1國家安全生 產監 督管理 總 局調查研究第 13 期 （總 244 期） 2011 年 8 月 8 日我國安全生產政府監管體系問題研究總局辦公廳 楊占科按：安全生產從本質上講是企業的責任，然而，政府作為市場規則和社會規則的制定者、監護者，必須承擔起安全生產的監管責任。黨的十六大以來，我國安全監管監察工作取得了很大進步，全國安全生產形勢呈現總體穩定、持續好轉的勢頭。但是，安全生產形勢依然嚴峻，安全監管監察工作仍存在許多問題。本文簡要說明了安全監管監察工作存在的問題，指出了問題的實質，從社會主義市場經濟體制、企業組織特性、經濟社會發展階段、政府治理結構四個方面對問題產生的原因進行了深入分析，對加強和改進安全監管監察工作提出了建議。現予刊發，供有關單位參閱。關鍵詞：安全 監管 監察 研究SAWSSTATEADMINISTRATION OFWORK SAFETY2安全生產從本質上講是企業的責任。但是，由于市場失靈和企業“二重性”的交互作用，落實企業的安全生產主體責任不能完全依靠企業自律和自覺。作為市場規則和社會規則的制定者、監護者，政府必須切實承擔起安全生產的監管者責任，著力加強對企業的安全監管。特別是在經濟高速發展期，政府的監管職責只能加強，不能削弱。下文將聯系中國安全生產工作實際，對我國安全生產政府監管體系問題進行初步研究。一、安全生產監管監察體系建設現狀我國黨和政府始終高度重視安全生產問題。特別是十六大以來，隨著我國經濟社會建設進入新的歷史起點，隨著科學發展觀的提出并確立為我國經濟社會發展的重大戰略指導思想，我國安全生產事業得到全面發展和進步，政府監管體系建設和監管能力建設得到全面加強，全國安全生產狀況實現持續穩定好轉。（一）政府安全監管監察體系日趨健全。初步形成了“政府監管、行業管理、企業負責、群眾參與、社會監督”的安全生產總格局和“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全工作格局。（二）安全監管監察法律制度和政策體系不斷完善。黨的十六大以來，中國安全生產法律法規和政策體系建設經歷了四個里程碑。一是 2002 年 11 月 1 日安全生產法正式實施。二是 2004 年 1 月國務院出臺關于進一步加強安全生產工作的決定 （國發20042號） ；三是 2005 年黨的十六屆五中全會明確提出“安全發展”理念；3四是 2010 年 7 月國務院出臺關于進一步加強企業安全生產工作的通知 （國發201023 號） 。（三）安全監管監察手段日益豐富。十六大以來，安監系統圍繞依法監管，從經濟、行政和法律等針對領域不斷創新監管監察手段，創新出責任與目標考核制度、安全生產許可證制度、行政強制與行政制裁制度、問責制度、檢查督查制度、社會監督制度六個主要監管監察手段，監管監察效能持續提高。（四）安全監管監察工作思路持續創新。圍繞提高監管監察效能，我國安全監管監察系統和地方各級政府解放思想、銳意改革，不斷創新安全監管監察方式，理順監管監察工作思路，總結和摸索出聯合執法、典型引路、分類監管、創建安全社區、發展“安全文化” 、推進結構調整等新的安全監管監察思路和方式，在治標與治本相結合上不斷闖出新路子。隨著全國安全監管監察體系日益健全，監管監察力度不斷加大，我國安全生產狀況逐年向好，保持總體穩定、持續好轉的良好勢頭。二、問題及成因分析我國的安全生產總體狀況雖然逐年好轉，但與發達國家相比，我國的安全生產狀況仍然難以令人滿意。 國務院關于進一步加強安全生產工作的決定提出我國 2020 年的安全生產水平要“達到或者接近世界中等發達國家” 。就四項主要相對指標而衡量，我國安全生4產狀況距離中等發達國家水平還有一定差距。目前，中等發達國家的平均值，億元 GDP 死亡率為 0.1,比我國現狀低 60%左右；工礦商貿十萬就業人員死亡率為 1.4，比我國低 40%左右；道路交通萬車死亡率為 2.0，比我國低 44%；煤礦百萬噸死亡率 0.45，比我國低 50%左右。與發達國家的差距就更大，以煤礦百萬噸死亡率來看，美國只有 0.025,只是我國的 1/35。 對此，我國政府和安全監管監察部門的認識是十分清醒的，對于我國安全生產狀況的判斷是，狀況總體好轉，但形勢依然嚴峻。 （一）問題表現： 1、重特大事故依然多發高發。2010 年，全國共發生 10 人以上的重特大生產安全事故 85 起，其中，重大事故 74 起，特別重大事故 11 起。