1房屋拆遷糾紛的成因分析及其防范摘要：防范和化解城市房屋拆遷中的矛盾和糾紛，是維護社會穩定、促進社會和諧的重要內容之一。城市房屋拆遷易生矛盾和糾紛的直接原因是補償不合理、不及時，深層原因是政府管理不到位，反映了脫胎于計劃經濟的我國政府對于如何管理與民事關系直接相關的公共事務還遠未駕輕就熟。在分析根源的基礎上，本文提出了建立健全防范、化解拆遷矛盾糾紛的長效機制的構想。 關鍵詞：拆遷補償政府管理糾紛 城市房屋拆遷是一項破舊立新的工作，對于改善城市居民的生產、生活環境，推動城市建設以及區域經濟的發展，具有重要意義。同時，城市房屋拆遷工作直接關系到被拆遷人的切身利益，稍有不慎，極有可能引發尖銳的矛盾沖突，影響社會穩定。如何防范、化解矛盾，一直是困擾拆遷實務部門的難題。 一、城市房屋拆遷矛盾糾紛的焦點 現實中所有的矛盾和糾紛，無不源于利益的對立和沖突。在城市房屋拆遷中，拆遷人和被拆遷人是利益對立的矛盾著的雙方，拆遷人拆除被拆遷人的房屋，對價是補償被拆遷人。無論是拆遷人，還是被拆遷人，作為理性的市場主體，均有尋求自身利益最大化的動機，拆遷人追求“拆” 得又快又省，被拆遷人追求“ 補”得及時合理。在“ 拆”與“補”這一對矛盾中，“補”是矛盾的主要方面，直接決定“ 拆”能否順利展開，補償的合理與否與及時與否常常成為糾紛的焦點。 （一）補償不合理 補償不合理，通常表現為補償數額偏低，不能完全填補被拆遷人因拆遷而遭受的損失。這也就是說，在政府、拆遷人和被拆遷人三方共同參與的拆遷活動中，政府、拆遷人均各取所需，只有被拆遷人遭受了凈虧損，糾紛也就在所難免。這既有立法上的原因，也有執法上的原因。 長期以來的“效率優先、兼顧公平”的指導思想，使立法者往往過于關注“多快好省”推進拆遷工作，忽視了對被拆遷人利益的保護。如，1991 年 3 月 22 日公布的城市房屋拆遷管理條例（以下簡稱舊條例）第二十條規定：“作價補償的金額按照所拆房屋建筑面積的重置價格結合成新結算”。這種計算補償金額的方式，雖節省了拆遷成本，但被拆遷人只能得到房屋殘存價值的補償。 不過，這種狀況近年有所改善。2001 年 11 月 1 日實施的城市房屋拆遷管理條例（以下簡稱新條例）第二十四條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”。顯然，新條例將被拆遷房屋作為房和地的統一體即完整的房地產來看待，不僅僅考慮房屋的殘值，還要考慮區位、用途等因素。2與舊條例相比，這種補償金額計算方式對被拆遷人更為有利，也更為合理，我們稱之為合理補償金額。 然而，作為人類建造物的房屋，只有相對于人才有存在的意義。對于被拆遷人而言，被拆遷房屋絕不僅僅是遮風避雨的場所，更是各種人情交往、便利生活（如就醫、購物等）得以開展的依托，拆遷即意味著生活環境的變化，這會給被拆遷人原有的便利生活、社會交往等造成不利影響，并且，對新環境的適應也需要一個身心備受煎熬的磨合期。從經濟學的角度看，這些都屬于被拆遷人因拆遷而支付的成本，理應得到補償，我們稱之為充分補償金額。不過，無論新、舊條例，均未涉及這方面的補償。 新條例雖然規定了“以房地產市場評估價格”來確定補償金額，卻沒有規定明確、具體、公正的操作程序來予以保障。