我國行政處罰聽證程序發展現狀及建議摘要2021年1月22日，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上審議通過，2021年7月15日正式生效。通過對行政處罰聽證程序的分析，并與修訂前的聽證程序進行比較，擴大了聽證的適用范圍，進一步完善了聽證的組織程序，規定了聽證記錄的有效性。但在告知程序、聽證申請主體、聽證主持人、聽證記錄等方面仍存在不足。所以要明確行政機關告知的程序，拓寬聽證的申請主體，細化聽證主持人的相關規定，規定聽證筆錄的格式與內容。關鍵詞：聽證程序；行政處罰；不足；建議

一、我國行政處罰聽證程序概述（一）我國行政處罰聽證程序的概念與特點聽證是行政程序現代化、民主化的重要標志。除行政處罰聽證外，我國的聽證制度還包括行政許可聽證、價格聽證、立法聽證等。行政處罰聽證程序是聽證制度的重要組成部分。它是行政機關在作出重大行政處罰前，需要將聽證權告知對方當事人，然后根據當事人的申請組織聽證的一種活動形式。行政處罰聽證的主要目的是聽取各方意見，努力承認事實真相。我國行政處罰聽證程序具有以下三個特點：第一，聽證程序具有公開性。對方當事人有權申請回避。一般來說，聽證過程在整個過程中是透明的，除非有一些法律情況不能公開。第二，聽證程序具有民主性。在聽證過程中，各方都可以積極參與。除行政機關和相對人外，聽證主持人和調查人員也可以發表意見。第三，聽證程序具有公正性。我國的行政處罰聽證程序是由法律明確規定的。經過幾次修改，它已逐漸完善。新修訂的《行政處罰法》明確了聽證的適用范圍、聽證的組織形式和聽證的有效性，提高了行政機關的效率。（二）我國行政處罰聽證程序的基本原則第一，公正原則。公正原則主要體現在整個聽證過程和法律中。公正原則主要需要一個完整、適當、具體的聽證制度來保護當事人的權利。在行政處罰過程中，行政機關實際上擁有較大的權利，這也是聽證程序中的情況。因此，依法規范行政機關的聽證程序，可以防止權力濫用。新修訂的《行政處罰法》第五條明確規定，行政處罰應當公平公開。當然，它也適用于聽證會。第二，公開原則。在我國行政處罰聽證過程中，除依法未披露的事項外，其余事項應當事先告知，并詢問和告知當事人的相關信息，在具體聽證過程中公開進行。保證了對方當事人聽證程序的透明度。它將對防止行政機關濫用權力，使最終結果具有說服力，有利于行政機關的處罰起到非常重要的作用。第三，參與原則。在行政處罰聽證過程中，參與原則體現為行政機關應當為對方當事人創造更多的機會和條件，運用程序確保對方當事人能夠成為獨立判斷的主體，除法律規定不得參加的其他特殊事項外，每一聽證程序均受對方監督。聽證會的相對參與體現在整個過程的各個方面。首先，行政機關有義務告知相對人基本事項和權利，知情權是相對人參與聽證程序的前提。二是告知對方后，對方有權在法定期限內申請聽證。第三方有權在聽證會上陳述和辯護。第四，行政主體在聽證過程中承擔舉證責任。必要時，對方當事人可以質證并補充證據。最后，對方有權審查筆錄。參與原則與公平公開原則密不可分，也是公平公開原則在聽證程序中的具體體現。二、我國行政處罰聽證程序的發展現狀自1996年《行政處罰法》正式實施以來，對行政處罰行為起到了非常重要的指導作用。行政處罰聽證程序的首次確認，是我國民主法治的一大進步。各級行政機關在法律指導下，認真落實行政處罰規定，在實踐中不斷完善程序，創新機制，明確責任，發揮了積極作用。1996年的提法主要針對實踐中的“亂”、“濫”現象。2009年和2017年的一些修正案主要反映了為遵守其他法律而進行的修正，如《刑法》和《治安管理處罰法》。本次2021年新修訂的《行政處罰法》在行政處罰的各個方面都有所涉及，尤其是行政處罰聽證程序，對比之前有了很大的細化與完善。這次修訂總結了以往的經驗，以問題為出發點，以實際需要為指導，優化了整個行政處罰制度，完善了行政處罰的法律依據，促進了行政處罰制度的進步。