農民工社會保險問題分析 農民工社會保險問題分析 農民工社會保險問題分析文章摘要：隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農民工涌入城市。農民工作為一個特殊存在的群體，為我國城市的繁榮發展做出了巨大貢獻。但由于經濟發展水平，意識方面的限制和國家政策，法律制度保障的缺少使得他們合法權益得不到有效保障，其中農民工社會保險問題更是一個迫切需要解決的問題。本文闡述了目前農民工社會保險的現狀，通過分析目前農民工社會保險存在的問題，從而提出一些解決策略。關鍵詞：農民工社會關系；農民工社會保險；公共管理一、引言隨著城鎮化進程 的加快 ,越來越多的農民工涌入城市 ,中國國務院研究 4 月發布的中國農民工調研報告顯示 ,中國外出農民工已達到 1 億萬人；如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力 ,農民工總數達 2 億人。農民工目前已占第二產業勞動力的 58 % ,商業和餐飲業的 53 % ,加工制造業的 68 % ,建筑業的 80 % ,他們已成為支撐我國工商業發展的重要力量 1。然而由于受到城鄉的 “ 二元結構 ” 和固有的經濟社會制度的影響，農民工長期處于城市與農村之間灰色地帶，合法權益得不到有效保障，其中他們的社會保險問題更是一個突出問題。在這個龐大的特殊群體 中 ,養老保險的總體參保率不到 10 %,部分經濟發達地區 ,如廣東、大連的農民工參保率也只有 20 %左右。作為城市發展的中堅力量 ,農民工將自己的青壯年時光奉獻給了城市 ,然而他們卻沒有像城鎮勞動者一樣享受社會保障 ,農民工的養老問題存在巨大風險。農民工作為社會群體中重要的組成部分 ,其養老問題不僅是建設社會主義新農村的必要條件 ,更是社會和諧發展的客觀基礎 ,農民工養老問題因此備受關注。 年 ,國務院下發了關于解決農民工問題的若干意見通知 ,提出要積極穩妥地解決農民工的社會保障問題 ,探索適合農民工特點的養老保險辦法 2，本 文就此談一些認識與看法。二、農民工社會保險現狀 2.1 相關法規不完善關于農民工的社會保險只有地方性和政策性規定 ,在全國性的立法中則沒有對此作出相應的明確法規保障。除此之外 ,現行立法中 , 在對農民工與城鎮職工的社會保險規定方面也存在差別。2.2 社會保險關系續接困難目前 ,我國社會保險管理被分割在多個統籌單位 ,多為縣市級統籌內運行 ,且各統籌單位間政策不統一 ,難以互聯互通 ,養老保險關系難以轉移接續。甚至一些地方為了減輕負擔 ,還設置 “ 障礙 ” 使社保關系無法轉移。 2.3 勞動權益無法得到保障國家是明確要求勞資雙方必須簽 訂勞動合同 , 但在實際中 ,大量用人單位在農民工法律意識缺乏的情況下沒有與民工簽訂勞動合同 ,當發生勞動糾紛時 ,因事先沒有明確契約 ,造成了農民工的利益嚴重受損 ,農民工的勞動權益保障根本無從談起。 2.4 企業的社會養老保險費用負擔過重 我國農民工社會養老保險模式主要有綜合社會保險模式和統帳結合模式。綜合社會保險模式中 ,以上海市和成都市為主要實施地域 ,該地區以上年度月平均工資的 60 %為繳費基數。在繳費比率上 ,上海市定為繳費基數的 12.5%(全部由用人單位負擔 )；成都市的企業繳費比率為 14.5 %。