財政研究論文-淺析國庫會計集中核算趨勢下的國庫監管中華人民共和國國家金庫條例和中華人民共和國中國人民銀行銀行法都明確規定經理國庫是中國人民銀行的職責之一。據此，中國人民銀行各級行設立專門國庫機構來履行經理國庫職責，包括辦理預算收入的收納、劃分、報解，預算支出撥款等國庫會計核算業務。這種分散核算方式，占用了大量的基層國庫人員，不能適應人民銀行加強國庫監管的需要，導致人民銀行在經理國庫過程中重核算輕監管現象不同程度地存在。本文擬從國庫會計核算集中入手對集中趨勢下的國庫監管展開探討。一、國庫會計集中核算的內涵及發展的必然性分析1.國庫會計核算集中的內涵。國庫會計核算集中即指人民銀行基層行國庫按照“一級財政，一級國庫”的原則，在不改變其對同級財政和征收機關履行服務職責與監管權限的前提下，依托現代的網絡技術和遠程數據通訊技術，通過遠程客戶端方式接入上一級行的國庫會計核算服務器。基層國庫會計核算業務以上級行國庫的國家金庫會計核算系統服務器為存儲和處理中心，基層行國庫在客戶端錄入預算收入、支出、退付、更正等基礎數據，對預算收支的分成報解上劃等會計核算過程則由上級行國庫集中完成。但核算集中是循序漸進的過程，首先應把縣支行國庫會計核算集中到中心支行國庫，待條件成熟時再把中心支行國庫會計核算集中到省級分庫直至總庫。本文只討論將縣支行國庫核算集中到中心支行國庫的情況。2.實行國庫會計核算集中帶來的主要變化。在國庫會計核算集中到中心支庫的情況下，由中心支行國庫在國庫會計核算系統中統一進行參數設置、系統維護、數據報解、資金匯劃、崗位日終，統一生成會計報表及統計報表。縣支行國庫不再具備完整的業務核算功能，明細核算崗每天通過客戶端遠程登錄中心支庫核算系統，進行相關業務數據的錄入、復核，打印屬本支庫的會計憑證及各種預算收支報表。中心支庫與縣支庫相互之間的往來業務由以前通過內部往來處理，轉換成中心支行國庫同機業務處理，縣支庫已經不涉及資金清算業務。1也就是說實行集中核算，中心支行國庫將成為國庫會計核算中心集中處理全轄國庫會計核算事項，各縣支行國庫只是作為核算中心的核算網點辦理柜臺業務，由中心支行事后監督中心集中監督各縣支行網點、中支國庫會計核算中心的國庫會計核算結果。3.國庫會計核算集中的必要性。目前各級國庫使用的國家金庫會計核算系統（TBS系統）功能十分強大，崗位設置非常細化，實行全面會計核算需設置較多的崗位，而目前基層國庫特別是縣支行國庫國庫一般是5人左右，難以滿足崗位設置的需要，人員兼崗存在不同程度的違規情況，雖然隨著人民銀行縣級發行庫的撤銷，有很多原發行、保衛人員充實到國庫部門，但這些部門人員由于缺少必要的崗位培訓，業務素質還不能適應履行職責的需要。正是因會計核算人員不足，使基層國庫窮于應付基礎核算工作，對國庫監管存在不同程度的放松。4.國庫會計核算集中的可能性。健全的國庫會計核算系統適應將縣支庫會計核算集中到中心支庫的需要，使國庫會計集中核算具有可行性。現行的國庫會計核算系統包含了“一機多庫”的功能，即一臺計算機能同時處理多級和同級多庫的國庫會計核算業務，只要進行合理的參數設置，完全可以將縣支庫的會計核算集中到中心支庫統一進行會計核算處理。實行集中核算后，縣支行國庫將減少崗位設置和國庫會計核算工作量，對中心支行國庫而言也只是通過計算機完成集中核算而并不會增加其業務量，因此，通過國庫會計的核算集中，將對基層國庫人員緊張狀況具有巨大的緩解作用，從而為在國庫監管方面投入更多的人力和精力成為可能，并隨著國庫基礎信息的集中來最終破解基層國庫監管中的各種難題。二、國庫會計集中核算對國庫監管的影響1.監管主體全員化，形成強大的監管合力。人民銀行履行經理國庫職責，做好國庫會計核算是基礎，保證國庫會計核算質量是手段，提高財政資金的使用效率是目的。而國庫監管是貫穿于會計核算始終，認真履行國庫監管職責不是哪個別人的事，而需要所有國庫人員在辦理預算收入收納，庫款支撥以及預算收入退付與更正過程認真審核，嚴格把關，保證每一筆業務合規合法。