2011 年 1-6 月份，全國沒有發生一次死亡 30 人以上的特別重大事故，發生重大事故 27 起，同比下降 25%，但進入 7 月份一些行業（領域）和地方重特大事故反彈。七月份全國共發生重特大事故 9 起，與去年同期相比雖然起數減少 1 起，但死亡人數增加 59人，尤其是特別重大事故增加 1 起。重特大生產安全事故的反復性充分說明，我國重特大生產安全事故尚未得到有效遏制。2、非法違法生產經營建設行為屢禁不止。非法違法生產經營建設行為包括無證生產和證照不全等非法生產，也包括披著合法外衣的違法生產。目前仍有半數以上的重特大事故是由非法違法生產經營建設行為所造成的。3、違規違章尚未得到有效治理。幾乎所有的事故都程度不同地5存在著違規違章問題。違規違章的類型很多，遍布生產經營建設各領域，包括道路交通的超速、超載行使、酒后駕車；受限作業空間的違規違章操作；建設領域的違法分包、轉包；煤礦領域的以探代采、以掘代采；煙花爆竹領域的“三合一”小作坊式生產等等。 （二）問題實質：安全生產領域存在的所有問題，其實都可以歸納為一句話：企業安全生產主體責任不落實。安全生產從本質上是企業的責任。安全生產問題作為與生產行為同步產生的問題，貫穿社會再生產過程的始終。企業作為生產要素的具體組織者，作為整個生產過程的發動者、管理者和受益者，不僅享有獲取相關利益的權益，也必須承擔保護職工身體健康不受傷害的責任。在生產過程中出現的所有危害安全生產的問題，都屬于管理問題，因此也屬于企業經營者的失職瀆職問題。沒有嚴格的安全管理，就沒有企業的安全生產；沒有企業的安全生產，也就是沒有經濟社會的安全發展。因此，實現安全生產，最根本的一條，就是要不折不扣的落實企業安全生產主體責任。（三）成因分析：導致企業安全生產主體責任不落實的原因，初步分析，主要有以下幾點：1、從體制因素看，市場經濟體制所存在的市場失靈導致安全這一績優型準公共物品易于受到沖擊。客觀經濟學認為，市場經濟既存在政府失靈，也存在市場失靈，如同大千世界中總有一塊陽光照6不到的地方一樣。“安全生產”作為一種特定公共場所的“公共物品” ，是一種績優型準公共物品。它既需要企業在建設“安全生產環境”中發揮主導作用，同時也需要發揮政府的促進作用。在市場經濟條件下，如果過度強調“看不見的手” ，而忽視“看得見的手” ，則“安全生產”邊緣化問題就不可避免。盡管我國強調要建立社會主義市場經濟，但是，在如何正確處理“兩只手”的關系，平衡使用“兩只手”方面，依然缺乏可以量度的尺度和標準。時而主張“自由”的多一點，時而主張“調控”的多一點；此處主張“自由”的多一點，彼處主張“調控”的又多一點。凡是主張自由多一點的時段、區域，則政府的調控必然相對弱化，公共物品供給稀缺的情況也就比較突出，作為“績優型準公共物品”的安全生產，也必然受到影響。2、從企業組織特性看，企業是趨利性經濟實體，以提供私人物品為基本職能。對于企業的趨利性，我們不需要也不應該予以指責或蔑視。 但是，企業的“趨利性”從來都是 “雙刃劍” ，超過一定限度，就蛻變為唯利是圖；而企業一旦走上“唯利是圖”的邪路，就會失去社會責任感，就會無視職業操守和社會道義，就會產生巨大的破壞力，其對社會的“外部性”將是邪惡甚至具有毀滅性的。如不惜污染環境、無視職工生命財產安全和職業健康等等，無不是把企業增長建立在以犧牲環境和職工生命健康安全為代價的基礎上，無不對經濟的可持續發展以及社會公平、和諧造成破壞性影響。對于這種“外部性” ，企業難以實現自我矯治。特別是在自由市7場經濟狀態下，企業的趨利性與市場經濟“優勝劣汰、強者通吃”的機制攪和在一起，就會產生一種促使“企業右傾”的力量。因此，要解決企業“外部性”問題，必須依靠外部的力量，也就是政府的力量和社會組織的力量。這對政府的社會管理能力和社會組織的行業自律能力無疑是嚴重的挑戰。堅強有效的政府社會管理和協會（行會）行業自律，就可以對企業的“外部性”構成有效的遏制和預防；相反，則構成對企業外部性的“放縱” 。3、從經濟發展階段看，不同的發展階段對經濟負面現象的容忍度不同。從我國經濟社會發展現狀看，我認為我國經濟社會發展很可能要經歷三個階段，一是“發展是硬道理”階段，改革開放起始至人均 GDP3000 美元以下這段時期。這段時期的階段性特征是國家貧窮落后，人民生活由溫飽向小康轉變。二是發展與優化平衡階段，人均 GDP 由 3000 美元向 1 萬美元轉變。這段時期的階段性特征是不平衡，地區之間不平衡，城鄉之間平衡，貧富之間不平衡。