摘要在當代城市轉型時期，我國城市管理和行政執法存在諸多問題，已成為社會關注的熱點之一。隨著城市化的不斷推進，城市管理和行政執法在一定程度上反映了一個城市的文明，也反映了地方政府對城市管理和城市建設的觀念和態度，城市管理綜合行政執法是行政機關規范城市秩序的有效措施，也是城市管理的重點和難點。在構建和諧社會的背景下，在以人為本的行政執法理念指導下，厘清我國城市管理中存在的主要問題，進而提出更具實踐性的政策建議是關鍵。這項研究就是從那時開始進行的。分析了我國城市管理綜合行政執法的基本內涵和模式，探討了我國城市管理行政執法的現狀和存在的問題，進而提出一些有效的對策，為我國城市管理行政執法的完善和創新提供更多思路。關鍵詞：城市管理；綜合行政；執法；問題；對策

前言中國的城市管理不僅是社會管理的重要組成部分，也是一項集政治、經濟、文化、教育于一體的系統工程。在當代城市轉型時期，我國城市管理和行政執法存在諸多問題，已成為社會關注的熱點之一。隨著城市化的不斷推進，城市管理和行政執法在一定程度上反映了一個城市的文明，也反映了地方政府對城市管理和城市建設的觀念和態度，城市管理綜合行政執法是行政機關規范城市秩序的有效措施，也是城市管理的重點和難點。近十年來，城市管理和暴力執法的負面報道不斷成為新聞媒體關注的對象，在很大程度上影響了政府形象。城市管理綜合行政執法把現代化進程中的城市變成了一個新戰場。因此，我國城市管理行政執法體制需要不斷創新和完善，以適應我國城市化發展的實際需要。創新城市管理行政執法體制，可以合理應對我國城市管理中的一些問題，合理防范我國城市環境執法隊伍中的各種利益沖突和問題，從而更好地推動我國城鎮化發展，為人民創造更加優質多彩的城鎮化生活。一、城市管理行政執法體制的基本內涵（一）城市管理行政執法體制的概念城市管理行政執法體制“是指城市管理應用領域的執法機制，法律將上述兩個或兩個主管部門的權力集中起來，交給城市管理綜合行政執法機關，原主管部門不再執行行政處罰權。”但是，在實際實施過程中，監督管理的綜合行政執法機關仍然擁有行政處罰權、行政執法權和行政法律調查權。城市管理綜合行政法的具體職責范圍執法機構也有一定的法律依據，主要依據《國務院關于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》等配套文件的規定處罰權，包括市容市貌監督管理、環境衛生安全綜合市政設施監督管理、城市規劃建設監督管理、園林綠化監督管理，公安和交通監督管理部門除有相應的法律、法規、規章外，還有其他行政紀律處分權。其總體綜合責任范圍主要由七個具體的智能范圍和一些具體規定組成，也稱為“七+X”體制。但在每個省、市行政區域的具體實施過程中，綜合責任的范圍也可以改變，實際的具體實施范圍由地方、市政府規定。（二）城管管理綜合執法的權利范圍城市管理的全稱是城市管理監督部門，是經授權從事城市管理的綜合行政執法機構。其執法權的范圍主要包括：（一）市容環境衛生管理法律、法規、規章規定的行政處罰權，強制拆除不符合市容標準和環境衛生標準的建筑物、設施。（2）城市規劃管理法律、法規和規章規定的全部或部分行政處罰權。（3）城市綠化管理法律、法規、規章規定的行政處罰權。（4）市政管理中法律、法規和規章規定的行政處罰權。（5）環境保護管理法律、法規、規章規定的行政處罰權的一部分。（6）在工商行政管理方面，指法律、法規和規章規定的對無證攤販的行政處罰權。（7）公安交通管理法律、法規、規章規定的占用城市道路的行政處罰權。（三）我國城市管理綜合執法的模式城市綜合執法體系的完善是“摸著石頭過河”的經驗探索，但這種探索并非沒有規律可循。管理模式也是對城市發展過程和管理經驗的總結。它具有共性與個性的統一性。