摘要：新時代推進職業教育、高等教育和繼續教育統籌發展，是為了提升職業教育和繼續教育的人力資本價值，消除社會大眾的教育焦慮；消除教育體系發展中的制度障礙，推進人力資源市場的統一化；厘清教育政策的邏輯和價值，重塑教育政策的概念及話語體系。“三教”統籌發展的重點在于高等教育階段和職后培訓領域，包括高等學歷教育之間、學歷教育與非學歷培訓之間以及話語體系和政策方向的統籌。“三教”統籌發展應推進不同類型教育考試制度的體系化，建立分類基礎上的綜合性教育評價機制，加強跨領域的理論研究。關鍵詞：職業教育；高等教育；繼續教育；統籌發展；教育體系黨的十八大以來，國家相繼出臺了很多促進教育高質量發展的政策、意見、規劃和建議，為新時代教育體系化發展奠定了根基。黨的二十大報告進一步指出，要“統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新”。這是一種教育體系化發展的新提法，為“三教”統籌發展指明了方向。就“三教”統籌而言，在黨的二十大之前的很多政策文本中也多次出現。最早的“三教”統籌出現在2012年2月教育部印發的《關于加快發展繼續教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中，該文件提出“實行基礎教育、職業教育、繼續教育三教統籌”，為“三教”統籌奠定了政策根基。2014年6月，教育部等六部門發布的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《建設規劃》）提出“統籌職業教育、普通教育、繼續教育協同發展”。從以上這些政策文件中可以看到，“三教”的提法盡管不同，但均是強調職業教育需要與普通教育和繼續教育統籌發展。在高等教育普及化進程中，職業教育和繼續教育發展重心均得以上移，因此新時代“三教”統籌重點強調普通教育中的高等教育應與職業教育和繼續教育協同發展。教育統籌發展既是教育體系現代化水平提升的重要路徑，也是將各級各類教育優勢轉化為教育合力的形式。教育統籌作為教育政策的核心要義，旨在強化各類教育的協同和配合，提高體系化發展效能。黨的二十大報告將“職業教育、高等教育、繼續教育”作為統籌發展的重點，這一提法和表述有何考量？為了解決教育體系化發展中的何種問題？如何更好地推進這一政策的落實？這是研究“三教”統籌發展必須思考的三大問題，就此展開討論。"一、新時代“三教”統籌發展的必要性（一）推進“三教”等值發展，減少社會大眾的教育焦慮作為義務后教育，職業教育、高等教育和繼續教育的人力資本價值是可以在勞動力市場進行衡量的。考試制度作為教育分流的核心機制，兼具分類分層和選拔功能［1］。中考、高考是我國教育分流的兩大主要機制，能有效將初高中階段教育畢業生分流到職普兩大教育體系。另外，國家還通過成人高考、自學考試等制度及各類教育“立交橋”等繼續教育通道，促進職普兩大體系之間實現橫向融通。近年來，隨著職業教育類型化發展和職教高考制度改革，職業教育體系內部的上升通道基本暢通，構建了“中職-高職-職本”的層次體系。盡管如此，但受歷史慣性和學歷膨脹的影響，職業教育的社會認可度還是不如普通教育，職業教育為學生提供的職業選擇空間較普通高等教育要小。在勞動力市場也存在同樣的問題，用人單位普遍認為普通教育的學歷價值高于職業教育。從20世紀末期開啟的高校大擴招直接推動了我國高等教育從大眾化走向普及化，但也帶來了學歷文憑價值的貶值。研究表明，職業教育的技能回報率在過去20年里呈下降態勢，普通高等教育的學歷價值也在下降，但其學歷符號帶來的經濟和非經濟回報率還是要高于職業教育［2］。繼續教育特別是學歷繼續教育，雖然國家承認其學歷價值，但在人力資本市場上，用人單位對其價值認可度較低，在招聘招考、職務晉升等方面會受到很多實際的限制。