摘要行政執法與刑事司法之間的銜接是一種在實踐中難以操作的法律機制。如何構建高效公平的連接機制，是理論界和實務界一直在研究和探索的難題。必須系統、全面地考慮、研究和制定行政執法與刑事司法銜接的工作機制。只有正確認識行政執法和刑事司法的關系，才能真正實現行政執法與刑事司法的有效銜接，從而充分發揮其調節社會關系的法律功能。關鍵詞：行政執法；刑事司法；兩法銜接；困境；對策

引言行政執法活動遍及社會生活的各個角落，與人民生活密切相關。實踐中，行政執法中存在濫用自由裁量權、以罰代罰等諸多違規行為。雖然在行政機關內部建立了相關的監督制約機制，但仍不足以遏制類似現象的發生。建立行政執法與刑事司法銜接機制（以下簡稱“兩法銜接”），加強對行政執法活動的外部監督，促進依法行政，促進公平公正執法，具有重大現實意義。行政執法與刑事司法銜接的概念所謂兩法銜接，是行政執法與刑事司法相銜接的簡稱。是指檢察機關與行政執法機關聯合實施的協同銜接機制，公安機關、監察機關按照各自法定職責，將行政執法中偵查或者發現的涉嫌犯罪案件移送偵查機關審查，并及時啟動刑事偵查程序。該機制主要包括以下幾個方面：一是行政執法機關依法將涉嫌犯罪案件移送公安機關；二是執法中的行政執法機關、偵查中的公安機關、行政監督中的監察機關依法將涉嫌職務犯罪的線索移送檢察機關；三是檢察機關對公安機關移送行政執法機關的案件的處理進行監督；四是檢察機關、行政監察機關對行政執法機關、公安機關的違法行為實施法律、行政監督，并依法追究責任。行政執法與刑事司法銜接的必要性行政執法是指國家行政機關依照法律、法規和規章進行的實施和管理活動。作為一個抽象概念，行政執法包括各行政機關履行職責和行使權力。然而，當我們分析各個行政機關的具體活動時，除了其基本職能之外，還存在一些具有立法和司法性質的活動。例如，國家行政機關在制定不違背憲法和法律精神、有利于其更好地履行行政職責的各種規范性文件方面的活動具有立法性質；行政機關對一些行政糾紛和一些民事糾紛的裁決具有司法性質，為行政執法與司法活動的銜接提供了理論可能性。當行政相對人的行為突破了行政法律法規的邊界，最后一道法律屏障——刑法需要被激活時，行政執法與刑事司法之間的聯系就變得必要。一方面，建立規范、高效、有效的兩法銜接機制，對于防止行政執法過程中出現以罰代罰、打擊不力現象，促進依法行政具有重要意義；另一方面，對于防止刑事司法過程中出現不立案不查罪的現象，確保公正司法，進一步加強打擊非法犯罪，也具有積極意義。為消除行政違法犯罪偵查中的執法差距，更好地維護法制統一、公平正義，服務于經濟社會科學發展提供了有力而完整的保障。行政執法與刑事司法銜接的實踐困境縱觀“兩法”銜接實踐操作層面的困難，主要體現在有案不移、有案難移以及平臺操作困難等三個方面。主觀方面：有案不移部門利益驅動行政權力具有不斷擴張的天然屬性，特別是隨著行政管理的精細化、行政活動和行政職能的不斷擴張，以及對行政權力制約的嚴重缺失，導致行政權力過度擴張和擴散，最終導致利益驅動。實踐中普遍存在的現象是，一旦涉及行政征收、行政罰款等涉及經濟利益的案件，行政機關的積極性和主動性就會很高。對于那些“無利可圖”的其他類型案件，如打擊刑事犯罪，積極性會下降，導致行政機關缺乏移送涉嫌刑事案件的動力，更傾向于“以罰代刑”解決問題。刑事立案的動力不足對于偵查機關而言，將行政違法案件轉化為刑事案件的門檻較高，涉及證據轉換和專業定性判斷。由于這些障礙，行政執法部門和公安機關在移送案件時經常發生分歧和爭吵。