在統賬結合 模式下 ,北京以上年本市職工月最低工資為繳費基數 ,單位繳費比率為 19 %；福建以職工月工資總額為繳費基數 ,單位繳費為 18 %；青島用人單位以本單位農民工總人數與當地上年度城鎮單位職工平均工資的 60 %之積為基數 ,單位繳費為20 %；浙江企業按照全部職工工資總額作為單位繳費基數 ,單位繳費比率不低于 12 %。由此可見 ,如此繳費比率對于企業來說不能不算是一個較重的成本負擔 3。在上面分析中我們發現 ,農民工多分布于勞動密集型企業 ,這些企業的利潤空間較小 ,其競爭優勢主要來源于成本的節約 ,低廉的勞動力成本是其中的一個重要的 方面 ,過高的養老保險費使企業喪失這一優勢。所以雇主通過各種方式逃避養老保險費用的繳納也是一種理性的行為選擇。 2.5 社會保險項目供給與需求之間存在結構性矛盾完善的社會保險制度至少應該包括養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險這四大模塊 ,但基于它們各自的功能差異，在實際中要根據具體的情況來安排。在城市務工期間 ,農民工所從事的較多臟、重、累、險的粗活 ,他們最急需的也就是在面臨工傷、失業、疾病等即時性風險時有所保障。而已有的社會保險過分注重農民工社會養老保險 ,對工傷、醫療等短期保障項目重視不夠。三、農民工社會保險 問題的原因 1） 我國的戶籍管理制度是農民工社會保障缺失的最主要的原因。 1998年以來 ,我國全面推進社會保障制度改革 ,但至今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎 ,且政策的天平明顯傾向于城鎮。農民工進城后雖然從事非農產業 ,但由于他們還是農村戶口 ,農民的身份依然沒有改變 ,所以仍被排斥在城鎮的社會保障 的大門之外。 2） 社保關系續接困難，造成大量農民工退保現象。在我國 ,目前還缺少一個確保社會保障關系能夠在城鄉之間自由轉移和續接的管理機制 ,而農民工的工作流動性大 ,工作場所不固定 ,這樣一旦他們離開 所工作的城市 , 其參加保險的個人賬戶便無法轉回原籍 ,于是他們往往選擇了退保。 3） 關于農民工社保的相關法規不健全 , 農民工的社會保障缺乏法律基礎。與西方國家相比 ,我國社會保障立法滯后且不完善 ,尤其是關于農民工社會保障的立法更是嚴重滯后。自 1998 年以來 ,我國相繼建立了城鎮職工養老、醫療保險等相關法律 ,但關于農民工社保問題卻遲遲沒有相應立法。目前 ,只有一些零散的地方性法規和一些規范性文件對農民工的社會保障權益加以規定。 4）資金短缺嚴重阻礙了農民工社會保障的發展。這些年 ,盡管國家和政府大力加強了對城鎮社會保障制 度建設的投入 ,但城鎮職工社會保障的資金短缺問題仍相當明顯。當城鎮居民的社會保障制度運行陷入資金困境時 ,若再將龐大的農民工群體納入制度的考慮范圍內 ,國家必然要面臨更為嚴重的資金困難 4。四、農民工社保制度亟待完善的原因 1 這是全面建設小康社會的必經步驟：中共十六大報告指出，全面建設小康社會的目標之一是城鎮人口的比重較大幅度提高，工農差別、城鄉差別擴大的趨勢逐步扭轉。農村富余勞動力的城鎮化則是實現這一目標的必經途徑，而只有建立和完善農民工社會保險制度，這一途徑才能暢通。 2 這是解決 “ 三農 ” 問題的必要條件：通過讓農 民自由有序地進入城鎮，從而達到 “ 轉移農民、減少農民、富裕農民 ” ，這對于中國農村改革而言是跨越式的一步。建立和完善農民工社會保險制度，才能讓這一步驟有序平穩地進行，這是是解決“ 三農 ” 問題的具體要求所決定的。 