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農村研究論文-農村土地流轉緣何出了問題?內容摘要:土地流轉制度改革是當前農村經濟體制改革的熱點和難點。上個世紀八、九十年代稅費上漲的壓力促使荊門蔣村所在區域的農村地區出現了大面積的土地拋荒現象,并由此導致在地方政府“土政策”的推動下出現了一種本地“要逃離的”農戶與外來“要進入的”農戶之間通過買賣房屋連帶“流轉”宅基地和承包地的小農經濟邏輯的土地流轉實踐形式,為我們理解當下規模化經營導向的土地流轉試驗可能出現的后發效應提供了一個很好的分析視角。關鍵詞:農村土地土地流轉規模經營小農經濟邏輯一、農民負擔激增中的土地拋荒與土地流轉2008年國慶節前后,我們在湖北荊門地區調查時發現當地農村在分田單干以后出現了規模巨大的“外來戶”,進而又發現了一種不同于規模化導向的小農經濟運轉邏輯的土地流轉模式,為我們理解當下的土地家庭聯產承包責任制以及以此為基礎的土地流轉政策實踐提供了一個很好的分析視角。以蔣村為例,早在1981年該村就開始試行分田到組的土地改革方案,并在時隔半年之后進一步推行分田到戶的土地承包政策,促使農民的生產積極性在一定程度上得到提高。然而好景不長,到上個世紀八十年代末,該村已經開始出現土地拋荒現象,并在九十年代中期達到頂峰。在土地拋荒的背后,一個至為關鍵的因素是包括三提五統在內的農業稅費征繳總額在不斷增加,農民負擔在日益攀升,甚至曾經達到畝均360元的征收標準。與此同時,土地的產出水平和糧食價格卻并沒有同步上漲,農民的種田收益相對明顯下滑。土地拋荒意味著農民不再愿意承當承包地所負擔的農業稅費,也意味著地方政府的財政收入遭遇新的困境。這就必然迫使地方政府一方面通過自上而下的壓力型體制施壓村組干部在不斷提高農業稅費畝均金額的情況下強化征稅能力,一方面嘗試推行各種政策的變通實踐以化解土地拋荒和由此而加劇的畝均農業稅費上漲的壓力。在分稅制改革以后,地方政府財政收入更加依賴于農業稅費,農民負擔也在1996年前后達到農民所能夠承受的極限。“官逼民反”的政治壓力和越來越大的財政壓力迫使地方政府對變通土地政策以化解伴隨土地拋荒而來的農業稅費收入減少的訴求更加的強烈,而土地流轉政策則為之提供了一個難得的機會。實際上,在出現土地拋荒的初期,祖籍四川和湖北利川等經濟發展水平更加落后地區的農民就開始涌入當地尋找謀取生計的機會。而外來的農民要想在當地立足,一要購買或新建房子以解決居住問題,二要獲得土地資源以解決生存難題,三要獲得地方政府,尤其是村組干部對其居住權利的身份性認可。因此,“要逃離的”與“要進入的”就在地方政府的政策變通中達成了雙方皆大歡喜的“交易契約”,逃離的本地居民將房子連同宅基地、承包地連賣帶送地“轉讓”給了迫切想要進入的外來農民,并放棄了其在村莊里的一切權利,當然也包括一切義務,徹底割斷了與生養自己的家鄉的連接紐帶。地方政府的政策變通主要是“幫助”本地要逃離的村民將房子與宅基地和承包地捆綁在一起連同村莊的成員權一次性地通過一種“形似流轉,實是買賣”的所有權變更合同在“符合”法律規定的界限內永久性地“流轉”給了“要進入的”外來農民。按照相關的法律規定,農村的宅基地和承包地是集體所有,是不能進入流通市場自由買賣的,當地政府就“默認”雙方村民的賣房與買房行為,而將土地承包權和宅基地使用權順便“流轉”給買房的外來村民,并注銷了外逃村民的戶口,為進入的外來村民注冊上了本地戶口,幫助完成了本地小農與外來小農之間的土地流轉,從而也減輕了自身因為土地拋荒、稅費空懸而帶來的稅費收入減少的壓力。