在個性方面，每一個城市管理過程都會形成一種獨特的模式風格；就共性而言，管理過程的科學性和民主性是他們的共同目標。回顧我國城市綜合執法管理的改革進程，顯然在模式選擇上存在差異，但綜合執法改革所處的整個國家治理體系的總體背景或時代領域是相同的。目前，我國城市綜合執法體系可概括為以下四種模式：一是部門聯動的“大城管”模式；二是服務型“小城管”模式；第三，加強基層“放權”模式；第四，依靠市級“統攝”模式。需要指出的是，這四種模式無法全盤概括國內所有城市綜合執法體制的表現形式，在機制改革過程中，不同城市會依照各自執法實踐由一種模式向另一種模式轉變，同時，多數城市都是以上四種模式的糅合形式而非單一模式。1.部門聯動的“大城管”模式這種模式的典型區域是北京市崇文區和廈門兩地。在這種模式下，針對城市執法中存在的突出問題和難點，建立“任務型組織”，通過跨部門、跨領域的高效協調機制，處理單一部門難以處理的執法事項，變“部門分工”為“集團作戰”，進一步整合管理資源，增強管理協同。按照“政府統一領導、街道領導組織、日常綜合監管、全面強力執法”的總體思路，賦予街道以充分的權力、充分的管理、充分的時間和充分的責任，真正落實屬地責任，實現科塊結合、以塊為中心的管理模式，將管理重心延伸到基層，構建綜合治理、綜合管理、綜合服務三位一體的總體框架。2.服務導向的“小城管”模式西安是“小城管”模式的典型代表。這種模式下的城管執法并不排斥大城管模式下的綜合執法優勢，而是更加注重服務導向，轉變職能，細化職責，突出“小而精”為人民服務和重點領域精細治理的特點，通過明確職責分工，將城市管理明確劃分為權利和責任，形成一支聯合管理、快速高效的工作隊伍，分工協作與良性互動。3.強化基層的“放權”模式上海的區縣改革就是一個“放權”模式中很有代表性的例子。這種模式可以看作是對分權和分權改革趨勢的積極回應。通過轉變政府職能，一些工作將下放給社會。抓好管理和服務力度，精簡城管機構，降低管理層次，下放基層權力，強化街道、鄉鎮綜合管理權威，強化基層執法管理權。4.依托市級的“統攝”模式貴陽市的實踐可以看作是功能拓展的典型例子。在這種模式下，職能拓展是綜合執法部門的突出特點。其第一要義是“小城管，即市政、園林、環衛、綠化等日常城市管理；第二層次的含義是社區建設和社會管理；第三個層次是發展、管理和發展城市經濟。在制度整合和流程再造方面，改變原有的城市綜合行政執法職能，拓展城市管理內涵，提高執法效率。二、目前我國城市管理綜合行政執法存在的問題從目前全國開展的相對集中的處罰權制度工作來看，這項工作進展相對緩慢，各地區發展不平衡。從立法角度看，相對集中的行政處罰權領域存在著執法多、責任交叉、重復處罰、執法擾民等一系列問題，行政主體與行政客體之間的矛盾仍然比較尖銳，嚴重影響了執法效率和政府形象。綜上所述，主要包括以下幾個方面：（一）立法滯后，執法依據尚不明確我國城市管理綜合行政執法立法滯后。到目前為止，還沒有系統的城市綜合管理法。城管執法的法律依據只是行政處罰法。《行政處罰法》只規定了實行相對集中行政處罰權制度的原則，沒有明確規定城管隊伍成員的權利、義務、法律責任和職責范圍。城管團隊成員在執法過程中缺乏明確的相應依據、制度和規范約束。處罰部門的檢查權屬于什么樣的權力，如何行使，這些問題都沒有深入的研究。目前，城管綜合行政執法的實施依據是原管理部門的法律法規，轉移的執法職能也很不完善，影響了城市管理綜合行政執法的剛性原則。在國家引入相對集中的行政處罰權之前，某一方面的行政處罰權已通過法律規定分配給相應的行政職能部門或直屬機構。根據法治原則，這些相應的行政職能部門可以依法履行職責。相對集中的處罰權出臺后，這些法律賦予的職權無法有效行使。