行政管理論文-政府創新能力發展的前提和基礎內容提要:創新型國家和服務型政府要求政府必須具備較強的創新能力。政府內結構性和外結構性因素對政府創新能力的提升和發展具有重要作用。政府內結構性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機構、官員素質及政府能力結構等。政府外結構性因素主要源于政府與市場、社會間競爭、合作和反對的關系。政府價值理念是政府創新能力發展的前提和基礎,內結構性影響因素起著決定性作用,外結構性影響因素則是其發展的重要保障。關鍵詞:政府創新能力；政府能力結構；競爭；合作一、引言隨著全球經濟一體化日趨加劇,中國在國際經濟政治格局中發揮越來越重要的作用,同時也多方位、深層次地接受來自國際組織、國外政府的巨大影響。世界各國在國際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國經濟持久發展的競爭力決定。經濟持久發展的不竭動力來源于一國科學和技術的不斷創新。正因為此,國家創新系統、區域創新系統、政府創新等各種圍繞“創新”而來的“名詞”長久地牽動著各國研究者的神經。特別是眾多發展中國家,經濟發展相對滯后,企業依附性強,激烈的國際競爭使得企業根本沒有余力進行自主創新,何況國外“新”技術的引進仍能為企業帶來豐厚利潤,這就使得企業更沒有動力去創新。加上發展中國家的法律、制度、文化等各方面也少有促進科技創新的動力源。在這種新的國際、國內形勢下,黨和政府審時度勢,提出“用15年左右的時間使我國進入創新型國家行列”的奮斗目標。現代創新型國家的發展經驗告訴我們,政府在國家創新系統建設中應著重完善創新型制度、健全國家創新體系、發展創新文化,切實發揮政府的主導作用。基于此,當前國家創新系統建設更為迫切的是,加快創新政府職能與行政方式轉變,調整與之不相適應的行政機制,這其中至關重要和基礎性的在于政府創新能力的提升。政府創新能力的加強,不僅能為企業、科研機構等創新主體提供良好的制度環境和基礎條件,而且還能為之作出表率,積極營造良好的創新文化,走出發達國家“由于私部門對政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術的壓力”而被動創新的慣性。本文旨在分析影響政府創新能力發展的政府內外結構性因素,從政府的角度為創新型國家建設提供一條有益的選擇路徑。所謂政府創新能力,是指政府為適應不斷變換的經濟政治環境,回應公民、社會訴求,實現政府基本價值目標,對行政理念、組織機構、行政制度及體制等行政活動各層面進行自我革新的能力。政府創新是政府創新能力的外在表征,政府創新能力是影響政府創新的內部決定因素。政府創新能力與政府其他能力一樣,內蘊于政府機理,外化為政府行為。政府內與外、歷史與現實等林林總總的因素無時無刻不在影響、塑造著政府創新能力,時間、空間二元框架的四維結構的運行限定著政府創新能力的高低。基于這一認識我們把影響政府創新能力的因素歸結為政府市場社會三維結構,具體從政府內部結構和外部結構兩大方面來探析。二、政府內結構性因素相對于外在的市場、社會而言,政府是一個相對獨立的實體系統。政府的機構、職能及運轉均遵循著一整套特有的理念與原則,它們塑造了政府內外迥然不同的機構設置、職能定位、執行方式、文化氛圍等。影響政府創新能力的首要因素仍在政府內部。政府內結構性因素是指在某一特定政府內部能對該政府創新能力產生影響的結構性力量。一般而言,探討和研究政府創新能力都以某一特定而具體的政府為考察對象和落腳點。根據內因外因論,政府內部分層次結構因素,諸如價值取向、機構設置、職能分配、權責關系、能力結構等,就成為決定政府創新能力的關鍵性變量。(一)價值取向從最根本的政府設計到政府機構的建立與運轉,價值取向始終是政府不可或缺的內在重要組成部分。政府的價值取向,是指導政府內在機構運轉與外部職責實現的基本理念,它為政府內外行政行為提供規范和導向。我國是人民當家作主的社會主義國家,“人民性是我國政府區別于資本主義國家政府的最本質的內容和最鮮明的特點”。換言之,為人民服務始終是政府必須堅持的工作方向和行政行為的指導方針與原則。這一原則通過政府行政的每一個程序與方式予以貫徹,在每一個行政細節上得以體現。