農地征收中的法律問題目錄目錄1內容提要：2一、 農村土地征收過程中涉及的法律問題3（一）土地征收的目的3（二）對所征收土地的補償4二、我國農村土地征收過程中存在的主要問題4（一）在農地征收過程中，對“公共利益”界定不明確4（二）在農地征收中，補償和安置存在問題7三、對農地征收過程中出現的法律問題提出的幾點建議8（一）明確公共利益的界定8（二）提高補償標準，明確補償主體，增加補償安置方式10（三）強化監督管理機制12結語13原創性聲明1513內容提要：作為一個農業大國，農民、農村問題一直就是我們的重中之重，而農民問題的關鍵是土地問題。隨著社會發展的進步，城市化進程的加快，大量人群涌入城市，城市可用土地日益減少，地方政府越來越多的征收農村集體用地。但由于對農村集體土地的征收沒有一部明確的法律或者法規可依，各地通常是參考土地管理法，有些地方政府則出臺相應的規定，對農地進行征收。因征收過程的暴力，對失地農民的補償不能得到農民的認同等問題，出現了“釘子戶”、引發了集體上訪、甚至自焚等嚴重影響社會和諧穩定的事件。本文從農地征收過程中公共利益的界定、征地補償兩方面簡單闡述農地征收中的法律問題，并提出一些解決對策。關鍵詞：公共利益 界定 征地補償 標準近年來，隨著我國經濟不斷發展，城市化、工業化進程速度加快，新增建設用地急劇增加，大量的農村土地被征用，出現了大規模的“圈地運動”。 農村的集體土地被征收，農民由于不能得到充分的補償，生活相當的艱難再加上民意表達渠道的不暢通，很容易引發群體事件，給社會的和諧帶來不穩定的因素。違法征收農村的土地帶來的不僅是部分人的生活問題，更為建設和諧社會埋下隱患。有的地方還存在著暴力征收，強制拆遷等問題，更容易引起暴力沖突。作為農民權益最強有力保障的法律制度的缺失和滯后，加重了農民權益屢遭侵犯的現狀。在農村土地征收過程中，重要的環節、關鍵的問題就是征收合法性和補償的合理性。一、 農村土地征收過程中涉及的法律問題農地征收即農村土地征收，是指國家基于公共利益的需要,將農民集體所有的土地強制性收歸國有并依法給予農村集體經濟組織及農民補償的行為,其帶來的法律后果是土地所有權由農村集體經濟組織所有轉為國家所有。在這個過程中，主要存在兩方面的法律問題，一是為什么進行征收，即土地征收的目的。 二是征收后，對土地原有主人怎樣進行補償。（一）土地征收的目的中華人民共和國憲法第10條規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。中華人民共和國物權法第42條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。從法律法規中可以看出，農地征收的前提一定是為了“公共利益”的需要。因為土地征收權的核心在于不需要征得土地所有人的同意而強制取得其土地，公共利益使土地征收有了合法的理由，但對公共利益的解釋在各國和地區一直都是普遍爭議的焦點。（二）對所征收土地的補償農村土地征收，讓農民失去了賴以生存的生產資料，甚至完全改變了其今后的生產生活方式，對其所遭受的損失給予經濟補償，是公平原則的基本要求。各國土地立法中，均規定了土地征收補償制度。有關土地征收補償的原則大致有三種，完全補充原則、不完全補充原則和相當補充原則。我國關于征地補償的兩種理論學說，一種是完全補償說，即要確保當事人的合法權益完全恢復到受損前的狀況；另一種是從社會義務觀念出發，對補償的范圍和數額做出限制。從我國立法來看，我們遵循的是第二種學說。因為是基于公共利益，出于我國傳統的對國家的奉獻精神，被征者得到的是補償而非賠償，并且被征者很自然地被冠以承擔某種義務責任的色彩。二、我國農村土地征收過程中存在的主要問題（一）在農地征收過程中，界定不明確公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益，簡稱公益。然而由于公共利益概念抽象和內容不確定，對公共利益內涵的認定學界存在著眾多的爭議，主要表現為以下的幾種觀點1 周林彬，何朝丹. 公共利益的法律界定探析J.甘肅社會科學，2006，（01）.：一是整體利益論。既公共利益是社會整體利益，而并不是社會成員中單個利益的累加；二是多數利益論既認為強調公共利益能夠被每個公民所分享到的假定是過于理想化和不現實的，而應將其現實地修正為社會中占絕大多數人群的利益；第三是利益虛空論。該觀點認為公共利益只是一個幻影任，何所謂的公共利益追溯到底歸其本質都體現為某種私人利益，實際上不存在超越私益的社會公共利益；第四，利益平衡論是指各種利益集團經過討價還價，爭斗和妥協所達成的一種利益平衡，這種利益的平衡和妥協過程，實際上是探測利益偏好的密集度和優先順序，然后將其合成一個相對令人滿意的結果。綜合上述觀點，可以看出在一個價值多元化的社會中盡管存在著許多相互競爭、相互沖突的利益，但人們還是有著共同期許的目標和基本一致的利益，如生活環境的改善，社會文明的進步，對自由、安全、自我價值的追求等等，不同群體和個人的利益交集就構成了社會的公共利益我們認為，公共利益是全體社會成員基本目標的綜合，更多地代表一種規范性和指向性的作用，但在實證中若要求每項公共利益都能使每一個社會成員受益，則過于理想化并且界定成本過高，公共利益在現實中更多地表現為各種利益爭斗妥協所達成的平衡.