財政研究論文-關于財政支農問題的若干理論思考摘要：財政投資主要是公共產品領域，由于我國農業的特殊性，農業本身在相當大程度上具有公共產品的性質。因此，我國財政應當對具有公共產品性質的農業承擔起保護和扶持責任。財政支農補貼同其他支農措施并不存在非此即彼的對立關系，鑒于目前“三農”問題的嚴重性，應當在經濟發展和財政增收的基礎上，逐步加大財政支農補貼的力度。為此，建議從財政收入、財政支出以及財政管理體制改革等三個方面著眼，盡快構建起完善的財政支農體系。關鍵詞：財政支農；“三農”問題；公共產品；財政補貼年月日中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見正式發布。這是在時隔年之后，黨中央、國務院下發的第一號文件再次鎖定農業領域，并且特別強調要將解決“三農”問題作為“全黨工作重中之重”。這不僅充分體現了黨的新一屆領導集體對農業農村問題的高度重視和逐步解決好農業農村問題的堅定決心，而且也表明了“三農”問題的嚴重性已經成為我國社會主義現代化建設和全面建設小康社會的最大“瓶頸”。如何有效地從根本上解決“三農”問題，各界人士紛紛出謀獻策，提出了許多有價值的觀點和對策。作為一個財政理論工作者，我注重從財政的角度思考“三農”問題。本文就近期學習黨中央、國務院發布的今年一號文件的體會，結合當前學術界爭議頗多的財政支農問題，從財政理論的角度談幾點個人的看法。一、財政與我國農業的特殊性財政是以國家為主體的收支活動。公共財政是市場經濟條件下國家財政采取的主要財政模式，它是一國政府分配一部分社會產品、國民收入或，提供公共產品與服務，來滿足國家的公共需要的經濟行為。財政的本質屬性決定了財政是國家進行宏觀調控的重要手段，它在優化資源配置、組織收入、公平分配、穩定物價和實現國際收支平衡方面均具有十分重要的職能作用?！叭r”問題是我國政府在現階段經濟與社會發展過程中面臨的核心任務，因此如何通過優化城鄉資源配置，調節城鄉收入的合理分配來增加農業投入，鞏固農業基礎地位，提高農民收入，促進農村經濟與社會發展步伐是國家財政作為實現政府職能的重要手段的必然要求。由于財政以社會產品、國民收入或為分配對象，“三農”問題的解決又從根本上決定著我國財政資源的富裕程度，決定著國家財政實力的強弱。眾所周知，財政投資主要是公共產品領域，那么財政投資公共產品能否對應投入農業，就要看農業本身是否具有公共產品的性質。對我國而言，農業是否具有公共產品性質呢？我基本上贊成農業經濟問題專家溫鐵軍博士的觀點：由于我農業經濟科學而言，農業是一個產業，農業生產的當然不是公共產品。但若從另一方面看，農村社會基本的資源就是土地，土地并不僅僅是一般經濟學意義上的生產資料，而更主要的是農民生存保障的基礎，特別是在我國城鄉二元結構社會這樣基本體制條件下，隨著世紀年代初期政府集權控制的人民公社解體和家庭聯產承包責任制的確立，政府在放棄對農村土地和其他資產的控制的同時，也忽視了對占中國人口左右的農村人口的社會保障，例如對村社的行政管理、撫養鄉村鰥寡孤獨，以及其他農村基礎設施建設和一般公共產品的供給等，都轉由土地來承擔。這樣就形成了土地具有生產要素和生存保障的雙重功能，而且隨著人口的增長、人均土地面積的下降，土地越來越多地轉變為以承擔農民的生存保障功能為主。同時，又因為我國現行土地制度把人口作為分配土地權利的依據，實行的是土地福利性均分原則，既體現了土地政策的公平取向，又是農民公共選擇的結果，具有高度的統一一致性，體現了絕大多數農民的利益。這樣，我國的土地資源將長期成為以社區為邊界、承載農民的生存保障功能的社會保障資料，因此就具有了社會職能，農業也便因此具有了一定意義的公共產品的性質。世紀年代中期，隨著鄉鎮企業的蓬勃發展，政府又將為農村提供公共產品開支的責任移交給鄉鎮企業，賦予了鄉鎮企業“以工支農，以工建農，以工補農”的特殊職能，將農村基礎設施建設、村以下行政性開支以及農村的社會保障開支都交給鄉鎮企業承擔。