433 名，倒塌的房屋為 104900 戶，同年 3 月東京發生了地鐵沙林放毒事件(死亡 11 人，受傷 5000 多人)。被認為萬無一失的防災體制出現了嚴重的缺陷。為此，日本從 1996 年開始建立國家危機體系。1995 年 7 月，日本政府對防災基本計劃進行全面修改，注入新的減災防災理念，職能分工更加明晰，對策針對性進一步增強。到 2002 年全國部門性的防災計劃防災業務計劃和地方政府的防災計劃區域防災計劃已修改完成, 形成了一個以內閣府為核心的、從中央到地方、層層深入的防災對策計劃體系。日本政府加快應急管理體系建設的系列措施,使其應急管理體系建設進入了一個“日常化”的新階段。此外，日本政府還將每年 9 月 1 日定為國民“防災日”，每年的這一天都要舉行有首相和相關大臣參加的全國性綜合防災訓練。在日本政府的不懈努力下，日本國民普遍形成強烈的憂患意識、危機意識。 五、德國礦山安全健康管理與標準體系及其特征1引言德國礦產資源比較豐富,主要開采的礦種有煤、鉀、鹽,此外還開采少量金屬、非金屬和石油資源。歷史上德國也經常發生礦難,但是隨著政府高度重視礦山安全生產,逐步建立健全礦山安全法規,形成有效的監督管理體制、完善的標準體系,以及先進技術的廣泛應用,目前德國礦山事故和職業病發生率非常低,礦山安全聞名世界。2德國礦山安全健康方面法律法規德國礦業立法歷史悠久,目前礦山安全健康方面法律法規已經比較完善,現行的法律法規主要包括三類:(l)歐盟制定的有關職業安全健康方面的法律、法規;(2)聯邦、各州的礦業法律、法規及其他有關職業安全健康方面的法律、法規;(3)礦業公會制定的礦山安全健康規章和技術標準,。現行的礦業法律、法規主要是1995年修訂的聯邦礦業法,包括12個部分,共有178條,除對采礦權人的權利與義務和探礦、采礦、礦產品加工利用等作出規定外,對保障礦山安全生產、保護礦工人身安全和健康方面也作了詳細規定。其中最重要的部分是規定了礦主必須確保員工的安全和健康,必須根據礦山開采的實際情況制定安全技術規則和安全衛生計劃,雇用一定數量的安全專家和企業醫生,企業必須成立安全衛生委員會,必須對員工進行培訓。此外,還有依據聯邦礦業法制定一些條例,如硬煤開采條例,礦山職工健康保護條例等。德國職業安全衛生方面的法律法規指導思想是保護雇員合法權益,在此基礎上兼顧雇主、雇員和失業者三方面利益的均衡。相關法律如勞動保護法、勞動安全法、設備安全法及19%年通過的新的工傷保險法等。其中,勞動保護法對雇主的安全責任進行了明確的規定,雇主有保障員工安全與健康的責任和義務;rz勞動安全法規定企業主必須依據其特定的企業狀況,聘任安全專業人員和醫師;工傷保險法規定:同業公會應該使用一切適當的方法防止工傷事故、職業病以及由于工作原因對健康造成的損害,查明工傷事故發生的原因,保障在事故發生時有效的急救措施,減輕工傷事故和職業病所導致的后果。此外,礦業公會依據聯邦礦業法律、法規制定的礦業安全衛生規章和技術標準,是采礦行業勞動保護工作經驗的總結,是對聯邦立法的補充和具體化,礦山企業同樣需要認真貫徹執行。3德國礦山安全健康管理體系德國的礦山安全健康監督管理體制采取的是雙軌制模式,一是聯邦政府一州政府的監督管理體系,二是行業公會(礦業公會)的監督監察體系。兩者在實際工作中,職責明確,各自發揮作用,同時又密切合作。此外,司法機構設有相應的法院專門負責處理企業生產過程中出現的爭議案件,以保障工人的生命安全健康權益。德國礦山安全健康監督管理體制框架如圖l所示:3.1礦山管理政府部門聯邦政府主管礦山安全健康監督管理工作的部門是經濟技術部,該部能源司設有安全衛生處,主管全國礦山安全健康監督管理工作,主要負責制定法律、法規草案和宏觀的監督管理工作,不負責具體執法。