三是“優化”是硬道理階段，人均 GDP 超過 1 萬美元之后。這段時期，國家初步實現現代化，人民生活進入由“中等發達”向發達國家狀態演進的階段。在第一個階段， “發展是硬道理” ，GDP 增長率不是唯一指標，但絕對是第一指標，我們激勵國人斗志的奮斗目標也是充滿 GDP 色彩的“翻兩番” 。在這一階段，很多訴求都被 GDP 的光環所籠罩，環境問題、生產安全問題、食品安全問題，都一度被暫時掩蓋。那個時候，人們對經濟發展中的負面問題，企業的“負面外部性”問題也有著比較強的容忍度。進入第二個階段，人們的生活8需求已經不是溫飽，而是“全面小康” ，對于經濟社會發展中的負面問題的“容忍度”開始“迅速遞減” 。這時候，光講發展對人們群眾已經沒有吸引力和號召力，對于“發展是硬道理”的內涵應當進一步充實完善， “十二五規劃建議”提出“以科學發展為主題” ，強調牢固樹立“科學發展理念” ，可以說是順應歷史潮流的重大轉變。從國外看，人均 GDP3000 美元至 1 萬美元這段時間內，是安全生產狀況穩定好轉的階段，事故量或有增加，但相對指標穩定改善。由此也可以斷定，這一階段，也是中國更加重視、也更有能力加強安全生產的階段。以我國目前的經濟發展速度判斷，這一階段將持續到2025 年至 2030 年之間。第三階段，快速發展的壓力已經不存在，代之而起的是“優化”壓力，也就是說，在這一階段，優化成為“硬道理” ，經濟結構、社會結構、文化結構、政治結構都面臨著如何進一步優化的問題。在這段時期，人們對于經濟社會發展中的負面問題的容忍度將無限趨近于“零” 。環境問題、安全問題等，都必須得到有效而徹底的治理。我國目前所存在的安全生產問題，從總體上講仍然是“第一階段”問題在第二階段的反映。一是“第一階段”體制、制度和觀念的慣性作用。由“發展第一”到“發展與優化相協調（科學發展） ”轉變需要一個過程。體制的調適、制度的健全、政策的完善以及觀念的更新都有一個過程。二是在中西部地區， “發展”的壓力依然很大，追求發展的“高速度”在這里依然有著深厚的社會基礎， “重發展、輕安全”的觀念不徹底根除，安全生產問題也就難以徹底解決。94、從政府治理結構看，政府作為公共物品的提供者、市場秩序的維護者和經濟規則的監護者，應該而且必須承擔起安全生產這一個“準公共物品”供給的促進責任，要通過有效的制度建設和制度執行，以及有效的政策激勵，促使企業落實安全生產主體責任，堅決遏制企業的“外部性” 。這無疑需要建立一套完整的安全生產治理體系。如前所述，黨的十六大以來，我國安全生產監管監察體系不斷完善，但是，與我國安全生產工作實際相比，我國安全生產治理體系不適應安全生產形勢需要的問題依然十分突出，安全生產監管監察網絡仍然存在不少漏洞。具體講面臨三大矛盾：一是政府雙重角色自我角力的矛盾。中國政府與西方國家政府的不同之處就在于政府的“雙重”角色。國外政府基本屬于公共服務型政府，而中國政府則兼具建設型政府和服務型政府雙重角色。作為建設型政府，它需要為 GDP 總量、就業機會和基礎設施建設負責，這要求政府時常為經濟發展“踩油門” 。作為公共服務型政府，則要同時履行宏觀調控、市場監管、公共物品和社會管理等服務職責。安全生產監管監察工作屬于社會管理工作范疇，對經濟運行秩序賦有監督和規范的責任，這要求它必須依法對不符合安全生產要求的項目、企業“踩剎車” 。政府要“踩油門” ，而政府的一個部門卻要“踩剎車” ，就難免使安全監管監察機構處于一個比較尷尬的地位。特別是一些關系當地招商計劃、發展前景和政府稅收的大項目，如果安監部門因安全問題不予放行，難免遇到其同級政府的“拒止” 。10對此，有同志形容為：說起來重要，干起來次要，關鍵時候不要。二是依法行政與“權力尋租”之間的矛盾。安全生產監管監察工作大量的是執法工作，必須堅持“公開執法、公平執法、廉潔執法、嚴格執法”的原則，才能確保不安全行為得到抑制、不安全因素及時排除。但是，由于個別監管人員不能正確認識和使用手中的權力，把人民賦予的權力蛻變為個人“致富”的工具，搞“權錢交易” ，與非法企業、非法商人穿一條褲子，對企業的非法違法生產經營建設行為視而不見，放棄監管。更有甚者，還成為非法違法生產經營建設企業的“保護傘” 。近年來查處的許多重特大生產安全事故，背后大都存在腐敗現象說明，如何破解“權力尋租”難題，已經成為安全生產所必須解決好的一大課題。三是監管力量與企業數量之間的矛盾。這一矛盾十分突出，不及時解決，則所謂“監管不到位”