同時允許鄉鎮企業的所有支農、建農、補農資金可以稅前列支和稅前還貸，以鼓勵其替代政府財政承擔農村公共職能的積極性。但是，年分稅制改革時為了實行公平競爭原則而把這些優惠取消了，全國范圍內鄉鎮企業開始大規模地實行私有，鄉鎮企業的支農職能隨之喪失。而所謂歷年財政用于農業的開支或支農資金，實際上主要是農業各部門如水、電、供銷、糧食、農業技術等部門在支配和使用，基本上沒有真正用于支農，而是被大量挪用于樓堂館所建設。這就使得本已相當脆弱的農業基礎地位，因失去國家財政的基本保護而進一步弱化，從而導致了“三農”問題愈演愈烈，成為新的中央領導集體視為“全黨工作重中之重”的首要問題。我們高興地看到，為從根本上解決“三農”問題，黨中央專門發布的今年第一號文件關于促進農民增加收入若干政策的意見明確指出，各級政府要按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，調整農業結構，擴大農民就業，加快科技進步，深化農村改革，增加農業投入，強化對農業支持保護，力爭實現農民收入較快增長，盡快扭轉城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢。并提出了一系列含金量頗高的具體支農舉措。從財政角度理解中央一號文件，我認為，該文件可以說就是關于國家財政如何支農一份綱領性文件，文件確定了，“多予、少取、放活”作為當前和今后一段時期我國政府農村工作的方針和目前我國解決三農政策的總體原則。前兩項正是從財政收入和支出角度對“三農”問題支持?！岸嘤琛?，就是要增加財政對“三農”問題的投入，“少取”，就是今后要減少財政對農業的汲取?！胺呕睢?，就是要搞活農村經濟，取消體制上對“三農”的約束，從制度上對“三農”進行松綁。如果說“多予”、“少取”是治標，“放活”則是治本，放在一起是標本兼治，“多予”和“少取”只是解決三農問題的手段，搞活農村經濟，提高農民收入才是最終目的。更重要的是，在時隔年之后，我國政府終于對具有公共產品性質的農業保護責任做出了鄭重的承諾。二、財政補貼支農的必要性農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。關于財政補貼方式支農，目前學術界有這樣兩種觀點，一種觀點認為我國現階段不能、也不應該增加對農業的補貼的方式來解決“三農”問題。其主要理由一是我國目前的財政收入無法支付如此巨額的補貼；二是補貼會導致農產品過剩，產生一系列問題；三是另一種觀點則認為由于農工部門間交易條件的惡化，導致了中國農村經濟的逐漸衰退，“政府的財政補貼只能有限度的提高農民所得，但不可能改變農村交易條件惡化的現實”，因而主張放棄財政補貼的方式，將農村“地下金融”合法化，應該承認，上述觀點的確道出了財政補貼制度的局限性，杯水車薪的財政補貼并不能從根本上解決“三農”問題。不過，我們不能一概而論地認為不應該增加財政補貼來支持農業，這里恐怕還需要具體問題具體分析。至于目前我國政府是否應該一下子把在“”多邊談判中爭取到的“黃箱”政策的綜合支持量用足，采取這種方式來支農？我認為，在目前我國財政資源有限的條件下，將有限的財政資源全部轉換成“黃箱”政策，來進行直接價格干預和補貼不是最優選擇。應當在逐漸加大財政投入的同時，綜合運用其它財稅支農手段才能取得更好的效果。因此，目前的財政補貼同其他支農措施并不存在非此即彼的對立關系；建立和完善農村金融體系，是好的，但不要放棄財政補貼，兩者完全可以兼顧?！叭r”問題的解決，不可能靠某一種措施來解決，更不可能一蹴而就。如果說完善農村金融體系是解決“三農”問題的治本之策，那么通過財政補貼增加農民收入則是治標之策，兩者缺一不可?？紤]到連續多年農民收入的持