聯邦勞工部不主管礦山安全健康監督工作,只是在礦山安全健康立法上,經濟部需要與勞工部協商。各州政府主管礦山安全衛生監督管理工作的部門是州經濟部礦業局,下設礦山安全健康監督機構和監督官員,主要職責如下:(1)依據本州實際情況制定礦業安全法規;(2)對所轄區域的礦山企業執行聯邦和州礦業法規的情況進行監督監察;(3)監督管理礦區環境保護情況(4)審批礦山企業安全衛生計劃;(5)調查分析礦山事故。如果礦山企業在實施礦山開采的行為中,有違反聯邦和州的礦業法規的情況發生,礦業局有權處罰。.32同業公會德國是世界上第一個建立工傷保險制度的國家,通過經濟杠桿的作用,使雇主加強自我約束,控制工傷事故與職業危害風險。工傷保險的法定經辦機構是工商業工傷事故保險聯合會(HvBG,又稱同業公會),它不是聯邦和地方政府機構的組成部分,但是具有公共管理部門的性質,有極大的自主權,遵守依法辦事、非營利、預防為主的原則,可以依法強制企業繳納工傷保險和采取安全防范措施,以監督和幫助企業為職工提供安全和健康的勞動條件。同業公會按行業和地區劃分,德國14個行業共有36個工傷保險協會131,與礦山有關的是采礦行業公會,簡稱礦業公會。礦業公會已經成立90多年,實行自我管理,依據工傷保險法將“預防、康復、補償”作為自己的工作目標,以“先預防,后康復;先康復,后賠償”為行事原則,打破傳統工傷保險中以傷殘待遇賠償為主的模式,負責全國范圍內采礦行業的事故預防工作,主要職責如下:(1)制定安全衛生規章和技術標準;(2)預防礦山傷亡事故和職業病的發生;(3)調查事故和危害原因;(4)對受傷或患職業病的礦工進行救護和醫療,使其康復;(5)向因事故死亡的礦工家屬和因工傷致殘的礦工發放賠償金。礦業公會通過下設工傷賠償機構、礦山事故預防研究機構、礦山安全衛生監督檢查機構、礦山安全衛生培訓機構和康復醫院等機構來實現其職能。.32.1工傷賠償機構工商業部門內的所有雇員均享受工傷保險,包括工人、管理人員、學徒、培訓人員、實習人員等。只要存在雇傭關系,不論其年齡、種族、性別、收人,以及是否僅是一個臨時的職位,都成為工傷保險的法定被保險人。工傷保險費由其所屬企業向同業公會繳納。工傷保險費率在不同行業之間相差很大,礦業公會根據采礦行業情況,確定風險等級表,采取費率浮動。礦山企業依據風險等級表上交工傷保險費,但是,即使同一風險等級的企業,所繳費相差幅度也會很大。通過對礦山企業的設備和作業環境進行評價,安全條件差、事故隱患多的,多交工傷保險費,采取這種浮動保險費率激勵礦山重視礦山安全工作。3.22礦山事故預防研究機構礦業公會設有專業化的技術支撐機構,如礦山土建工程中心、頂板控制管理中心、礦山事故處理中心、有毒氣體防治中心等4t。這些機構對礦山的日常生產管理、重大事故的調查分析以及事故的搶救工作提供技術和裝備的支撐,為礦山企業提供安全方面的工程技術性幫助,在控制礦山重大災害中發揮著至關重要的作用。3.2.3礦山衛生監督檢查機構礦業公會安排專職安全監察員和檢查員,對成員公司進行巡回檢查和提供服務,起到事故預防監督作用,主要職責是:(l)可以在不經事先通知的情況下,對任何礦山企業進行檢查;(2)有權要求礦主改善職工勞動條件;(3)檢查中如果發現企業有違反法律、法規的清況,有權要求當場改正；(4)有權對違法行為而又不采取改正措施的礦主處以適當罰款。通過監督檢查,在勞動保護和事故預防涉及的所有問題上向雇主提出建議。此外,還向企業提供技術咨詢服務,傳授必要的安全知識,促使礦山企業采取新措施,以提高勞動安全水平。3.24安全衛生教育培訓礦業公會開辦培訓基地,派有經驗的專業人員為企業提供培訓,培訓對象包括企業主、部門經理、安全工程師、企業醫生、安全代表、其他技術人員及工人。