3 這是實現社會公平、建立和諧社會的基礎：將社會保險排除農民工，某種意義上是對農民工合法權益的忽視，這將增加社會的不穩定因素。建立和完善農民工社會保險制度，讓農民工平等地享受法律賦予的權益，分享其勞動帶來的成果，不僅可以促進社會公平的實現，還可以從一定程度上提高農民工的素質，從而減少社會動蕩的因素，促進社 會和諧 5。五、我國當前農民工養老保險制度概述當前， 我國許多地方都建立了各自的農民工養老保險政策，從整體來看，可以歸納為以下三種類型：（一）獨立型養老保險制度獨立型養老保險制度是專門針對農民工而制定的養老保險法規或政策，這類單項性政策既與農民工其它險種無關，也與城鎮養老保險政策無關，是專屬 “ 農民工 ” 養老保險的政策。北京、南京、天津、廈門等市是這類政策的代表。北京市 年出臺的北京市農民工養老保險暫行辦法明確規定，凡北京市行政區域內的各類企業、黨政機關、事業單位、城鎮個體工商戶與農民工形成勞動關系，應當依法 參加養老保險，繳納養老保險費。農民工必須達到國家規定的養老年齡（男年滿 60 周歲，女年滿 50 周歲），方能領取基本養老金。（二）綜合型養老保險制度綜合型養老保險制度是指在城鎮職工社會保險體系之外，結合農民工流動性強和收入水平低等特點，建立在費率水平、基金運行方式、待遇支付水平和方式等方面與城鎮職工社會保險政策相對獨立的社會保險項目。綜合型農民工養老保險制度也是專門為農民工制定的養老保險法規與政策， 與獨立型養老保險政策只考慮農民工的養老保險問題不同， 綜合型農民工養老保險政策是將農民工的養老、醫療、工傷及其 它險種一并予以考慮， 制定出綜合性保險政策， 養老保險只是 “ 綜合 ” 險種中的一種。典型代表是上海、成都。 年 7 月 22 日，上海市人民政府發布了上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法，把外來從業人員的 “ 老年補貼 ”與工傷（或者意外傷害）、住院醫療納入綜合保險，實行與本市戶籍職工不同的養老保險制度。其后于 年 8 月 30 日又對部分條款進行了修正。該辦法在全國率先提出和明確劃分出流動就業群體， 應享受與城鎮基本社會保險不一樣的保險想法和概念。（三）融入型養老保險制度融入型養老保險制度是將農民工的養老保險納入城鎮職工保險體系之內， 并不針對 農民工養老保險問題作專門的規定，只是在城鎮職工養老保險相關政策的部分條款中，對農民工與城鎮職工加以區別對待。深圳是實行這種制度的典范。深圳將勞動者分為深圳戶籍和非深圳戶籍兩大類。按照 年 7 月 26 日深圳市第四屆人民代表大會常務委員會第七次會議通過的經第二次修正的深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例，深圳市非本市戶籍員工與本市企業員工適用統一的城鎮企業職工基本養老保險制度， 享受同等的市民待遇。農民工可按此規定參加基本養老保險，其繳費率和待遇與深圳市戶籍勞動者相同， 但在繳費年限的計算上和享受養老保險待 遇上略有不同 6。六、現行農民工養老保險制度的優缺點（一）獨立型養老保險制度優點：（ 1）養老保險繳費模式與城鎮職工基本養老保險有相通之處，個人賬戶結構、規模與城鎮職工相同，為將來農民工養老保險權益向城鎮企業養老保險過渡統一了平臺；（ 2）考慮了農民工收入較低的特點， 養老保險費征繳基數與比例較低，降低了農民工參加養老保險的 “ 門檻 ” ，達到了 “ 低標準進入，低標準享受 ” 的目的，有利于調動企業與農民工參保的積極性；（ 3）由于是 “ 孤立 ” 型的養老保險政策，既與農民工的其它險種無關，也與城鎮養老保險沒有牽連，因此，獨立型的養 老保險政策操作起來較為簡便。