為盡可能避免錯案風險，公安機關往往要求行政機關在查明案件事實、收集充分證據后，移送案件。但由于行政機關偵查措施和手段的局限性，往往難以滿足公安機關的這一要求，導致移送困難。例如，對于S市衛生局移交的醫療事故案件，調查機關S市公安局以未出具尸體鑒定意見為由，拒絕在時限內立案。此外，公安機關對法律和證據也存在誤解，往往與檢察機關和司法機關的觀點不一致。部分案件多次退回補充偵查，或未批準逮捕、起訴或作出有罪判決，在一定程度上影響了公安機關受理案件的積極性。檢察機關監督乏力行政處罰案件的查處大多是內部操作，具有較強的封閉性，案件當事人以外的人難以掌握具體情況。在同一案件是否構成犯罪的問題上，如果檢察機關與行政執法機關之間存在認識分歧，因為法律沒有規定檢察機關對具體行政執法案件具有偵查權，檢察機關難以介入案件，也就是說，無法核實其是否構成犯罪，最終無法證明其是否涉嫌犯罪。在實踐中，即使檢察機關發現行政執法部門沒有移交可能涉嫌犯罪的案件，也只能通過發送檢察建議和口頭詢問的方式督促行政執法機關處理，或者將其掌握的信息告知公安機關，以便公安機關能夠介入調查。這種監督顯然缺乏剛性和力度，流于形式。罪與非罪的認識不一致由于行政執法機關對犯罪與非犯罪的理解不同，在實踐中出現了以下情況：一是行政機關認為犯罪應當移送公安機關處理，但公安機關認為不構成犯罪，不予受理。例如，在S市人力資源和社會保障局查處的李某拒不支付勞動報酬案中，執法人員認為當事人李某以逃跑的形式拒不支付勞務報酬。雖然當事人相關人員（酒店桑拿承包商）在立案后代表其支付工人工資，但屬于民事行為，當事人李某拒不支付勞動報酬罪的刑事責任仍應追究。但公安機關認為，立案調查前不存在欠薪事實，當事人與酒店存在合同關系。這一證據不足以認定當事人拒絕支付勞動報酬的事實，因此本案不予立案。二是行政機關認為不構成犯罪的不需要移交，而公安機關認為構成犯罪的應當移交。結果，應該移交的案件沒有移交，不應該移交的反而被移交，或者由他們自己決定處理。此外，雙方對公安機關能否直接立案調查行政執法部門管轄的案件也缺乏共識，這直接導致行政執法機關在證據收集方面缺乏合作，公安機關處理此類案件時的現場調查和協同調查。執法人員素質參差不齊一方面，一些執法人員在認識上存在偏差。據認為，行政執法機關的主要任務是開展行政管理，查處行政違法案件，打擊犯罪不是其主要職責。此外，移送刑事處理的案件標準高、要求嚴格，會帶來不必要的麻煩，人們不愿移送。另一方面，一些執法人員不熟悉刑法的規定。他們以學習行政法規為重點，不熟悉甚至不了解刑事及相關法律法規，導致一些行政處罰案件實際上已涉嫌犯罪，但不知道應移送調查機關調查。例如，在調查和處理盜竊、扒竊、吸毒和賣淫時，執法人員往往對處于行政處罰或刑事處罰臨界點的案件沒有明確的認識，導致一些案件實際上已經達到起訴標準，但執法人員沒有立案調查，而是通過行政處罰解決了問題。此外，一些執法人員缺乏掌握犯罪證據的能力。例如，在S市環保局調查的鄭某污染環境案中，由于執法人員沒有第一時間固定涉案證據材料，關鍵證據丟失，案件“流產”。客觀方面：有案難移缺乏牽頭責任主體行政執法與刑事司法的銜接一般涉及三個主體：行政執法機關、偵查機關和檢察機關，其中檢察機關既是參與者又是監督者。許多規范性文件僅規定上述三個實體應履行各自職責并相互合作，但沒有明確規定由哪個單位負責協調行政執法與刑事司法之間的聯系。近年來，這項工作一般依靠檢察機關的調查監督部門，由調查監督部門負責。