這項修正案的重點是增加了可以申請聽證的情況，改進了聽證的組織程序，并規定了聽證記錄的有效性。（一）增加了可申請聽證的情形聽證程序在我國的發展不僅體現了公平與進步的原則，也反映了相關行政程序的發展，可以極大地提高法治的適用效率。新的法律修正案回應了不斷變化的社會實踐和行政處罰聽證不斷發展的需求，為進一步擴大留下了相應的空間，將對行政執法產生積極影響。主要修改體現在以下兩個方面：第一，擴大了可以申請聽證的具體情況，并在法律中明確規定了一些對對方當事人有重大影響的行政處罰，體現在第六十三條第一款至第四款中。新修訂的《行政處罰法》納入了修訂前的行政處罰種類，回應了第九條對行政處罰種類的調整和變更，修改和擴大了可以聽證的行政處罰種類。一是將“吊銷許可證或執照”改為“吊銷原許可證”，二是增加了“沒收巨額違法所得、沒收大額違法財產、降低資質等級、責令關閉、限制就業”等五種行政處罰，這符合立法的初衷。第二，在新法律的修正案中，第63條第五款和第六款規定了適用范圍的“雙重披露”。實際上，這種形式的披露幾乎不會出現。它不僅包括一些較重的處罰形式，還包括“法律、法規和規章規定的其他情形”。在原法律規定中，“等”是不完整的列舉，包括法律明確規定的對對方有較嚴重影響的三種處罰行為。因此，新修訂的《行政處罰法》適當擴大了聽證范圍，體現了立法機關避免遺漏一切的明確意圖。在討論擴大聽證范圍時，新修訂的《行政處罰法》刪除了原《行政處罰法》第四十二條第二款。通過對原《行政處罰法》和《公安管理處罰法》的研究，我們可以知道，限制人身自由的行政處罰是聽不見的。在此之前，大多數學者認為，如果行政機關作出行政拘留處罰，并且必須舉行聽證，在實踐中很難實現這兩個目的。然而，經過20多年的發展，中國的民主法治進程不斷加快，中國的國情也在不斷變化。在實踐中，對人身自由的處罰有逐漸擴大的趨勢，例如在環境保護和互聯網的新領域，因此法律不能再將限制人身自由的處罰置于聽證之外，新修訂的《行政處罰法》刪除了原《行政處罰法》第四十二條第二款，符合時代要求，具有重大的進步意義。（二）完善了聽證的組織程序行政處罰聽證程序分為多個步驟。首先進行聽證前的準備工作，然后由調查人員進行調查。第二，雙方進行陳述和辯論，最后檢查聽證會陳述并簽字或蓋章確認。《行政處罰法》的修訂在具體程序上有更詳細的步驟，并針對各種情況提出了解決辦法。主要修改體現在以下三個方面：第一，新修訂的《行政處罰法》將當事人申請聽證的時間從通知后三天改為通知后五天。將申請聽證的時間從三天延長到五天，不僅符合《行政許可法》關于當事人申請聽證時間的規定，而且體現了對當事人權利的保護。第二，增加了當事人和其他代理人放棄權利、終止權利的相應情形。第三，在筆錄中增加了聽證主持人需要注意的條款，即聽證主持人應當在筆錄中明確記錄拒絕簽字或者蓋章的情況。第64條第6款和第8款規定了如何解決一些異常情況。通過研究發現，增加這兩款也充分結合了其他地方關于聽證程序的具體規定和經驗。例如，湖南省《行政處罰聽證程序規定》規定，當事人不到庭或者中途退出的，視為放棄權利。（三）規定了聽證筆錄的效力新修訂的《行政處罰法》第六十五條明確規定了聽證筆錄的效力，即聽證筆錄應當作為組織聽證后認定事實的依據，行政機關應當作出正確的判決和處罰，這樣整個聽證過程就不會只是形式化，無法發揮真正的作用。這一修改也符合行政許可書面記錄的有效性，從而增強了聽證程序的有效性。在修改聽證程序的過程中，《行政處罰法（修訂草案）》第56條首次提出行政處罰應當與筆錄相結合，“結合”并不像“跟據”一樣反映筆錄的法律效力，它也不符合案卷排他原則的本質。案卷排他原則是正當程序的要求，行政機關在作出最后決定前，需要對證據進行質證，并將其正確記錄在案。因此，新修訂的《行政處罰法》第65條進一步確立了案卷排他原則，行政機關應當根據筆錄做出最終判決。