培訓內容從安全心理學到操作技能,比較廣泛,重視培養學員對遵守安全條例重要性的認識及樹立安全意識,培訓費用由礦業公會承擔。.3.25康復醫院同業總會共擁有9家專門的事故救護醫院和2家職業病醫院,各醫院配有現代化的醫療和康復設備,專門為在事故中受傷的人員服務。工傷事故發生后,工傷職工首先被送往工傷醫院或就近的醫院進行急救,排除生命危險。經急救后,傷者被送到專門的工傷醫院,繼續接受治療。工傷醫療的全過程由一位工傷醫生負責對受傷害人員檢查、診斷和采用醫療措施。工傷醫生同時把工傷者的情況以表格形式填寫上報同業公會,以避免雇主對事故隱瞞不報,及時為同業公會了解工傷情況、進行統計分析提供信息資料。.33司法機構德國設有專門的法院處理勞動爭議及工傷保險賠付方面有異議的案件,前者通過勞動法院處理,后者是社會法院。二者均分為基層、州、聯邦三個審級。礦山企業如果出現勞動爭議的情況,首先是勞資雙方依據相關的法律法規協商解決,解決過程中,主要通過企業工會和企業委員會調解。如果通過協商調解仍然解決不了問題,可以起訴到法院,由法院來裁決。4德國礦山安全健康管理體系特征(l)有法可依,執法必嚴。聯邦礦業法勞動保護法等對雇主的安全責任有明確規定,各州又依據具體情況制定本州的安全生產法律及規程,內容進一步細化,便于貫徹執行,此外,礦業公會根據礦山行業特點,總結各方經驗,制定事故預防規定,為企業提供更具體的事故預防措施。這些法規及預防規定可操作性強,為監管機構提供了監管執法依據,對違法企業有權予以處罰,并督促其作出改進措施。(2)市場化的重罰機制。依據工傷保險法,每個礦山企業必須向礦業公會繳納工傷保險費,而所繳納的工傷保險費率與該企業的事故發生率掛鉤,企業一旦發生事故,所蒙受的損失及所付出的經濟代價要比不預防事故而支付的資金大得多,促使礦山企業加強自我約束,加大安全投人,主動改善安全生產條件,減少并控制工傷事故與職業危害風險。(3)監管機構與礦山企業加強合作,共同推進安全生產。政府鼓勵礦山企業采用先進的安全控制技術;礦業公會每年投人大量資金進行礦山安全技術的研制與開發工作,為礦山企業提供技術支持,此外,還向企業提供咨詢、免費為其雇員提供教育培訓,舉辦各種活動提高雇主及雇員的安全生產意識。(4)安全文化注重以人為本:無論政府部門、礦業公會還是礦山企業,均重視人的生命安全健康,安全意識深人人心,關注安全不僅僅是一種人道義務,且是按照法律和其他相關制度必須完成的任務。5德國礦山安全衛生標準體系德國政府委托德國標準化協會(DIN)集中統一管理標準化工作,標準內容涉及建筑工程、采礦、冶金、化工、電工、安全技術、環境保護、衛生、消防、運輸等各個領域,全部為推薦性標準。但是,礦山安全健康方面的標準涉及到人的生命安全健康等問題,在德國,這些標準通常被法律法規引用,具有法律效力,主要以技術法規的形式頒布實施,屬于強制性的,必須執行。5德國礦山安全健康標準體系特征德國礦山安全健康技術法規與標準體系經過多年的發展,目前已經比較完善。標準的制定遵循市場化原則,參與者可以來自各個企業、學會、組織機構及政府部門,體現出標準制定過程中的廣泛參與、協調一致原則,最大限度滿足各方面利益和需求,強調公正性和透明性。此外礦山安全健康方面標準體系還有如下幾個特征:(l)目的性德國礦山安全健康方面標準的制定堅持以人為本的理念,保障礦工的安全健康,并且通過法律或者合同引用而具有法律效力,礦山企業必須強制執行。(2)協調性德國國家標準及標準化活動統一由DIN來負責,其他協會、團體或者企業制定的標準不納人國家標準體系,但是如果標準合適且適用性比較廣泛,可以上升為國家標準。(3)技術性德國非常重視且鼓勵在礦業中使用先進的技術,礦業公會下設的礦山事故預防研究機構從礦山企業日常生產管理、重大事故的調查分析及事故的搶救工作中吸取經驗,開展研究并向礦山企業提供意見,制定更安全健康的技術標準及操作規程。