缺點：（ 1）實行統一的繳費基數，沒有考慮農民工收入的高低。由于城鎮職工工資水平比較高，按最低工資標準繳費對當前大多數農民工也是沉重的負擔， 而對于經濟條件較好的農民工卻有制度歧視之嫌；（ 2） 實行農民工養老金一次性發放，違背了養老保險逐月發放的基本操作原則，減少了農民工的實際領取數額，也不利于農民工退休后的長期性養老保障。（二）綜合型養老保險制度分析優點：（ 1）將農民工迫切需求的工傷保險、住院醫療保障與養老有機結合起來， 能夠滿足農民工的對社會保險的多方面需求；（ 2）實行低繳費率 ，有助于實現低水平廣覆蓋，把廣大農民工納人保障范圍之中， 比較符合我國現階段經濟和社會保障發展的實際，有利于保障農民工的合法權益，同時，由于費率相對較低，企業的綜合保險負擔也相應較低；（ 3）在實踐中，政府只制定政策和加強監管，不必擔心這部分基金運營過程中入不敷出問題，各級財政也不承擔保險基金的補貼責任。缺點：（ 1）沒有專門的養老保險賬戶，與目前城鎮的統賬結合的養老保險模式存在巨大差別， 缺乏與城鎮職工養老保險制度的對接；（ 2）制度設計籠統、缺乏明確的針對性和開放性。從身份上來看，農民工有一個共同的名稱，似是 統一的，但實際上農民工群體本身構成比較復雜，分為不同的層次，不同層次的農民工對養老保險有不同的利益訴求， 其差異也是很大的。該制度在設計上沒有考慮這一點，將不同層次的農民工納入統一的政策，缺乏針對性；（ 3）由于對農民工的養老實行一次性補貼制，不能算真正意義上的養老保險，農民工的養老保險權益實際上不能得到真正落實。（三）融入型養老保險制度分析優點：（ 1）農民工在參加和享受城鎮企業基本養老保險方面獲得了 “ 市民待遇 ” ，切實保護了他們的正當權益；（ 2）由于農民工普遍較年輕，大多處于基本養老基金的積累時期，支付壓力小 ，因此，這部分人參加城鎮基本養老保險一定程度上能夠彌補城鎮基本養老保險賬戶的 “ 空賬 ” ，緩解人口老齡化給基本養老基金帶來的支付壓力；（ 3）使用人單位在聘用農民工與本地戶籍人員的基本養老保險負擔大體相當， 這有利于促進城鄉勞動者平等競爭就業機制的形成；（ 4）有利于城鄉養老保險制度的對接，從而促進統一的城鄉養老保險制度的形成。缺點：（ 1）在統一的制度模式下，與城鎮職工一樣的繳費標準對于收入相對普遍較低的農民工而言， 負擔過重；（ 2）農民工流動性大的特點致使絕大多數農民工連續繳費年限都達不到一般制度規定的 15 年， 他們只能選擇退保，一次性領取個人賬戶中的積累部分，而企業所繳納的社會統籌部分，則無償地被城鎮職工基本養老保險基金 “ 占有 ” ；（ 3）作為地方性政策，看似保護了農民工的養老保險權益，但由于沒有全國性的農民工養老保險流動銜接機制， 農民工最終享受養老保險待遇卻很難。從以上分析看出，這三種養老保險制度各有優、缺點，但無論哪一種制度都無法完全解決農民工的養老保險問題。事實上由于農民工具有特殊性和復雜性， 單一的方案并不能滿足不同農民工的養老需求 7。五、征對農民工保險問題的應對措施 6.1 加強立法工作法律制度的缺失使農民 工社會保障缺乏制度上的基本保障 ,也導致保障對象不明確、保障資金來源不穩定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等一系列問題。