相反，作為綜合行政執法主體的城市管理監督部門行使這部分權力，導致依法行政的行政主體不依法行使職能，而是城市管理監督部門，綜合行政執法的主體，可以依法行使其職能，但沒有明確的法律可供參考的情況。例如《中華人民共和國城市規劃法》第四十條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者違反建設工程規劃許可證的規定，在城市規劃區內進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期停止建設、拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃的，可以采取糾正措施，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，處以罰款。“根據《城市規劃法》的規定，處罰權的行使由縣級以上地方人民政府城市規劃部門管理。但是，相對集中的行政處罰權實施后，城市規劃部門將不再行使處罰權行使懲罰的權力。無法律依據的城市管理綜合執法部門擁有這一權力。城市管理綜合執法部門履行職能后，沒有確切的法律法規為其執法提供有力支持。此外，大多數對城市管理進行全面執法的城市都是通過政府法規授權的。以法規為執法依據，容易造成行政訴訟的不利局面；此外，由于我國尚未出臺明確的行政執法法，城管綜合執法機構采取暫停、強制拆遷等行政執法行動沒有明確的法律依據。一旦發生行政訴訟，法院就沒有可參照的評價標準，只能參照《行政處罰法》的相關規定或依靠其自由裁量權。綜合執法機構無法充分有效地解釋其具體行政行為的合法性。在司法過程中，這種情況將使執法部門難以獲得強有力的支持。（二）體制混亂，執法工作推進緩慢城市管理監督部門體制混亂可分為三個方面，包括機構設置不規范、協調機制不暢和管理體制不健全。首先，制度設置不規范。目前尚不清楚城市管理和監督部門屬于哪些國家機關。有的地方將其列為政府的組成部門，有的地方將其列為政府部門的下屬機構，絕大多數城市政府將城市管理綜合執法主體界定為公共機構。此外，城管執法隊伍的設置也多種多樣。城管綜合行政執法主體執法的合法性得不到保障，不僅極大地影響了執法的公信力，而且制約了行政執法的效率和水平。這樣一個混亂的體系很容易讓公眾質疑執法主體的合法性。二是協調機制不暢。將多個部門行使的政府管理職權集中到一個行政機關，是為了解決多執法、職責交叉的問題。但是，在綜合執法體系形成的過程中，由于部門利益博弈、人員溝通協調、責任歸屬等原因，在部門職責劃分上，我們往往從狹隘的部門利益出發，踢出管理難的“硬骨頭”，沒有人愿意借機到城管綜合執法部門，掌握對自己有利的權力。因此，原有的執法機構沒有減少。相反，由于行政處罰權界定不清，在執法實踐中出現了新的責任交叉問題。第三，管理體制還不完善。現行法律、法規和規章具有高度的專業性。許多地方的城市管理沒有上級主管部門，行政處罰權相對集中的執法部門在業務交流和信息提供方面存在很多模糊之處。由于缺乏集中的主管部門和統一的城管法律法規，各地城管綜合執法隊伍的管理制度、人員身份、組織性質和著裝標識沒有統一的標準，直接影響了隊伍的形象，難以從根本上解決執法人員的身份、人身安全等問題，挫傷了城管執法的積極性，使許多高素質人員不愿加入城管執法隊伍。由于無法解決身份問題而調任的現象也比較普遍，嚴重影響了城管隊伍的穩定和綜合素質。（三）觀念有誤，城市管理理念滯后長期以來，中國實行政府與社會高度一體化的管理模式。政府將社會公共事務的管理視為政府的管理。城管執法中尚未真正形成規范有序、以人為本、文明執法的城管隊伍理念。事實上，從引入相對集中的處罰權到設立城市管理和監督部門，城市管理和執法一直奉行“大棒”政策，從設置限制到封鎖。然而，管理部門非但沒有消除對執法對象的負面影響，反而受到了指責。