公共利益之所以經常代表多數人的利益，是因為在這個利益平衡的討價還價過程中，多數人的利益權重更大，影響力則更強。但是公共利益決不是各種力量角斗的戰利品，它是在規范目標的指引下對各種利益的協調和平衡，其目的是使社會中各種沖突的利益能夠和諧共存，為各種利益和價值目標的實現營造一個共同的、堅實的基礎。我國除了憲法和土地管理法中籠統的規定外，對“公共利益”涵義法律沒有明確的界定，但在相關的法律列舉了一些公共利益的范圍。從 這些法條中我們初步抽象出現行法律中列舉出的公共利益的一些共同點：2 郭楊 論公共利益的界定J.法制與社會，2009，（26）.直接關系到社會絕大多數成員的共同利益；不特定人的經濟、文化、教育等方面的利益；非以贏利為目的。無論是根本大法憲法、還是物權法，以及具體的規定征收相關問題的土地管理法中，我們都找不到成文的公共利益到底是什么的法條，但法律卻規定了為了公共利益，可以征收土地。中華人民共和國憲法第10條規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。中華人民共和國物權法第42條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。從法律法規中可以看出，農地征收的前提一定是為了“公共利益”的需要，但因為在現有的法律法規中卻沒有具體說明什么是“公共利益”，對“公共利益”的界定比較模糊，這就導致了超出“公共利益”界定范圍的大量征收農地。（二）在農地征收中，補償和安置存在問題在我國現行的農地征收中存在著嚴重的補償問題。首先補償標準不合理。現在征地補償標準依據的是1998年制定的土地管理法中的規定。如果按這種規定，補償標準明顯較低，即便按法律規定的最高比例補償，農民得到的征地款僅僅值10年的土地收入，這顯然是不公平的。同時，單純的貨幣補償使失地農民大量涌入城市，這也給社會穩定埋下了隱患。3 郭潔. 土地征用補償法律問題探析J. 當代法學, 2002,(08) .其次，補償發放主體及收益主體不明確。土地法對由誰發放補償費用沒有規定。到底是由政府發放，還是由被征地所在地的鄉（鎮）政府、村民委員會發放，或者用地單位或企業等來發放，都缺乏法律的明確規定。在實際征地中，這幾種情況都存在著。因此，經常出現征地中農民權益被截留。我們法律規定，農村土地屬集體經濟所有，但是到底誰是集體，集體的組織形式又是怎樣的？法律沒有作出明確規定。農民土地權屬登記制度并沒有建立起來，村委會、村民都希望得到補償金。因此，在發放中常常出現糾紛。這里有一個關于奧運征地的案例。4 中國經營報.北京奧運項目征地“順義糾紛”.2005年8月15日.順義區在爭取奧運水上場館的競爭中勝出，順義區奧管委的資料顯示，在順義區馬坡鄉，將建設一個占地為1375畝的奧運會水上項目運動中心 。奧運水上項目運動中心所要征占的這1375畝的土地全部為農用地，且為耕地。此外，還涉及到600多畝的安保設施用地將長期租用，總共需要圈占土地2000余畝，據當地村民介紹，這些土地涉及三個自然村，牽涉人口將近萬人。征地補償協議書顯示，本次征地的補償標準為每畝萬元，征地賠償費用總額為96250000元。根據北京市2004年下發的148號文件，征地補償款不能分發到個人，需由鄉村政府統一管理，“要用這筆錢建立一個資本公積金賬戶，用這筆錢產生的收益，支付失地農民的生活保障費用。”但分歧隨之產生，村民表示，如果按照這樣的操作方式進行補償，那么每人每年獲得的生活補償就只有356元，“我們怎么生存？平均每天的生活費用才九毛多錢！” “我們都很支持奧運，但征地也要確保我們村民的利益 ”這是被征地農民的一句話，可以看出農民的希望就是將征地補償款切實分發到個人 。我國法律規定，征地補償費分為四個部分：土地補償費，安置補償費，地上附著物及青苗的補償費。這四項費用中，土地補償費和安置補償費發放給農村集體經濟組織，地上附著物和青苗的補償費發放給所有者。在現實狀況中，農民能夠見到錢的部分就是青苗及地上附著物的補償費了。三、對農地征收過程中出現的法律問題提出的幾點建議（一）明確公共利益的界定關于“公共利益”的涵義目前還沒有定論，根據憲法及一些相關法律中對公共利益范圍的界定，我國學者總結出了公共利益應該具備的一些屬性。一是社會共享性性。公共利益影響著共同體所有成員或絕大多數成員， 即其對象要具有普遍性或非特定性，針對的是大多數人的利益，而非特定人的利益。同時這種利益的實現主要依賴于以政府為代表的公共選擇機制，一般是難以通過市場等私人選擇機制來實現。二是合理性。