1997年,在農業稅費居高不下的情況下,當地政府推行了土地二輪延包政策,之前外逃的本地村民徹底喪失了承包土地的權利和機會。2005年,在取消農業稅費、實行糧食直補政策的新形勢下,當地以1997年二輪延包時的土地家庭承包情況為基準推行了土地確權確證的政策改革實踐,外來農戶的土地承包權得到進一步確認,外逃農戶再一次也將是永久性地喪失了原本所有的承包權。而對于在1997年到2005年之間發生的小農之間的“土地流轉”則根據雙方的約定與協商結合實際情況加以處理并給予確權確證。由此導致在2005年,當地圍繞土地流轉而產生的法律與民事糾紛顯著上升,最終蔣村以及所在區域的大多數農村都有不下于10%的原住民將村莊成員權及其附屬權利不得不“確權確證”給了外來的新住民,最高的村莊甚至達到了三分之二的規模。二、確權確證中的土地流轉政策及問題呈現2005年當地地方政府在確權確證中推行的土地流轉承包政策實際上已經完全剝奪了原住民的土地承包權,變相肯定了流轉雙方的土地“買賣”行為,違背了現今法律對土地只能流轉而不能買賣的相關規定。然而,地方政府的政策行為也有其難言之隱。在上個世紀八、九十年代,農民負擔不斷加重,土地拋荒日益增多的情況下,任何人都難以預測到不久之后國家就會取消農業稅費并對種糧農民實行直補的惠農政策,而農業稅費來源減少的威脅就擺在眼前困擾著基層政府。外逃的本地村民既然“放棄”土地不愿耕種,自然也就不可能再承擔負載在土地上的納稅繳費義務。在稅源減少的財政壓力面前,地方政府不得不推行短視的土地流轉政策:一方面為自愿進行的房屋連帶宅基地和承包地的“買賣”行為打開方便之門,鼓勵不愿耕種土地的本地農民將土地流轉給外來的農民,并通過房屋所有權的過戶連帶將宅基地和承包地的相關權益全部過戶給新的外來農民;一方面為了緩解日益增大的土地拋荒壓力,地方政府推行了“稅隨地走”的農稅政策,鼓勵村組干部到外地去引進種糧大戶,促使當地絕大多數村莊的村組干部都曾經到四川、河南等地宣傳本地特殊優惠的土地流轉政策千方百計地引進外來愿意種糧的農民。這在相當大程度上保證了外來承包戶的土地權益,并通過村莊成員權的轉讓化解了其后顧之憂。因此,當土地經營效益好轉的新形勢下,地方政府推行確權確證的土地政策就不得不照顧到外來農戶的土地權益,繼續堅持權利與義務對稱的原則,將稅費征繳年代獲取土地經營收益的權利與承擔納稅繳費義務的對稱關系延續到后稅費時代將已經過戶的土地權益仍然賦予外來農戶。在地方政府的政策邏輯里面,只看到農民繳納稅費與享受土地權益是對稱關系,而沒有顧及短視的土地流轉政策可能引發的新問題。在房屋、宅基地與承包地的買賣或流轉中,價格是極其便宜的。在九十年代初中期土地承載的稅費相對還算比較低的時候,一棟民房連同宅基地和戶均10多畝的承包地只能賣到價格不等的幾千元。基本上可以說農戶買賣的只是房屋,至于宅基地和10多畝的承包地都是免費贈送給外來農戶的。外逃的本土農戶獲得的只是區區幾千元的一次性貨幣收入,喪失的卻是村莊的成員權以及依附其上的居住權和土地繼續承包權。從此以后,這些外逃農戶就只能在市場經濟的大潮中去“披荊斬棘”,承受巨大的永不確定的市場風險,在很大程度上喪失了重返村莊生活的可能性,也為城鄉地區的社會穩定和中國持續的現代化進程帶來了新的威脅。三、短視的土地流轉政策潛存的社會問題地方政府短視的土地流轉政策徹底割斷了外逃農民與所在村莊的聯系,將之完全推向了風險難測的莊外世界,雖然曾經為緩解地方財政壓力作出了功不可沒的貢獻,但是也為中國經濟社會的持續穩定發展埋下了新的隱患。根據我們的調查,當地外逃農民在莊外世界謀生的路徑主要有三個:一是憑借自身的社會關系網絡和經濟實力在外經商;二是在周邊鄉鎮、縣城或其它地方的商業街做小買賣、小生意;三是在外打工謀生。