但在目前基層國庫人員非常緊張的情況下，為做好監管工作，在中心支庫一級配備了專職國庫監管員一人，縣支庫因人員緊張僅明確一名兼職國庫監管員。這種配備國庫監管員做法雖然對明確國庫監管職責與責任起到一定的作用，但卻給國庫監管工作帶來較大的負面影響，使國庫監管工作與國庫會計核算工作人為分離，割斷監管與核算的聯系，好象監管只是監管員的事，而與國庫會計核算人員不相干，難以形成監管合力。因此，通過會計核算集中，緩解縣支庫會計核算人員的具體核算壓力，重新優化崗位設置和職責分工，形成人人參與監管，人人有監管職責的全員監管的合力優勢。2.提高監管層次，樹立監管權威。會計核算集中后，各縣支庫的業務數據都集中到中心支庫，中心支庫對基層預算收支信息的了解更加深入與細致，從每筆預算收入的收納、級次劃分到報解入庫以及預算收入的退付與更正，中心支庫可以在縣支庫日常監管的基礎上集中全轄國庫監管資源開展現場監督檢查，實現國庫現場檢查層次提升一級，從而盡量避免同級國庫對同級財稅、國庫經收處監管過程中可能存在的人情監督以及缺乏全局意識，過多地講求與財政、稅務部門等相關部門處理好關系問題，使國庫能很好地站在政府預算收支工作以及人民銀行經理國庫事業的發展全局來開展國庫監管工作，也將對樹立國庫監管的權威性起到很大的作用。23.監管內容更加深化。在沒有實行會計核算集中的情況下，基層國庫特別是縣支庫由于國庫人員非常有限，還要承擔大量的國庫會計核算業務，而在履行國庫監管職責時感到力不從心，窮于應付，表現為監管內容表面化，即將大部分精力用于審核預算收支、退付、更正憑證的要素規范性上，而對每一筆具體業務的經濟實質及其對預算資金的影響很少涉及。比如國庫經收處對一些金額較大的預算收入繳款書漏蓋轉訖章現象，國庫部門在審核后將該筆繳款書退回，經收處再于收到國庫退回款項的次日在繳款書上補蓋轉訖章后再劃至人行國庫。從形式上看，這是國庫經收處會計核算不規范，國庫也嚴格認真地履行了日常監管職責。這種現象雖經常發生，但國庫部門也只是遇到漏蓋轉訖章就退回要求補蓋，而沒有采取更進一步的監管措施。在會計核算集中后，基層國庫有更多的精力放在監管上，就可以組織人員對此種行為進行認真細致的分析，如漏章行為確實是經收處經辦員工作責任心不強、工作不細造成，或是因對有關國庫業務學習不到位所致，那么國庫就應督促國庫經收處加強業務學習，提高素質，并嚴格按照商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法辦理國庫經收業務，而不是象以前那樣一退了之。如果是在國庫已提醒后仍經常出現此類問題或是經常對于大額繳款書發生漏章行為，則可推定為變相占壓稅款，國庫則可以依據相關規定予以處罰。通過以上的分析與監管措施的實施，來規范國庫經收處辦理預算收入的收納行為，加快各級預算收入入庫速度。通過對諸如此類監管內容的深化與細化，更好地履行國庫監管職責。4.監管手段科技化。實行國庫會計核算集中過程中必然伴隨著財稅庫行聯網及財政集中支付，而現實情況是各地財稅聯網系統及財政國庫集中支付已經走在會計集中核算的前頭，各級預算收支與管理信息的電子化程度越來越高，國庫只靠傳統的手工監管已經不能適應需要。大量的基層國庫數據集中到中心支庫后，國庫也將充分利用信息的電子化成果，通過開發軟件系統，實現對原始收支信息的有效過慮、科學處理，形成第一手監管資料，為開展現場監督檢查提供重點和方向。比如對財稅庫行聯網系統中大量電子繳稅信息，可以借助輔助系統查找要素不規范，經收處未在規定期限內劃轉以及繳款單位超過限繳期限繳納而征收機關未加收滯納金等問題，并及時準確記錄，這樣每次開展現場監督檢查時，就可以根據這些線索有針對性地開展現場檢查工作，從而解決以往現場監督檢查中需從大量的會計資料中大海撈針般查找不合規范問題，將國庫監管效率與效果提高到更高的水平。5.監