實踐中，拆遷人往往采取先入為主的辦法，先委托房地產估價機構對拆遷范圍內的所有房屋分戶評估，分戶出具評估報告，以此為依據，使用各種手段要求被拆遷人接受。有的地方性法規甚至規定補償金額由拆遷人與被拆遷人協商確定，這無異于要被拆遷人與虎謀皮，結果可想而知。 因此，現實中被拆遷人所得到的補償不僅低于前述分析所揭示的理應得到的充分補償金額，也往往低于現行法律法規規定的合理補償金額。 （二）補償不及時 補償不及時就是拆遷人不能按照承諾將補償款及時支付予被拆遷人。與補償不合理主要發生于拆遷補償安置協議磋商談判過程中不同，補償不及時主要發生于協議簽訂后，是履行合同的問題。現實中，補償不及時的情況比較常見，幾乎所有的“爛尾地”、“爛尾樓”都存在著長期拖欠補償款的問題。補償不及時的危害巨大，常常使被拆遷人面臨“房、錢兩空”的困境，甚至引起災難性后果，群體性上訪也常常因此而起。 二、現行管理體制在一定程度上助長了拆遷糾紛的發生 無論是補償不合理，還是補償不及時，均是拆遷人對被拆遷人民事權利的侵害。侵權行為如果能及時得到糾正，糾紛不致產生。可見，化解矛盾、調解糾紛的機制健全與否，在一定條件下是糾紛產生或激化與否的關鍵所在。與理想狀態相反，現行建設項目管理體制并未在緩和矛盾、化解糾紛方面起到充分的積極作用。新的建設項目往往在實際獲得所占用土地前就已經辦妥了從立項、選址、規劃、用地直到施工許可等的行政審批手續，“立新”工作已基本完成，拆除新項目占地范圍內的房屋等“破舊”工作只是“立新”工作的附屬。政府的精力主要用于“立新” ，既未將“ 立新”與“破舊”統籌考慮，也未對 “破舊”給予足夠的重視。于是，實際工作中政府管理不到位的情況時有發生。 政府管理不到位有多種表現，首先是具體行政行為有瑕疵，或各管理部門之間協調銜接不夠順暢，或群眾參與不充分，直接或間接損害了拆遷人或被拆遷人的權益。這種情形往往直接導致政府管理部門與拆遷人或被拆遷人之間的糾紛，行政復議、行政訴訟是其常見的表現形式。實踐中，這種管理不到位引發的拆遷糾紛存在嚴重的“錯位”現象：決定拆遷范圍內的房屋拆遷與否的是城市規劃，拆遷許可管理只是站在被拆遷人的立場上，對符合城市規劃的拆遷申請進行審查，禁止那些未能充分考慮被拆遷人利益的拆遷活動。但在被拆3遷人看來，拆遷活動得以實施的直接根據是拆遷許可。所有的拆遷矛盾和糾紛都涌向拆遷管理部門，要求予以解決。由于超出了職能范圍，拆遷管理部門問題不可能解決所有問題，更為嚴重的是，由于前置審批部門沒有動力吸收利害關系人參與具體行政行為，前置審批行為大都不能取得群眾的理解支持，糾紛的根源還在不斷產生。 政府管理不到位更常見的表現是推委，不積極、不主動。這種情況主要發生于法律法規的模糊地帶，其特點是廣泛存在、不易規范、危害巨大。將凡與“拆”字有關的矛盾糾紛不分青紅皂白地推向拆遷管理部門，對于拆遷人與被拆遷人的談判磋商指導不力，甚至以民事關系為由而置之不理，缺乏主動化解矛盾的積極性等，就是這種情況表現。出現這種情況的根源是管理部門自身定位不準確，將自己僅僅定位于管理者，缺少服務意識，結果就是前期“立新”時就積極行使行政權力，為拆遷人辦理立項、規劃、用地等一系列行政手續，而后期“破舊”時對于拆遷人與被拆遷人之間的補償關系消極處之。