在留守農民的觀念中,外逃農民過著遠比自己要好得多的生活,而實際上往往并不如此。稅費改革以后,當地戶均10多畝地的家庭耕種模式完全可以讓留守村莊的農民過上相對比較體面的生活,每年戶均1-2萬元的種田純收入已經使留守農民步入溫飽有余、小康不足的相對富裕的生活階段。而在那些外逃農民中,除了極少數的農民能夠通過自身的努力打拼獲得在城市生活的資格和經濟實力外,大多數農民的生活處境并不比留守農民優越,并不得不承受越來越大的經濟社會壓力。在我們調查的蔣村所在地區,絕大多數的流出農民或在縣城、鄉鎮和附近新開發的商業街做些小買賣、小生意,或在發達地區和發達城市以及附近的縣城打工謀生。在蔣村附近的關橋商業街,一百米長的臨街店面已經出現了5個早餐店和19家小百貨店,其它類型的店面莫不如此,競爭是越來越激烈,效益是越來越差。因為關橋商業街覆蓋范圍太過有限,只有四個周邊村莊,原本在九十年代開一個早餐館一年能夠掙上兩、三萬元,現今忙活一年只能掙得大幾千元。而且由于在農田經營中耕種與收割機械化、幫工貨幣化的有利形勢下,種田農民開始過上“一個月種田,兩個月過年(趕人情、喝酒),九個月休閑”的生活,也有了空閑時間以及必要的資本實力在商業街開店面做生意,這就進一步地擠壓了無地農民做小買賣、小生意的利潤空間,致使其生活處境越來越差。同時,在蔣村所在的縣城,也活躍著數量龐大的靠打零工謀生的失地農民工。還有更多的外逃村民到更遠的發達地區和發達城市尋找就業謀生的機會。而受制于農民自身的素質和中國的產業結構,打工農民中的絕大多數都不可能獲得在城市繁衍生息的經濟實力,難以取得在城市生活的資格。現今,有少部分在莊外世界謀生不得意的外逃農民想要重新回到村莊里來,可是在種田效益好轉和國家對種田農民實行反哺政策的新形勢下,要想反過來通過“買房轉地”在已經確權確證的情況下再次獲得村莊的成員權是非常困難的。短視的土地流轉政策實踐使當地的外逃農民喪失了穩定的生活來源和立足之地,從而也就使其失去了在莊外世界謀生失敗之后的回旋余地,很有可能會成為新的城市貧民。當前,在蔣村所在的縣城已經出現了一個相對穩定的零工市場和失地農民的居住場所。隨著時間的推移,在大規模農村剩余勞動力或類似于荊門地區的外逃失地農民居住的城市地區,很多可能會出現拉美化的貧民窟。相對于還保有土地的農村剩余勞動力而言,外逃失地農民將不得不長期忍受貧民窟的苦難生活。四、農村土地流轉的實踐反思相對于規模化導向的土地流轉,蔣村所在區域的農村土地流轉無疑還是一種小農經濟的流轉經營邏輯。然而,正如我們在當地所看到的即使是在外來農民與本地農民在地方政府鼓勵下自愿開展的土地流轉經營實踐也已經導致出現了相對于原住民來說無論是絕對數量還是相對比例都不容忽視的失地農民。這部分農民已經失去了進城失敗以后回歸農村的無限可能性,也失去了失敗之后仍然能夠過上有尊嚴而又體面的生活的機會,最終極有可能會淪落為新型城市貧民階層,進而威脅到城鄉社會的穩定。就當前的情況來看,無論是類似于荊門地區小農經濟運轉邏輯的買斷型土地流轉,還是諸多改革實驗區規模化經營導向的土地流轉都無法避免出現大規模的失地農民。只是由于前者規模有限,弊端還沒有能夠完全呈現,而后者實驗區的地方政府大多都有雄厚的財力支撐,能夠承受土地流轉改革實驗失敗后的經濟與社會壓力,甚至還能夠通過政策引導將失地農民所潛藏的社會矛盾分流到自身所管轄的范圍之外,讓中央政府以及失地農民流入的地方政府來分擔改革的失敗成本,自然有持無恐。不過,一旦規模化經營導向的土地流轉成為國家

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