因此，行政執法中的執法違法行為時有發生，執法環境陷入困境。（四）暴力執法，隊伍素質有待提高由于城管執法隊伍起步較晚，與其他執法部門相比，城管執法隊伍的執法能力、執法手段和執法經驗還不成熟，在一定程度上影響了正規執法的規范化。城管執法人員素質參差不齊，部分執法人員法律和專業知識相對缺乏，文化水平不高，辦案能力有限。由于法律知識的缺乏和法律觀念的淡薄，在執法過程中，很難熟練運用相關程序，嚴格控制自己的情緒，遵守法律要求的執法規范，甚至執法的粗糙方式，那么暴力執法現象自然有其合理性。此外，這些人還具有“執法者是管理者”的特權思想，權力和金錢交易現象在執法隊伍中也很普遍。“在管理中體現服務，在服務中實施管理”的概念在這些執法人員眼中并沒有普遍形成。（五）歷史遺留，執法環境仍舊艱難城市管理執法現狀不容樂觀，難以得到管理部門和公眾的廣泛理解和支持。城管執法工作大多涉及社會弱勢群體，反映了社會中許多深層次的矛盾和問題。城市管理者與被管理者之間的矛盾已成為各種矛盾的焦點。這些矛盾和問題，單靠城管部門是解決不了的。面對弱勢群體對生活資料的需求和相當一部分社會群眾的不理解，可以想象，執法難度很大，由此產生的問題對城市管理和執法造成很大阻力。非法修建和非法占用道路屢禁不止。攤販和城管玩“貓捉老鼠”和“游擊戰”的游戲，使城管難以取證、處罰和執行；“暴力抗法”頻頻上演，極大地影響了球隊的士氣和風格。一座城市不僅僅是一座高層精英的城市。它應該是一個綜合體，包含各種不同級別的人。的確，這些流動攤販的出現給市容和環境衛生的管理帶來了很大的麻煩，但他們會被禁止嗎？輿論普遍同情弱者，媒體熱衷于城管執法矛盾糾紛的負面報道。公民對城市管理和執法的偏見和抵制，給城市管理和執法帶來了極大的麻煩。對這一矛盾的深層思考是城市管理權行使的價值合法性。三、完善我國城市管理綜合行政執法的對策（一）完善城管執法相應的法律法規完善法制是改善城市管理和執法環境的基礎。因此，當務之急是盡快制定城市管理綜合行政執法專項法律，緩解執法者與執法相對人之間的合理性與合法性矛盾，使其在執法過程中具有足夠的權威性和獨立性，解決合法性不足的問題，明確城管執法的范圍（執法權）、執法職能和執法手段。由國務院法制辦公室牽頭，有關職能部門參與，認真調查當前城市管理綜合行政執法情況，盡快制定有關城市管理和執法的法律法規。一方面，要修訂與相對集中的行政處罰權制度相抵觸的現行法律法規，從公共權力配置、機構設置、人員配備、職能界定等方面重新“洗牌”，建立相對獨立的審批權和處罰權相分離的法律體系，以適應相對集中的行政處罰權建立的分權體制，使城管執法部門更能得到執法部門的認可。另一方面，要制定城市管理法，通過國家立法，將原部門的行政處罰職能轉移到地方城市管理綜合行政執法部門，在與其他部門的協調過程中具有足夠的權威性和獨立性，以確保良好的城市管理秩序，促進城市經濟發展。只有在法律的支持下，城市管理才能持續發展。（二）推進體制改革，適應發展需要在推進體制改革之前，我們必須澄清集中管理的問題。有專家建議國務院明確城市管理綜合執法主管部門，設立專門機構，負責全國城市管理和監督部門的管理工作，實現全國城市管理綜合執法領域的法制統一規范管理。建立健全指揮協調機制，統一指揮城市管理，實施監督。由于行政執法工作面廣，行政執法人員在執法過程中有一定的自由裁量權，為了進一步深化和諧執法工作，使之沿著正確的軌道運行，必須進一步嚴格規范執法行為，完善各項執法體制，從制度和源頭上改革創新行政執法體制要求，實現和諧城管和綜合執法。對政府有關部門的職責、權限、機構設置和人員配置進行相應調整，禁止執法人員任意執法；盡可能集中城市管理領域的行政處罰權，合并相關部門的行政處罰職能，理順執法管理體制，改變多頭執法的問題，重復執法，擴大執法隊伍；改變城市管理領域機構分散、政企不分離的現狀。