這種“前期積極蠻干、后期消極不干”的做法不僅在理論上站不住腳，實踐中危害也非常大。 首先，在城市房屋拆遷中，拆遷人是經濟實力強大的單位，被拆遷人則是經濟實力相對較弱的分散個體；拆遷人是有計劃、有準備的參與拆遷活動的，是拆遷程序的啟動者，被拆遷人是被動的加入到拆遷活動中來的。依據現行的法律法規，一旦拆遷人啟動拆遷程序，不論被拆遷人與拆遷人是否達成補償協議，拆遷都會進行下去，被拆遷人的房屋都會被拆除。可見，這是一個力量不對稱的博弈，經濟學的研究表明，在此場合，政府的職責是直接或間接扶持弱勢一方，使其強大起來，達到或基本達到與對手一樣的重量級別。否則，任由不對稱博弈發展下去，必將是一場災難。 其次，從民事法律的角度看，政府拆遷管理工作是公權力干預私權利的過程，集中表現為對被拆遷人合同自由的剝奪或限制。合同自由是合同法最基本的原則，是市場經濟的基石之一，包括訂立或不訂立合同的自由、選擇與誰訂立合同的自由，以什么條件訂立合同的自由。在城市規劃確定下來那一刻起，被拆遷人就被剝奪了不訂立合同的自由；在土地權屬證明文件發出那一刻起，被拆遷人又被剝奪了選擇與誰訂立合同的自由。被拆遷人唯一能做的就是爭取比較有利的合同內容，但囿于手段有限，常常無可奈何。從糾正市場“失靈”的角度看，這種剝奪或限制是可以理解的。不過，這種剝奪和限制也使本來就處于弱勢地位的被拆遷人更加“弱不禁風”。就維護市場公平的需要而言，由于政府在前期管理中依法限制被拆遷人的權利，在后期管理中理應加強監管，加強對被拆遷人利益的保護，加強對雙方談判磋商補償協議的行政指導。 前一種政府管理不到位以積極作為的方式損害了被拆遷人的利益，而后一種政府管理不到位以消極不作為的方式置需要得到幫助的被拆遷人于孤苦無依的境地。前者直接制造了糾紛，后者往往激化原有糾紛，甚至造成悲劇事件。拆遷法律關系的產生、變更和消滅作者:張翔 房屋拆遷 2006-6-17 1拆遷法律關系的概念及分類 4拆遷法律規范對于拆遷人和被拆遷人、房屋拆遷單位及房屋拆遷主管部門之間的權利和義務的調整是通過拆遷法律關系的產生、變更和消滅來實現的，能夠引起法律關系產生、變更和消滅的是拆遷法律事實。 拆遷法律事實是指能夠引起拆遷法律關系產生、變更和消滅的法律事件和法律行為，這里的法律是指不以當事人的意志為轉移的法律事實，例如在拆遷中被拆遷人死亡的情況，被拆除的房屋及其附屬物滅失的情況等等；法律行為是指拆遷人或者被拆遷人或者房屋拆遷主管部門所作出的有意識的活動，如拆遷人與被拆遷人就拆遷事宜進行協商并達成拆遷協議，房屋拆遷主管部門對于拆遷人或者被拆遷人違反拆遷規范規定的行為予以處罰等等。根據拆遷法律行為是否合法，可以將其分為合法行為和不合法行為；根據拆遷法律行為的性質不同，可以分為拆遷行政法律行為和拆遷民事法律行為。 2拆遷法律關系的產生 拆遷法律關系的產生是指發生特定的法律事實而在拆遷人、被拆遷人、房屋拆遷單位、房屋拆遷主管部門、縣級以上人民政府之間設立了拆遷法律規范規定的權利和義務。 