從系統論角度看,價值取向內構于政府系統的輸入、轉換、輸出與反饋這四個基本環節。類似地,政府創新能力也體現在政府行為的這四個環節中,價值取向為其提供理論與理念支撐,但同時也規約著政府創新能力生長的方向、路徑及速度。一方面,政府的價值取向存在著真偽問題,存在著是否符合行政發展的規律和趨勢,以及是否符合人民意愿等問題。正確的價值取向為政府創新能力的生長創設了良好氛圍,而錯誤的價值取向則背離行政規律,在它指引下的行政行為只會收到與預期目標相悖的結果,行政失敗不可避免。因而這種情況下的政府創新能力由于錯誤的行政價值取向帶來的政府創新屢次失敗而成長受挫。甚而言之,這種錯誤的價值理念完全排斥政府創新,更勿言政府創新能力的培養。由此言之,只有在科學而正確的行政價值取向,在對政府創新寬容甚至鼓勵的政府行政環境下,政府創新能力才得以提升。另一方面,政府價值取向存在著實然與應然的統一問題。從應然的層面看,政府是公共部門,其執掌公共權力的宗旨在于為社會公眾服務。從實然層面看,行政主體不可避免地存在著自身的利益追求,并可能將行政權力作為實現其自身利益的手段。政府價值取向的這種張力及政府監督和責任追究機制的缺失,不可避免地在政府創新中出現了假借創新之名,行自利之實的“偽創新”行為。它不僅內在地影響著政府創新能力的建設方向,同時還為政府創新能力播下了自我毀滅的種子。因而,從政府價值取向角度考量政府創新能力,必須分析其是否符合行政規律,行政執行是否與之相符等方面來具體化操作。(二)行政文化行政文化是在行政實踐活動基礎上形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態。它與政府價值取向有所區別。政府價值取向是政府作為行政組織和國家有機組成部分在政治結構體中的基本功能和定位,它具有較強的穩定性和統合性。各層級政府機構和部門都必須以此為生存要義,它是政府存在的價值所在,同時也是一切行政活動應努力追求的方向。政府創新能力同樣必須以此為依歸,否則政府創新將會偏離其軌道。而行政文化則不同,它只是作為一個政府機構體在長期行政活動過程中逐漸形成的一種文化形態。行政文化所依附的行政組織包含了一個國家中所有的行政機關。每一個行政機關由于其歷史背景、地理環境、成員組成、經濟條件以及政治文化等各方面因素的影響而形態迥異,顯現出行政生態圈光怪陸離的一面。然而,行政文化也并非與政府價值毫無關聯。行政文化是政府在追求其價值取向的過程中圍繞行政理念、行政方式、行政效能等點滴累積而成。透過它,或多或少可以管窺政府價值的實現狀況。從現實看,行政文化也并不總是自我限定在政府價值規范的軌道內活動,與之相左者有之,在經濟社會急遽變革的轉型時期尤為常見。正因為此,不同的行政文化孕育出不同的政府創新能力。人的任何行為都是在一定的思想意識指導之下進行的。這些意識以不同形態存在,有的比較顯著,已有具體規章條例來約束；有的則讓人難以捉摸,即使身臨其中也不知所以然,但它們都至關重要。優良的行政文化有助于形成團結奮進的組織氛圍,有利于組織價值目標的實現。它們包括了諸如公平、民主、平等、堅持不懈、相互學習、團結協作、積極創新、追求卓越等重要品質。政府創新作為創新主體的一種有目的、有意識、有計劃的行為,其整個過程必然要受到行政系統內一定思想、觀念、情感、動機等的深刻影響,這種影響巨大而持久、潛在而無形。從政府創新實踐看,個人創新,也即由政府官員個人設計、實施的創新,幾乎微乎其微,而且也極難真正成功。真正具有創新力和影響力的政府創新絕大多數都是有組織的集體產物,也就是說團體創新才是政府創新的主導和努力方向。但團體創新易受行政文化約束,它除須具備個人創新所需的全部條件(比如行政官員個人的專業知識、創新精神和能力等),同時還必須擁有優良的組織機制和創新文化。反之,低劣的行政文化,如貪污瀆職、不思進取等則起著相反的結果,前述之“偽創新”可見一斑。由此可見,研究政府創新能力勢必需要考量該政府及部門的行政文化。只有首先在行政機構體內形成有利于創新的優良文化,形成符合政府價值理念的行政文化,才能極大促進政府創新能力的提高。這種行政文化不僅僅指創新文化,而且還包括上述諸如團結協作等重要品質。(三)組織機構雖然關于國家和政府的起源有各種各樣的理論假說,但這些理論假說歸于現實卻可納入同一的目的性追求,即探尋現存的政府功能與定位,或者說為當下的政府職能與治理方式及路徑尋求理論支撐。