由于公共利益與私人利益不總是一致的，一種公共利益的實現經常是以其他公共利益和私人利益的減損作為代價的，因此界定公共利益時就應該遵循合理性原則（或者比例性原則）：要對局部的公共利益與整體公共利益、短期公共利益與長期的公共利益加以權衡；對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權衡；對實現公共利益的不同方式加以權衡。三是正當性。公共利益的界定事關廣泛的公眾利益，立法機關，尤其是地方立法機關和行政機關應當廣泛的聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益界定是基于廣泛的民意之上。 公共利益的立法界定方式也存在著不同的觀點：5 熊成喜,陳銀蓉. 征地制度中公共利益的界定研究J. 現代農業科技, 2008,(12) .第一，正面規定說。一些學者認為許多地方政府以公共利益的名義濫用行政權力，侵害公民的財產權利，引發社會矛盾，因此非常有必要在物權法中對公共利益做出明確界定，來充分保護公民的權益。第二，否定列舉說。公共利益因其涉及的領域和問題的廣泛性和復雜性而無法進行正面的列舉，但其應該可以從否定的角度做出界定，應將某些明顯不是公共利益的商業利益排除在外，對社會常見的以公共利益之名侵害公民權利的行為類型也應明確規定為非公共利益。第三，維持抽象說。由于公共利益概念的寬泛性，內容的發展性，不確定性及層次的復雜性決定了在法律上對其類型化是困難的。所以法律仍然應該維持現行的抽象的表述，不必從正面以及反面做出界定。筆者認為宜在立法上將“公共利益”標準類型化。由全國人大專門制定法律確定哪些事項屬于公共利益。由于公共利益的不確定性及發展性，的確很難做出具體的規定，但是為了切實保護公民的合法權益，我們也迫切地需要對公共利益予以法律權威性的列舉，不能逃避這個關鍵。關于這個范圍的界定，筆者認為，應該包括：國防、軍事設施建設；公共安全；搶險救災及社會福利；發展科技、教育、文化、藝術、體育事業；文物古跡及風景名勝區的保護；公共衛生；能源、交通、水利等基礎設施建設；城市基礎設施建設；環境保護；其他由政府舉辦的以公益為目的的事業，但征收征用個案中對公共利益的界定不具有規范意義。同時，鑒于公共利益的不能窮舉性，也需要明確哪些肯定不屬于公共利益，比如不能僅以商業利益為目的。但并非規定即可實施，因此在實踐中也需要嚴格征收程序，結合實際情況，認定利益的公共與否，以此來保障征收過程的公益性。（二）提高補償標準，明確補償主體，增加補償安置方式征地補償是指國家為了公共利益的需要，依法對農民集體所有土地實行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補償。首先，應提高補償標準。集體土地征收對于農民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產資料，而非簡單的財產權益喪失。其對于農民長遠的生產生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失的集體土地自身的價值，更應當從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。 即便不采用完全補償原則，也應保障被征收人生活水平不低于征收之前水平。其次，正確界定補償中的各方主體。雖然農民作為土地征收法律行為的直接利害關系人，但是在征收的過程中卻因為應有的主體地位不明確，大部分補償款發放到農村集體經濟組織。而由于村委會等集體組織自身能力的缺陷往往不當使用和處分了土地征收補償款，造成了農民利益上的巨大損失。因此應該在法規中具體規定征收土地補償費用的發放主體及被發放主體，其中最重要的是被發放主體，應該明確規定把補償費用直接發放給失地農民；同時還要嚴格規范農地征收補償程序。6李麗平. 我國現行土地征收法律制度存在的問題及完善建議J. 農業經濟, 2008,(03).再次，應該增加補償安置的方式，而不應拘泥于貨幣形式。筆者認為，對于近郊的農村集體土地，國家在實行公益性征地、拆遷的過程中，可以留出一塊土地給農民進行安置并發展企業，可以將土地征用費的一部分用于給農民辦理養老醫療等保險，并采用自愿入股的方式，建立股份合作經濟組織，妥善安置勞動力，從而保障農民對村集體土地所有權和使用權的收益能夠持續發展，以維持長遠生計。即使不能預留出安置農民的土地，也應該在制度上向失地農民提供養老醫療保險，解決勞動力就業，保證失地農民的最低生活保障。對被征收土地上的農民進行安置, 應堅持保護農民的合法利益，使農民在失去土地后還能生存權和發展權的原則，建立健全社會保障體系。（三）強化監督管理機制一是強調國家公權力的監督，強化監管部門的監管。為使監管有效進行，應該確保監管部門的獨立性，并賦予其足夠的查處權，使其可以獨立辦公，不受地方各級政府掣肘。在監管機制上，要從征收農地立項開始，到農民妥善安置，各個時期，各個環節一絲不茍的監督管理，并且在征地結束后及時回查，對出現的問題堅決處理，絕不姑息，從監督上制約腐敗等問題的滋生。二是賦予被征地農民司法救濟權，當其認為自己的權利被侵害時，農民可以通過一種有效的法律途徑尋求保護。現在失地農民多采取集體到上一