正是因為社會認可度、人力資本市場回報率、學歷價值等方面存在較大差異，職普之間、職普與繼續教育之間的分流引發了廣泛的社會焦慮，家長和學生極力選擇進入普通教育體系。有人認為，減輕家長和學生教育焦慮的辦法就是取消教育分流機制［3］，但是應當看到，即便是取消教育分流機制，教育體系內的分層始終是客觀存在的。這種分層的客觀存在主要是源自教育資源分配的不均衡以及由此帶來的供需矛盾。即便是在美國，高中階段不存在教育分流問題，但高等教育領域的分層也是普遍存在的［4］。從這個角度而言，主張取消教育分流并非真正的取消，而是推遲分流，畢竟教育資源分配的不均衡以及由此帶來的供需失衡是無法改變的。當前，我國要破解教育分流引發的社會焦慮問題，最有效的辦法就是推動各級各類教育的均衡化和高質量發展，減少教育類型、教育層次和區域之間的資源分配不均衡現象，不斷提高職業教育和繼續教育學歷文憑的價值，以人力資本市場的正向反饋來緩解教育焦慮，減少社會大眾對職業教育和繼續教育的偏見。從這個角度看，黨和國家提出的統籌“三教”協同創新就是解決這一問題的良藥。通過統籌“三教”協同發展，能為不同通道上的學習者提供相對公平和平等的文憑價值，使職業教育和繼續教育文憑價值逐步實現與高等教育等值，促進不同類型教育學習成果的互認和互通。職業教育在發展中不僅需要凸顯其類型化特征，還應該加大與普通教育的融通力度，促進學習成果的流通及互認；繼續教育在發展中不僅要為學習者學歷提升提供支持，而且要從模仿普通教育轉向注重職業教育，進而為勞動者的終身學習提供支持，以提升職業教育和繼續教育的文憑價值和市場認可度。（二）消除教育體系發展中的制度障礙，推進人力資源市場的統一化受區域經濟發展水平的影響，我國教育體系的分割趨勢比較明顯。一方面，不同區域教育資源分配和供給存在較大差異，區域間教育資源流動容易受地方保護主義阻礙，典型例子就是每個省份的高校在本省招生人數遠超其他省份。另一方面，職前學歷教育和職后培訓體系的分割。我國教育體系以公辦教育為主，特別是在職業教育領域，在公辦職業院校教育過程中主要是以傳授通用技能為主。職后培訓帶有強烈的行業或企業色彩，是用人單位提供的一種專用型技能供給模式。這兩者之間是呈斷裂狀態，盡管《職業教育法》規定學校職業教育應注重職前教育和職后培訓的銜接，但受制于職前教育和職后培訓管理體制的分割以及職業院校和社會培訓機構在辦學目標和價值上的差異，勞動者職前學歷教育很難與職后繼續教育進行有效銜接［5］。日本、德國等國家的學校職業教育是以企業專用型技能和行業通用型技能銜接供給為主導，與我國學校職業教育技能供給存在較大區別。教育體系分割使人力資源的供給和使用呈失衡狀態，也導致學習者的技能學習過程呈碎片化狀態，勞動力市場很難基于人力資源供需對其均衡化配置。由此，構建全國統一的人力資源市場，既是推進人力資源跨區域流動的重要形式，也是優化我國教育資源配置的重要手段，更是推動我國從人力資源大國向強國轉變的路徑。在構建全國統一的人力資源大市場中，不僅要推動戶籍、招聘招考、職務晉升等制度改革，更需要打破教育體制分割問題。因此統籌“三教”協同發展，就是破除教育體系分割的方式。通過破除教育發展中的制度障礙，建立標準逐步統一的“三教”發展質量監控體系和學習成果互認互通機制，為學習者在不同教育類型之間實現自由轉換提供支持，提升勞動者基于自身職業發展需求獲得教育資源的效率。（三）厘清教育政策的邏輯與價值，重構教育體系的概念及話語框架教育是經濟社會發展的產物。隨著社會分工的細化及國家權力的介入，教育管理及制度建設日漸專業化和細分化。教育管理分工及專業化發展，使教育體系內部圍繞教育發展目標和任務形成了類型不同、層次多樣的教育形態。教育類型和形態的多樣化，提升了教育治理的專業水平，但是過度的細分也會帶來很多問題：第一，教育類型差異帶來教育管理的分割。就國家教育管理體制而言，基礎教育、高等教育、職業教育和繼續教育分別隸屬教育部不同的司局管理。