它只能從倡導的角度出發，不能采取更有力的監督措施，甚至沒有法律依據。專業知識壟斷行政處罰案件往往具有較強的專業性，如知識產權案件、毒品和食品案件、煙草案件、稅務案件等，都要求辦案人員具備較強的專業知識；在刑事案件中，辦案人員必須掌握刑事法律法規。在辦案中，行政執法人員往往專業知識充足但刑事法律知識不足，司法人員往往刑事法律知識充足但專業知識不足，導致這兩個群體之間意見分歧頻繁。此時，行政執法人員往往以自己強大的專業知識為堡壘，讓司法工作人員無從下手、無從監督，即使發現行政處罰案件有違法處理或職務犯罪跡象，也會因缺乏專業知識而無法進行深入調查，最終，它不會解決。法律法規司法解釋規定不一致關于案件的移交標準，法律、法規和司法解釋之間存在沖突。例如，在知識產權案件中，最高人民法院和最高人民法院的司法解釋為確定涉案貨物價值提供了三種不同的計算方法，但根據不同計算方法得出的結果相去甚遠，直接影響打擊犯罪行為。由于缺乏法律規定，公安機關收到行政執法機關移送的案件線索后，是否應當進行形式審查或實質審查，也容易產生分歧。案件移送不規范國務院第310號令和《關于加強行政執法機關、公安機關和人民檢察院工作聯系的意見》等規范性文件對需要移送的涉嫌犯罪材料作出了明確規定，包括涉嫌犯罪案件移送函、偵查報告、，檢查報告、專家結論和其他確定犯罪的材料。但在實踐中，行政執法機關往往因各種原因無法移交上述材料，導致公安機關無法及時處理。此外，行政執法和刑事司法要求的證據規格不同，行政執法部門收集的證據一般不符合刑事立案標準，容易導致證據不足。例如，s市文化體育和旅游新聞局執法人員在查處無證網吧時，沒有及時收集和固定網吧經營金額等證據，只對無證行為進行行政處罰，導致無法提取相關證據證明網吧后期經營金額是否超過5萬元，無法認定其涉嫌非法經營犯罪。信息共享平臺：運行阻力大目前，雖然各地陸續建立了“兩法”銜接的信息共享平臺，但運行效果并不理想。主要原因是：思想上未引起足夠重視行政執法機關主動接受監督的意識不強，將促進“兩法”銜接視為檢察機關權力擴張的表現，在思想上對“兩法”銜接的意義認識不足，重視不夠。即使在信息共享平臺建立后，執法信息錄入也不及時、不全面，導致檢察機關無法開展實時動態監督，無法及時、全面掌握相關信息，無法充分發揮法律監督作用。案件錄入增加工作量大多數行政執法機構，如工商、公安、稅務等部門，都有自己的內部信息管理系統，他們處理的行政處罰案件大多需要進入系統。如果要求行政執法機構在一次輸入的基礎上再次將案件信息輸入信息共享平臺，勢必會增加工作量。這樣，對于執法案件較少的部門，工作量不會增加太多；對于公安機關、工商行政管理部門等行政案件較多的部門，工作量無疑會大大增加。因此，在平臺上輸入病例信息的要求很容易引起這些部門的抵制和不滿。選擇性錄入現象普遍從實際操作角度看，一些地方將制定出臺強制性規定，要求行政執法機構辦理的每一件行政處罰案件都要進入信息共享平臺。然而，由于這些案件掌握在行政執法機構手中，行政執法機構對輸入多少信息和輸入什么信息擁有最終決定權。在實踐中，行政機關往往選擇不記錄經不起審查的案件，造成“想錄則錄、想錄多少就錄多少，想怎么錄就怎么錄”的局面。完善行政執法與刑事司法銜接的對策建立健全“兩法”銜接工作機制是一項復雜的系統工程。僅僅依靠檢察機關的單方面監督是遠遠不夠的。它還需要所有行政機關、公安機關乃至全社會的共同參與。既要從立法和制度層面推進頂層設計，也要在實踐中加強銜接機制建設。