從守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建構與治理理念的變化無不在某種程度上推動著政府組織以某種秩序化的方式變遷。中國改革開放30年來的政府機構改革就是一個極為深刻的說明與印證。有關政府理論及對政府運轉解讀的新認識,一方面是對政府在一定歷史、社會環境中適應性調整的研究；另一方面又是對政府職能與機構調整的前瞻性探討。簡言之,一是政府已適性研究,一是政府可適性研究,但共同的是,某種程度上的適應性變遷是其暗含的主題。變遷,與變革類似,常常意味著一定程度的創新。政府組織機構的建立本身就為政府創新提供了土壤,為政府創新能力的施展搭建了合適的舞臺和組織保障。從這個角度講,政府部門的內部組織結構在相當程度上制約著政府創新能力。由于分工原則在政府的應用,官僚政府依據某種技術方法,被人為設計分割為若干要求相對獨立、職責明確卻又不相互重疊的組織機構。這些機構雖各自獨立運轉,但卻又相互關聯,這種既獨立又關聯的狀態構成了政府獨特的組織結構。由于職能分配的不同,政府各部門面對的事務性工作及其工作對象、制度、程序等也存在較大差異,主要表現在對政府內、外部行政事務處理的要求上,比如與公眾生活密切性程度等。政府部門工作與公眾生活相關性越強,相互間交流與溝通頻率越高,相互間制約程度就越深。政府部門與公眾互動性的增多,在擴大公民參與的同時,給政府部門行政無形中增添了壓力,也為政府創新提供了動力源。雖說政府創新是通過政府官員的改革行為得以實現,其直接動力是政府官員的責任心和進取心,然而從根本上說,政府創新的動力來源于活生生的社會實踐。這種社會實踐往往以信息的形式通過政府組織機構進入政府系統,而強大的政府創新能力需要有能迅速而全面匯集相關信息,擁有一套正式規定和持續運轉的組織安排。正因為此,政府部門職能不同,接收公眾信息的程度和流量不同,部門創新的動力不同,最終政府創新能力培育與提升的機會也不同。這是從單一的政府部門角度看政府組織機構對政府創新能力的制約作用。政府組織機構在政府創新中的影響,除其分工帶來的職務、權力分化外,責任也是具有內在約束力的重要因素。有效的責任追究機制能規范政府創新,避免步入歧途,為政府創新能力正本清源。政府部門間溝通與協調關系也影響著政府創新能力。政府的組織結構安排應力求保證政府總體動力、官員動力和公眾對政府的期望相協調。這就要建立一套對整個系統進行控制和保證系統內各部門之間能相互溝通的體制,以保證政府各部門的運作不偏離目標以及政府創新不偏離預先的設定,有效提升政府創新能力。一般而言,當一項政府創新超出了單一部門的界定,需要多個部門間溝通與協作時,政府創新能力受政府組織結構影響的程度就會很深,牽涉部門越多,程度越深。這種掣肘作用不僅體現在政府創新的創制階段,同樣地,體現于制定與執行的銜接上。創新不僅僅指創新文本的形成,它還包括了這些文本在政府行政實踐活動中的實現。沒有執行的政府創新是極不完整的,執行的欠缺使得政府創新能力無法得到實踐檢驗,所謂的政府創新也只能算是一個止于文本的美好愿景；執行的偏離,勢必扭曲創新意圖,削弱對政府創新能力的評價。(四)政府能力結構政府能力是一個系統性概念,是若干基本能力的綜合體現,主要地可分為政府常規能力和政府創新能力。這里主要探討政府常規能力結構對政府創新能力的影響。要闡明這一點就必須首先了解政府常規能力結構。學界已有的研究可謂見仁見智,但大體都是根據政府的行政行為把政府能力作功能性區分,如汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制能力；創造能力、生產能力、改造能力、適應能力、貫徹能力、自律能力；人力、財力、權力、公信力、文化力、信息力和結構力,等等。筆者則認為,對政府能力結構的分析,不能僅限于列舉式地對政府能力作功能性區分,還應對政府能力結構進行價值性區分。這種價值性研究為政府能力的提升指明了努力的方向,也能避免那種為提升政府能力而單一地強化能力結構中某一方面的不當傾向,同時,它還為政府創新能力的提升和評價提供了依據。根據戴維伊斯頓的系統理論,政府作為一個系統,其一切行政行為可基本歸結為輸入、轉換、輸出和反饋四個階段。輸入,被區分為要求和支持兩個方面；