在沒有規定之前，許多行政機關在聽證后做了聽證記錄，但在出示證據后發現仍然缺乏證據。即使在聽證程序完成后，他們仍然補充和調查其他證據。在最終認定事實時，他們將兩種證據混為一談，以未經聽證的證據作為認定依據，致使聽證程序沒有發揮應有的作用。三、我國行政處罰聽證程序仍存在的不足（一）未明確聽證的告知程序整個行政處罰的啟動有三個環節。第一行政機關應當告知對方有關聽證權利，第二行政機關應當向行政機關申請聽證，第三行政機關依照一定程序決定是否受理。新修訂的《行政處罰法》雖然規定行政機關應當在法定期限內告知，但沒有規定應當采取何種方式告知。告知是啟動聽證程序的第一個環節。什么樣的信息傳遞方式值得思考。例如，書面通知的形式是否應該比口頭通知更為標準化，以及在目前的疫情背景下，我們可以采取哪些其他方法進行通知。（二）未補充申請聽證的主體根據《行政處罰法》第六十三條、第六十四條的規定，行政機關告知當事人后，啟動聽證程序，行政機關組織聽證，聽證主持人、當事人及其代理人參加聽證程序。在《行政處罰法》最初規定聽證程序時，如果參加聽證的人數過多，將影響最終處罰決定的判決和行政機關的效率。然而，隨著社會、民主和法治的發展，實踐中出現了越來越復雜的情況，其中大部分也涉及到第三方的利益。當第三方與當事人之間存在矛盾和沖突時，雙方利益不一致，當事人難以代表第三方進行陳述和辯護，因此無法保證結果的公平正義。同時，如果需要鑒定人和翻譯等其他人員，法律沒有規定申請參加聽證會的程序。（三）未明確聽證主持人的相關規定聽證主持人負責主持聽證活動，對維護聽證秩序起著至關重要的作用。因此，維護聽證主持人選擇的獨立性，規定主持人的具體內容非常重要。新修訂的《行政處罰法》第六十四條第四款規定了聽證主持人的資格和回避，但聽證主持人的程序規則仍存在不足，如聽證主持人應當遵循的程序、主持人的主要內容、聽證主持人的資格、聽證主持人的資格和回避程序等，主持人本身應承擔哪些責任和義務，主持人的意見是否具有約束力。在實踐中，我們可以發現不同地區、不同部門有不同的規定。例如，工商行政管理局提議設立一名首席主持人，但沒有詳細說明首席主持人的作用。但是，聽證主持人的選擇和任命通常是行政機關的指定，沒有規定由誰來選擇行政主持人和聽證主持人的角色。就主持人的責任而言，在實踐中，由于聽證主持人控制著整個聽證活動，只有明確主持人的責任和義務，才能使聽證活動不受其他因素的影響，維護行政秩序，保障聽證活動的公平開展。雖然各地各部門都有關于聽證主持人責任和義務的規定，但沒有統一的標準。（四）未規定聽證筆錄的格式與內容由于實踐中對聽證筆錄的格式和內容沒有規定，因此對聽證筆錄的事項沒有統一的標準。聽證筆錄不完整會導致證據的遺漏，最終導致行政機關的錯誤決定。新修訂的《行政處罰法》規定了聽證筆錄的效力，但對聽證筆錄的格式和內容沒有相關補充。由于行政處罰聽證筆錄可以成為認定事實的依據，繼續對聽證筆錄的內容作出具體規定，將使聽證程序的主要階段更加清晰，更有利于提高行政機關的效率，指導整個聽證程序。四、完善我國行政處罰聽證程序的建議（一）明確行政機關告知的程序新修訂的《行政處罰法》沒有明確通知的具體方式和程序。行政機關應當采取書面形式，制作并送達聽證通知書。這種具體的告知方式可以有效地保護對方的知情權。除書面通知外，行政機關還可以采取更加靈活的方式。例如，當對方不方便接收時，可以通過電子郵件通知對方。雖然通過《行政處罰法》的修改，行政處罰聽證程序逐步完善，并有司法化的趨勢。為了保證行政機關辦案效率，雖然關于送達的規定不應過于具體，但也可以通過公示或委托送達等不同方式達到最終通知的目的。同樣，還應規定聽證通知的具體內容，特別是通知的程序和聽證的基本信息。在實踐中，如果是具有重大影響的行政處罰，行政機關可以將答辯權、陳述權和聽證權一并告知。當然，無論是辯護、陳述還是聽證，都是在行政機關做出最終處罰決定之前通知的。