立法層面：完善相關法律法規目前，關于“兩法”銜接的法律規定比較混亂，應統一立法，解決頂層設計問題。我們可以考慮修改《行政處罰法》、《刑事訴訟法》等法律，在條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人大常委會制定專門立法，或者單獨制定法律。規范案件移送（1）統一案件移送標準。制定案件移送統一標準，明確行政執法機關移送刑事案件的方式、程序、條件、期限、效果、責任等規定，通過規范移送標準，為行政執法機關準確移送案件提供法律支持，以確保有規則可循，更具可操作性和可執行性。（2）強化監督制約。明確犯罪判決和移送的主體、標準和法律依據，明確行政機關移送涉嫌犯罪案件和公安機關受理案件的責任和程序，檢察機關有權對不移送、不受理、不立案的人進行監督。必要時，行政機關可以向公安機關、檢察機關咨詢是否涉嫌犯罪和證據認定。同時，還應規定行政執法機關向公安機關移送案件時，應當報同級檢察機關備案，檢察機關應當對移送的案件進行審查，以便檢察機關進行法律監督。（3）強化責任追究。規定了行政機關故意或者重大過失不移交案件，或者集體研究決定不移交案件的具體處罰措施。構成犯罪的，檢察機關應當直接立案偵查，對不移送案件的行為加大處罰力度。完善證據制度對行政機關收集的鑒定結論、檢查報告、調查記錄、談話記錄等證據材料進行轉化。建議：上述特殊證據材料只要符合刑事證明標準，經司法機關審查后即可直接使用。如果司法機關認為有疑問，也可以重新審查、重新審查后直接使用；行政執法機關作出的調查記錄、詢問記錄、行政相對人陳述等口頭證據，可以與其他證據核實的，也可以直接使用；如果無法核實或與其他證據相矛盾，原則上應重新制作或收集。但是，如果由于不可抗力確實無法重新收集，則應視為間接證據。經司法機關核實并經其他證據確認的，可以視為刑事訴訟證據。制度層面：完善具體銜接工作機制提升聯席會議針對性通過聯席會議，各成員單位可以定期交流合作合作合作的具體情況，提出對接合作過程中遇到的各種實際困難，共同研究解決困難的對策建議，為進一步順利合作、無縫對接奠定基礎。從各地目前的實踐來看，檢察機關一般都是由調查監督部門參與。建議將檢察機關反腐敗、反褻瀆、民事行為、預防等部門也納入聯席會議，增強發現貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪線索的能力，切實提高聯席會議的有效性和職務犯罪的針對性。引入監督考核機制加強“兩法”銜接，需要建立健全激勵和懲罰機制。建議將案件移送、調查立案納入績效考核范圍，作為考核的重要依據。例如，行政機關將刑事案件移送公安機關，公安機關收到行政機關移送的案件，將在考核中給予適當加分，從而解決“行政機關主觀上不愿移送案件、公安機關不愿受理案件”的問題，營造行政執法與刑事司法良性互動的氛圍。對行政執法機關未落實“兩法”銜接的，應進而不進，應轉而不轉，應報而不報，要嚴肅追究單位主要領導責任，鼓勵和引導行政執法機關積極移送涉嫌犯罪案件，增強依法打擊各類犯罪的威懾力。強化檢察機關監督職能（1）完善提前介入制度。對群眾反映強烈、涉案金額大、影響范圍廣、影響嚴重，涉及重大人身安全、公共安全、食品安全、生產安全以及職務犯罪的案件，行政機關或者公安機關應當及時向檢察機關報告。檢察機關應當提前介入指導調查取證，實時同步監督案件辦理、移交、受理、立案和后續工作，確保執行環節到位。（2）強化對重點環節案件移送的監督。要加強檢察機關對案件移送的監督，特別是對兩個關鍵環節的監督：一是加強對案件受理的監督。