發生下列法律事實，可引起法律關系的產生： 房屋拆遷主管部門向拆遷申請人核發房屋拆遷許可證并將有關的拆遷事宜公告的，拆遷人和被拆遷人及房屋拆遷主管部門之間設立了拆遷法律關系；拆遷人委托拆遷單位實施拆遷的，拆遷人和受委托實施拆遷的單位之間產生了委托拆遷法律關系；拆遷人和被拆遷人因房屋拆遷經協商達不成房屋拆遷協議的，任何一方向房屋主管部門申請拆遷裁決，房屋拆遷主管作出裁決，引起房屋拆遷裁決行政法律關系的產生；拆遷人或者被拆遷人不服房屋拆遷主和部門的裁決，向人民法院起訴，引起房屋拆遷裁決行政訴訟法律關系的產生；被拆遷人在房屋拆遷主管部門作出的拆遷裁決規定的拆遷期限內拒絕履行拆遷義務的，房屋拆遷主管部門可以申請縣級以上人民政府作出限期拆遷 的決定，并可以申請縣級以上人民政府強制執行或者申請人民法院強制執行，從而引起強制拆遷法律的產生；拆遷人或者被拆遷人違反拆遷法律規范的規定，房屋拆遷主管部門可以給予拆遷人或者被拆遷人行政處罰，從而引起拆遷行政處罰法律的產生；被拆遷人或者拆遷人不服拆遷行政處罰而向上級申請復議的，引起拆遷行政復議法律的產生；向人民法院起訴的，引起房屋拆遷行政處罰行政訴訟法律關系的產生；拆遷人和被拆遷人達成房屋拆遷協議后，一方違5反拆遷協議的約定的，他方向人民法院起訴，引起拆遷民事訴訟法律關系的產生；在拆遷實施過程中，拆遷人或者被拆遷人因拆遷安置與補償事宜侵犯他方的財產權利而引起訴訟的，從而引起房屋拆遷侵權民事訴訟關系的產生。 3拆遷法律關系的變更 拆遷法律關系的變更是指因發生特定的法律事實造成拆遷法律關系的主體、客體及主體的權利和義務發生變化，拆遷法律關系的變更可以分為拆遷法律關系主體的變更、客體的變更及主體的權利義務的變更三類。 （1）拆遷法律關系主體的變更。拆遷法律關系主體的變更是指因發生特定的法律事實造成拆遷人、被拆遷人或者房屋拆遷主管部門等房屋拆遷法律關系的主體發生變化。引起主體變更的法律事實有下列幾種：1 拆遷人或者被拆遷人是法人的，發生合并或者分立及破產的；2 法人的名稱發生變更的；3 作為拆遷人被拆遷人的公民死亡的；4 因破產而造成房屋產權人變更的；5其他引起房屋拆遷法律關系變更的情況發生的。 （2）拆遷法律關系的客體變更。拆遷法律關系的客體的變更是指因發生特定的法律事實造成拆遷法律關系的主體權利義務所指向的對象的變更。引起房屋拆遷法律關系客體變更的法律事實有：1 被拆遷人的房屋及其附屬物在拆遷開始時滅失的；2 房屋拆遷主管部門主動撤銷其所作出的房屋拆遷裁決或者其他房屋拆遷決定及行政處罰的；3 其他引起房屋拆遷法律關系客體變更的情況發生的。拆遷法律的客體發生變更的，房屋拆遷法律關系主體的權利義務必然也發生變更。（3）拆遷法律關系主體的權利義務發生變更，房屋拆遷法律關系主體的權利義務發生變更是指因房屋拆遷法律關系的主體及客體變更造成法律關系的主體所享有的權利和應當履行的義務發生變更，或者因有關法律行為的出現，造成主體的權利和義務發生變更的。 