因此，還應準備一份通知，告知對方在聽證通知中的權利。聽證通知還可以包括具體的聽證程序，如聽證期限、組織聽證的機關、當事人姓名、行政機關提出處罰的依據和事實等。送達聽證通知不僅保障當事人的合法知情權，也成為行政機關履行告知義務的證據。如果隨后的復議或訴訟繼續進行，它將成為強有力的證據。（二）拓寬聽證的申請主體我國的《行政訴訟法》和《行政復議法》規定，除行政行為的相對人外，與行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織也有權提起訴訟或者申請復議，而《行政許可法》也明確規定，利害關系人可以申請參與行政許可聽證環節，也可以根據自己的需要啟動聽證，因此，完善行政處罰聽證程序參與人的規定，有利于與其他法律的銜接。作為行政處罰提出前的程序，聽證可以申請參加，甚至啟動聽證程序，除當事人和利益相關的第三人外，如果他們符合一定條件。具體程序是：首先，與案件本身有直接或間接利害關系的第三人可以向聽證主持人申請，說明參加聽證的必要性和理由，然后行政機關和聽證主持人需要按照一定程序進行審查，最后確定申請人是否有必要參加聽證活動。（三）細化聽證主持人的相關規定第一，聽證主持人的選擇應該是獨立的。雖然設立專門的聽證主持人遴選和任命機構進行管理不切實際，但聽證主持人基本上是在行政機關內部遴選和任命的。首先，內部職能應當分離，外部因素不應當影響聽證主持人的判斷，還應當規定聽證主持人在聽證過程中不得與當事人進行單方面接觸。當然，僅僅依靠聽證主持人的自律是不夠的，所以聽證主持人的選擇可以是上級行政機關的合格人員，符合基本條件，不能是調查人員。法律明確規定，東道主不得與當事人進行單方面接觸。同時，法律還應規定聽證主持人應具備的基本資格，至少要求聽證主持人通過法律職業資格考試。第二，可以采納聽證主持人的意見。聽證主持人在整個聽證過程中起著至關重要的作用，因此有必要聽取主持人的意見。聽證會主持人主持整個聽證會活動。聽證結束后，主持人可以進行報告，整理并移交聽證筆錄，并向負責人報告。除了記錄基本事項外，報告還可以包括聽證會主持人的意見，以便對最終結果做出初步裁決。如果各方對主持人提出的初步裁決沒有重大異議，主持人的意見可以成為最終結果。第三，規范聽證主持人的職責和義務。在法律和實踐中，我們可以借鑒一些規章和地方性法規對聽證主持人責任的具體規定。例如，《國家外匯管理局行政處罰聽證程序》第13條規定了責任，第14條規定了義務。在行政處罰聽證程序中，聽證主持人首先可以明確聽證的時間、地點和參與人，依法對聽證參與人進行篩選，積極聯系當事人，充分反映當事人的需求，估算聽證程序的成本。其次，它可以明確聽證會應選擇的程序形式，并最終主持整個聽證會程序，包括在聽證會活動中出現意外情況時決定是否暫停、推遲或終止，審查和整理證據，聽取行政機關和當事人的陳述等。（四）規定聽證筆錄的格式與內容在行政處罰聽證程序中，聽證過程的筆錄是必不可少的，因此聽證筆錄是有效的，是行政機關判斷和認定事實的依據。因此，聽證筆錄的格式和內容應當由法律規定。在格式方面，我們可以借鑒其他法律或文件規定的聽證筆錄格式。在內容上，首先要明確雙方當事人和主持人的姓名和基本情況，然后根據實際情況明確聽證地點和具體時間，然后筆錄聽證所涉案件的基本事實和證據，還需要筆錄對方的陳述和質證，或第三方和其他聽證參與者表達的具有法律效力的意見。最后，有必要筆錄最終處罰建議。與處罰建議相對應的法律依據也可以筆錄在筆錄中，經雙方同意后簽字或蓋章。只有法律規定了聽證筆錄的格式和內容，行政機關才能根據各方的陳述和意見，最終做出正確的處罰決定，否則，聽證程序必然流于形式，無法充分發揮聽證筆錄的效力。

結束語我國行政法制建設正在有序進行，行政處罰聽證程序的作用越來越重要。與以往相比，新修訂的《行政處罰法》極大地完善了聽證程序，促進了行政處罰的進步，聽證程序也越來越