同業總會下設的職業安全研究院(BIA)則圍繞著風險評估、人機工程學、生理心理壓力及相應的法規進行標準研制閻。(4)動態性和實踐性由于新技術的運用,礦業生產的不斷發展,標準也處于動態的變化之中,DIN根據技術發展情況,注重實用性和可操作性,及時對標準作出修改,更加關注對人的安全健康方面的保護。人。政府部門及礦業公會與礦山企業之間除了是監管者與被監管者的關系之外,還加強合作,共同推進安全生產的發展,均是為了改善工作條件,保障工人的安全健康,減少職業病危害,減輕工傷事故和職業病所造成的不良后果,處處體現出以人為本的安全理念。德國礦山安全健康管理與標準體系的成功經驗,對于我國礦山安全健康管理與標準體系的建設與完善,具有重要的參考價值。第五章 國外礦山應急救援管理體系建設啟示根據上述分析， 美國煤礦安全管理體系比較成熟， 對我國有如下啟示：（一） 重視法律的可操作性， 逐步完善我國煤礦安全管理法規中國是世界上煤炭產量最高的國家， 中國也是世界上煤礦安全事故發生率最高的國家之一。 立法是煤礦安全管理的最基本、 最管用的方法與手段。 中國適用于煤礦的法律法規， 除 礦山安全法、 煤炭法外， 還包括國務院頒發的有關礦山安全生產的行政法規以及各省（區、 直轄市）人大頒布的有關的地方性法規、 國務院勞動行政主管部門和煤炭企業的主管部門及其下屬省級政府主管部門下達的有關安全生產的行政規章， 以及適用于煤礦行業的安全生產標準規范煤礦安全規程 、 煤礦救護規程 等。 礦山安全法 作為我國煤礦安全管理的基本法相對美國的 聯邦礦山安全與健康法， 可操作性比較差。 如美國第303 節的第 2 款規定： “所有生產作業區的通風風流必須符合以下規定， 氧氣含量不低于 19.5 （體積），二氧化碳含量不大于 0.5 （體積） 任何煤礦空氣的最低數量在每個工作面應達到三千立方英尺每一分鐘。”而我國的 礦山安全法 第十七條： “礦山企業必須對作業場所中的有毒有害物質和井下空氣含量進行檢測， 保證符合安全標準。” 這樣的籠統規定對有毒有害物質沒有明確是什么， 更沒有提到其濃度或密度控制在什么標準范圍內， 以及井下空氣含量應符合什么標準。 立法應充分體現 “以人為本” 的理念， 重視礦山職工的生命安全和健康權利保護， 有毒有害物質、 含氧量應該增加具體的數值標準， 以職工的生命健康安全為核心。 雖然在 煤礦安全規程 第三十條第十一項第二款： “凍結站必須用不燃性材料建筑， 都應有通風裝置。 應經常測定站內空氣中的氨氣， 氨的濃度不得超過 0.004%。” 這樣明確的標準利于執行和監督， 這是該規程在操作性規定方面的優點。 但從總體來說， 礦山安全法 及其各相關法律法規其可操作性仍有待增強， 因此我們應重視法規的可操作性， 積極學美國的經驗將宏觀的規定、措施、程序細致化、 具體化， 要將權威、 具體、 可操作的安全標準、 技術標準寫入基本法中，如礦山安全法僅僅是規定職工要進行安全教育、 培訓后才能上崗作業， 更應繼續添加崗前培訓時間的長度， 在職員工定期培訓的時間， 次數等的規定， 操作過程中才能強制執行這些標準， 有效增加員工安全操作的系數。（二） 注重相關組織與責任體系建設 ， 加強監察力度我國作為世界上的幾大采煤大國之一， 在煤礦安全生產各方面的體系建設依然存在不足。 美國煤礦事故發生率得到了有效的控制， 得益于注重組織體系和責任體系的建設。 從我國的國情出發， 借鑒美國的成功經驗， 可以從以下方面逐步去完善我國煤礦安全管理的組織和責任體系建設： 第一， 明確責任， 加強對中央到地方相關的管理組織機構建設。 現今我國對煤炭的管理機構主要有國家能源局、 中國煤炭工業協會、 安全生產監督局等， 盡管相應的組織管理機構不少， 但是缺乏一個比較系統的組織對煤礦生產的各方面進行管理， 從而導