它不僅對公安機關立案后的行為進行監督，還對初查和接案行為進行監督并開展有針對性的監督。同時，要報告和審查公安機關撤銷的案件，防止行政程序取代刑事程序，督促公安機關認真立案。二是加強對案件退回的監督。在實踐中，一些案件被公安機關非法退回。在這種情況下，應當規定行政執法機關必須向檢察機關提出建議，監督公安機關立案，否則應當承擔相應的法律責任。（3）賦予檢察機關調閱卷宗的權力。目前，檢察機關查閱檔案的方式主要是與行政機關自身溝通，或者依靠地方法規，缺乏明確的法律規定，事實上沒有法律依據。如果行政機關不同意查閱檔案，檢察機關將不知所措。因此，迫切需要出臺嚴格的法律規定，保護檢察機關查閱檔案的權利，以實現更好的監督效果。在這方面，石獅市檢察院有更好的做法。法院與20多個行政執法機構會簽了石獅市“兩法”銜接條例，明確了檢察機關查閱檔案的權力，取得了良好效果。例如，在收集市國土資源局行政處罰案件檔案時，發現某駕校未經該局批準，違規占用大面積土地建設汽車培訓場地，涉嫌刑事犯罪，建議國土資源局移交案件。同日，該局將案件移交公安機關調查。技術層面：強化信息共享平臺的使用建立行政執法機關、公安機關、檢察機關參與的綜合網絡信息共享平臺，實現網絡互聯、數據交換、信息共享和實時監管。此外，構建綜合網絡信息平臺，還需要具備一定的前提條件。制定信息共享平臺管理辦法對于信息共享平臺的應用，必須有一套操作規范，以確保平臺的有效性。建議：制定信息共享平臺管理辦法，明確行政機關與司法機關信息共享的內容，明確案件的詳細進入標準，努力將所有行政處罰案件納入信息共享平臺。對于行政處罰案件，可以請求輸入案件基本信息，上傳立案決定、案件調查報告、行政處罰決定、行政處罰執行文件、結案報告；對于涉嫌刑事案件，可以請求輸入案件基本信息，上傳從涉嫌刑事案件移交到判決的所有節點文件。通過制定平臺管理辦法，確保平臺使用有規則可循。配備相應業務能力的人員經濟領域違法犯罪行為查處難度大，對辦案人員的專業知識要求高。司法機關要向行政機關學習更多經濟法律法規等專門法律知識，行政執法機關也要加強刑法和司法解釋的學習，定期組織業務交流和研討會，加強培訓，提高辦案人員的業務素質和執法能力，不斷增強防范和偵查經濟犯罪的能力。完善行政相對人投訴監督渠道雖然《行政復議法》和《行政訴訟法》明確規定了當事人對具體行政行為不滿意的救濟渠道，但從實際操作來看，現行“人民告官”機制似乎無效。目前，各地檢察機關正在探索行政執法檢察監督，建議充分利用“兩法”銜接平臺，即在網絡信息共享平臺上開設行政對口單位“投訴監督”專欄。一方面，增加了行政相對人的救濟渠道；另一方面，為檢察機關開展行政執法和檢察監督提供線索，推動平臺進一步創新完善。建立對消極參與平臺建設單位的懲戒機制執法信息網絡共享平臺建設關系到整個“兩法”銜接機制的順利運行，因此需要所有行政執法機關和司法機關的參與。有必要為被動參與實踐的單位引入懲戒機制，以確保平臺的效率。參照石獅市的做法，各行政執法單位的平臺使用情況可納入年度績效考核范圍，并可進行量化評分。評分結果將上報本市機關和單位；它還告誡被動參與的單位，建議績效考核部門對其所在單位和個人進行處罰，并加強對平臺使用的剛性監管。

結束語總之，行政執法與刑事司法的銜接不僅需要立法層面的宏觀調控，也要在實踐的基礎上，不斷探索和完善適合我國行政執法和刑事司法現狀的行政執法與刑事司法適當、先進的銜接機制。從領導部門、證據規則等方面入手，