5拆遷法律關系的滅失 拆遷法律關系滅失是指發生特定的法律事實造成房屋拆遷法律關系的主體所享有的權利不再存在，引起拆遷法律關系消滅的法律事實是：1 拆遷人和被拆遷人達成協議并實際履行，拆遷人和被拆遷人之間的權利和義務因拆遷協議的順利履行而結束；2 房屋拆遷主管部門依拆遷人或者6被拆遷人的申請作出房屋拆遷裁決，被拆遷人或者拆遷人沒有起訴，自動履行裁決的；3 被拆遷人拒絕履行房屋拆遷主管部門作出的拆遷裁決，在法定期間不起訴，經人民法院強制執行的；4被拆遷人在法定期間內對于房屋拆遷裁決提起起訴，經人民法院判決維持的，判決生效后被拆遷人自動履行或者經人民法院強制執行的；5 拆遷人或者被拆遷人不服房屋拆遷主管部門作出的行政處罰，當事人既不起訴又不履行，經人民法院強制執行的；6 拆遷人或者被拆遷人不服房屋拆遷主管部門作出的行政處罰，經人民法院生效判決維持后拆遷人或者被拆遷人自動履行或者經人民法院強制執行的；7 其他能夠引起房屋拆遷法律關系主體的權利義務消滅的法律事實發生的。 拆遷法律關系的分類根據拆遷法律關系的主體在拆遷法律關系中地位不同，可以將拆遷法律關系分為拆遷行政法律關系和拆遷民事法律關系。 1拆遷行政法律關系 拆遷行政法律關系是指拆遷行政主管機關在行使拆遷行政管理職權的過程中，與拆遷當事人之間所形成的一系列的權利和義務關系。 拆遷行政法律關系具有如下特點： （1）房屋拆遷行政主管部門作為拆遷行政法律關系的一方，對于拆遷行政法律關系的產生、發展和消滅起著主導的作用。拆遷行政法律關系主體的一方是房屋拆遷行政主管機關（有時是縣級以上人民政府），另一方為拆遷人、被拆遷人及房屋拆遷單位。房屋拆遷主管部門通過核發拆遷許可證從而引起房屋拆遷法律關系的產生，即產生了拆遷人和被拆遷人之間的拆遷民事法律關系和以拆遷行政主管部門為一方的拆遷行政法律關系，拆遷人和被拆遷人在法律關系產7生后，應當服從房屋拆遷部門的有關行政行為。 （2）拆遷行政法律關系中的雙方當事人的地位是不平等的，房屋拆遷行政主管部門即行政一方作出具體行政行為時，不必征得拆遷人或者被拆遷人及房屋拆遷單位的同意即可以進行。房屋拆遷主管部門或者縣級以上地方人民政府對于拆遷人或者被拆遷人不履行拆遷法律規范規定的義務時，可以強制拆遷人或者被拆遷人履行，如作出限期拆遷決定等，也可以對不履行拆遷法律規范規定義務的拆遷人、被拆遷人或者房屋拆遷單位給予行政處罰。 當房屋拆遷主管部門及縣級以上人民政府拒絕履行其職務時，拆遷人或者被拆遷人及房屋拆遷單位只能請求其履行或者起訴到人民法院，請求人民法院判決其履行，或者向其上級行政機關請求責令該行政機關履行。 （3）拆遷行政法律關系的發生不以符合雙方當事人的意志或者取得拆遷人或者被拆遷人的同意為基礎，拆遷行政法律關系的發生，房屋拆遷行政主管部門可以不取得拆遷人或者被拆遷人的同意進行，如拆遷人與被拆遷人在經與對方協商達不成拆遷協議時，可以申請房屋拆遷主管部門進行裁決，這種裁決也可以不符合拆遷人或者被拆遷人的意志；當拆遷人或者被拆遷人違反拆遷行政法規規定時，房屋拆遷行政主管部門可以依法作出拆遷行政處罰。 （4）拆遷行政法律關系是在房屋拆遷主管部門及縣級以上人民政府行使拆遷行政管理職權的過程中進行的。房屋拆遷主管部門通過8受理拆遷申請人的拆遷申請，經審查合格后頒發房屋拆遷許可證，從而引起房屋拆遷關系的產生，通過裁決被拆遷人與拆遷人之間的房屋拆遷糾紛，引起房屋拆遷裁決法律關系的產生，通過申請縣級以上人民政府強制執行，引起強制拆遷法律關系的產生等等。