同時，要進一步完善執法質量評價體系，落實網格執法、執法過錯責任追究制度等。（三）要疏堵結合，實行人性化管理毫無疑問，城市管理的根本目的是為人民服務。城管執法人員不僅要有堅定的政治信仰，還要掌握城管執法的專業知識，定期接受培訓，切實提高思想意識和工作能力，特別要注意提高法律專業知識和執法專業知識。城管執法人員要有明確的“服務”意識，認識到執法人員也是服務提供者，在積極、周到、及時、高效履行職能的同時，積極探索提高執法效率、提高執法質量的途徑。如何采取更加人性化、人性化的管理方式，更好地為廣大群眾服務，是城市管理和執法工作者應該探索和追求的目標。城市管理要注重溝通與溝通，實現管理者與城市人的和諧，不斷提高政府的服務意識和服務能力。在當今信息爆炸的時代，信息更新的步伐正在加快。在這種情況下，建立學習型城管行政執法隊伍是時代發展的必然要求。時代發展的一切新知識都是行政執法人員學習的內容，這就要求我們加大學習力度，與時俱進，不斷開拓新的學習和研究領域，努力提高行政執法人員的綜合素質。（四）嚴格執法程序，建立監督機制執法程序一旦確立，按照法定程序開展執法工作是主體的重要前提。否則，必須按照法定程序進行，執法工作的責任必須按照法定程序進行。此外，作為執法的對象，城管執法主體的執法程序的合法性可以根據程序來確定，從而更有效、更及時地保護其合法權益不受侵犯。同時，有效監督執法主體的主觀隨意性，限制權力的任意擴張。因此，城管執法機構必須嚴格按照《行政處罰法》規定的程序執法、依法辦事。在城市管理和執法過程中，引入了一套聽證程序。結合城市管理和執法的特點，從聽證的范圍和條件、聽證的通知和通知制度、公開聽證制度、主持人及其回避制度、反辯論制度、，聽證筆錄制度、聽證文件、證明程序等。這樣，可以在一定程度上實現城管執法的陽光化，進一步避免城管執法與對方之間的強烈沖突，這無疑是解決當前癥結的良藥。同時，為了擴大城管執法監督的范圍，可以聘請相應的執法監督員，增加媒體對城管的曝光，建立公民投訴制度，加強社會和群眾對城管執法部門和執法人員的監督，使城管執法決策更能體現公共利益。只有這樣，行政相對人的合法利益才不會受到執法機關違法程序的損害，也才能減少相對人的反對。（五）鼓勵創新思路，改善執法環境在新形勢下，行政執法面臨著許多新情況、新問題。對于這些新情況、新問題，我們不能簡單地用舊方法、舊觀念來對待。要以創新思維和發展眼光對待，堅持疏通與封鎖相結合，加強法制建設和制度建設，用法律手段引導和規范。在行政執法過程中，我們會遇到各種各樣的問題，比如被動抵制和群眾不配合執法。此外，行政執法人員在執法中還會受到虐待、圍困和毆打。歸根結底，這些問題是政治、經濟、文化等矛盾的綜合反映，這就要求我們按照和諧社會的要求思考行政執法工作，拓展工作視野，開拓創新思路和新政策，創新運用法律、經濟、行政等手段，全面解決行政執法中存在的問題。構建和諧社會要求我們跳出傳統的行政執法思維模式和工作模式，對新時期的行政執法有新的思考和認識。

結束語在強調個人自主的現代社會，人們的權利意識不斷覺醒，被管理的每一個細節都反映出越來越強的脫離傾向。與此同時，面對復雜的社會事務，政府無法繼續擴大權力范圍。它必須清楚地認識到自身能力的局限性和尋求合作的重要性。這樣，行政執法的三大主體就被合理地納入了街道管理之中。其中蘊含的公民自我管理和社會多元治理理念，為真正實現公共利益、滿足公眾需求提供了可靠途徑，也為城市綜合行政執法體制改革提供了可能的解決方案。總之，只有嚴格執法，同時實現文明和諧執法，行政執法才能真正得到人民群眾的支持，促進而不是阻礙和諧社會的建設，真正通過行政執法創造和諧包容的局面。城市管理