政府與社會必須建立起與我國經濟水平相當的農民工社會保障體系 ,使農民工社會保障工作走上規范化、制度化的軌道。 6.2 推動戶籍制度改革 ,逐步打破戶籍壁壘戶籍制度是導致使農民工奔波于城市與農村之間的根本原因 ,它帶來了一系列社會問題。只有進行戶籍制度的改革 ,逐步實現公民自由遷移 ,才能使一部分工作穩定和有競爭力的農民工逐步在城市安家落戶 ,消除社會保障領域存在的二元結構 ,并最終解決中國的 “ 三農 ” 問題。6.3 建立健全農民工社會保險關系的轉移和續接機制農民工社會保障管理要在結合農民工自身特點的基礎上 ,實現與現行制度的銜接。政府應當把農民工納入城鎮社會保障體系 ,但又不得不考慮農民工工作場所的不固定、工資收入的不穩定、不確定等因素。這就需要有關部門設計一個確保社會保障關系能夠在城鄉之間、地區之間轉移的管理模式 ,以確保農民工社保關系的順利對接。 6.4 完善農民工的社會保障體系首先，要明確社會保險項目的優先次序 ,養老保險應放在首要地位 ,此后依次為工傷保險 ,失業保險、疾病醫療保險等 ,還應參考城鎮職工最低 生活保障制度，建立起面向農民工的最低生活保障制度和社會救助制度 ,逐步建立與城鎮職工平等的社會保障制度 8。 6.5 構建適合我國國情的農民工養老保險制度鑒于我國的現實國情，筆者認為現階段應該采取分類、分層的方法，分步解決農民工的養老問題，即根據農民工的不同特征， 在分類的基礎上分層次解決不同類型農民工的養老保障問題，建立一種過渡性質的農民工養老保險制度。在此基礎上，再考慮與城鎮社會養老保障制度的接軌問題。具體的制度設計如下：（一）分類按農民工的市民化程度進行分類，可分為三大類：一是完全市民化的農民工，即在特定城 鎮達到規定居住年限，并有固定住所、工作單位和收入相對穩定的農民工；二是市民化程度較高、流動性也較強的農民工，即常年在不同城鎮流動工作，缺乏穩定崗位，在城鎮無固定住所的農民工，他們將來有可能變成產業工人，也有可能回鄉再做農民；三是市民化程度較低的農民工，即間斷性在城鎮務工和回鄉務農，以農業為主，以務工為輔。（二）分層第一層：將第一類農民工納入城鎮養老保險制度。由于這類農民工相對固定、易于管理，而且大部分已是熟練工人，他們對養老保險有明顯的需求， 所以對達到了一定的條件的應當給予其城市居民權益的資格，納入當地養 老保險體系，實行與城市職工相同的 “ 社會統籌與個人賬戶相結合 ” 的保險制度，企業繳費比例由各省、自治區、直轄市人民政府確定。第二層：對第二類農民工建立完全積累的個人賬戶制度。由于這類農民工具有亦工亦農、亦城亦鄉、工作流動性大、收入不穩定且偏低等特點， 將他們納入城鎮養老保險制度和農村養老保險制度都存在一定的難度， 所以應為這類農民工建立完全積累的個人賬戶制度。他們可以憑借身份證和工作證明在務工城市的社會保險機構辦理個人賬戶， 賬號與本人的身份證號一致，并能夠隨時查詢。個人賬戶基金來源于個人與企業的養老保險繳費 ，所有權明確，賬戶可隨人轉移，比較適合農民工收入偏低、就業不穩定等特點，易于農民工理解和接受，可以讓農民工看到養老金的注入及增值狀況。針對這類農民工群體流動性大的特點，個人賬戶作為一種完全積累的儲蓄性賬戶，應該具有靈活性，可以轉移、封存、接續、繼承等，能夠適應農民工向城鎮居民的轉化或回流到農村。所以采取完全積累的個人賬戶模式，就等于每年為其賬戶注入資金，在其老年時可積累一部分資金，使農民工的養老權益得到有效保障。第三