總之，房屋拆遷主管部門及縣級以上人民政府是在行使房屋拆遷行政管理職權行為過程中產生和推動著拆遷法律關系的產生和消滅。 （5）拆遷行政法律關系應當依據拆遷法律規范的規定進行。如果房屋拆遷行政主管部門不是依據拆遷法律規范的規定行使行政職權，那么，拆遷人或者被拆遷人就可以依照行政訴訟法的規定起訴拆遷行政主管部門的不法行為，也可以通過行政復議程序請求上級機關責令拆遷行政主管部門依法履行其法定職責。 2拆遷民事法律關系 拆遷民事法律關系是拆遷法律規范在調整拆遷人和被拆遷人之間、拆遷人與房屋拆遷單位之間、被拆遷人人與房屋拆遷單位之間就被拆遷房屋及其附屬物的過程中所形成的平等主體之間的一系列的關系。拆遷民事法律關系具有如下特點： （1）拆遷民事法律關系的主體之間的法律地位是平等的，拆遷當事人在拆遷民事活動中意思表示是自由的，拆遷人不能強迫被拆遷人接受其主張和意志，這是拆遷民事法律關系區別于拆遷行政法律關系的主要標志。也不存在強迫命令的關系，拆遷人和被拆遷人之間只能就拆遷范圍內的房屋及其附屬物的拆除問題及相關的事宜進行9協商，并在達成拆遷協議后由雙方依協議的約定履行。 （2）拆遷民事法律關系是平等主體之間的財產關系，從我國立法和司法實踐來看，平等主體之間的關系包括兩個方面，即平等主體之間的財產關系和非財產關系即人身關系，拆遷法律規范所調整的是拆遷當事人在拆除拆遷范圍內的房屋及其附屬物的過程中形成的關系，而這種關系不具有人身關系1的內容，因此拆遷民事法律關系是平等主體之間的財產關系。 （3）拆遷民事法律關系是典型的雙務法律關系。所謂雙務法律關系是指對當事人雙方均產生權利和義務的法律關系，一方當事人的權利正是對方當事人的義務，而他方的義務又是對方當事人的權利。拆遷人和被拆遷人之間的民事法律關系正是如此，拆遷人只有給被拆遷人給予安置或者補償之后，才能拆除被拆遷人的房屋及其附屬物，被拆遷人只有在接受了拆遷人對其的安置和補償之后，才能搬家騰地，將其房屋及其附屬物交給拆遷人拆除。雙方的權利是對等的，當然也有被拆遷人放棄安置或者補償的，但這只是個別現象。 （4）拆遷人和被拆遷人可以在法律規定的范圍內處分自己的拆遷民事權利。民事主體可以在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利，這是我國民事訴訟法的規定，作為拆遷民事法律關系主體的拆遷人和被拆遷人，他們可以在法律規定的范圍內處分自己的民事權利，只要雙方在平等協商的基礎上處分自己的拆遷民事權利的行為，都是合法有效的。 10（5）拆遷民事法律關系在拆遷法律關系中處于從屬的地位，拆遷法律關系的產生和發展均受制于拆遷行政法律關系。這是與拆遷行政法律關系在拆遷法律關系中的主導地位相關聯的。如何認識和處理城市房屋拆遷中的法律關系城市房屋拆遷中包括多種法律關系。如何堅持城市房屋拆遷管理條例(以下簡稱條例) 規定的基本法律制度，正確認識和處理其基本法律關系，對于貫徹拆遷法規，落實拆遷政策，規范拆遷行為，切實維護拆遷當事人的合法權益，有著十分重要的意義。 一、認識不統一，理解不到位，直接影響著拆遷行政行為的有效實施近年來，城市房屋拆遷矛盾突出，