在地方上，學校職業教育與職后培訓、職業高中與中專學校和技工學校分別屬于教育部門與人力資源社會保障部門管理。分屬不同的部門管理，可以較好地提升管理的專業性，但在政策制定及實施中難免會存在部門利益掣肘，在資源投入方面也可能存在重復投入導致的資源浪費等問題，進而降低了政策及資源投入的效能。第二，不同類型教育的發展思路及話語體系不同，引發教育話語相關概念及內涵的沖突或重疊。如在學徒制推行中，教育部門提出的“現代學徒制”與人力資源社會保障部門提出的“新型學徒制”，盡管名稱不同，但做法是相同的。因話語體系的差異，使很多學者論證現代學徒制和新型學徒制的差異，實則是毫無必要的，而且會在實踐中引起不必要的混亂［6］；又如近年來提出的應用型本科、技術型本科和職業型本科這幾個概念，內涵上存在一定的重合，如果不加仔細區分，必然會對教育政策制定、教育資源調配產生負面影響。盡管教育分類、教育管理分割能夠凸顯社會分工的發展趨勢，但對于宏觀意義上的教育政策制定會產生不利影響。宏觀層面的教育政策制定應當具有大局觀，需要跳出某個教育類型的束縛，從促進學習者全面發展的視角來界定教育政策制定邏輯、價值和內容，構建系統化的教育政策框架。“三教”統籌發展就是要解決不同類型教育發展中的機制、政策、話語、觀念和措施等方面的抵牾，從教育興國的大局觀出發，強化教育政策制定和供給的統一。隨著職業教育類型屬性的確立，因職業教育類型化帶來的話語體系及發展模式與現有的高等教育話語體系和發展模式存在較大的沖突，這是教育話語統籌中應當解決的首要問題。因繼續教育重心的不斷上移，其與現代職業教育體系建設的銜接以及與普通高等教育的協同，也是教育政策統籌中要面對的問題。二、新時代“三教”統籌發展的著力點（一）高等學歷教育發展和治理的統籌1.高等繼續學歷教育和普通高等教育之間的統籌。高等學歷教育采取的非全日制學習，存在學習過程系統性不足、學習成效欠佳等問題，學歷符號價值難以與普通高等教育同日而語。加上成人高考和自學考試作為教育入口也無法與普通高考作為普通高等教育入口相提并論，使其社會認可度不高。近年來，成人高考錄取分數不斷下降，而錄取數量卻不斷提高，已經逐漸失去了選拔性功能，難以為高等學歷繼續教育選拔優質生源；自學考試雖然能為學歷繼續教育篩選優質生源，但考試次數多，難度下降，加上完全模仿普通高等教育的考試內容，與職業教育銜接性不強，在技能型社會建設中發揮的作用較小。高等學歷繼續教育學歷符號價值及社會認可度下降，既與教育入口和學習過程有直接關系，也與舉辦機構對其教育過程質量把控不嚴有關。很多舉辦高等學歷繼續教育的單位，只是將其作為創收的手段，忽視其教育教學過程的監管。因此在高等學歷繼續教育入學門檻不斷下降的情況下，高校必須強化高等學歷繼續教育和普通高等教育的統籌，建立一體化的質量控制機制，以“寬進嚴出”為基本原則，切實提高高等學歷繼續教育的辦學質量。2.普通高等教育和職業高等教育之間的等值和融通。近年來，我國本科層次職業教育獲得了長足的發展，加上職教高考的改革，職教體系內部從中職到本科的升學通道較為暢通，在辦學層次上實現了職業高等教育和普通高等教育的對應關系。本科層次職業教育發展處于起步階段，相關辦學模式尚不成熟，加上職教高考尚未實現全國層面的統籌，其學歷文憑價值難以與普通高等教育實現等值。專業學位研究生教育（包括專業型博士教育）的舉辦機構并不承認專業學位研究生教育屬于職業教育體系，使本科以上層次職普之間無法對應，自然就談不上等值［7］。因此推進高等教育階段職普等值，必須建立全國層面的職教高考制度，使其與普通高考等值，進而實現職普入口等值。另外，職普融通的渠道也不夠暢通，如專升本招生人數少、學術型研究生教育對出身職校學生認可度不高等。由此而言，職普等值是實現職普融通的前提，沒有等值就沒有真正的融通。在職普等值基礎上，規范普通專升本、成人高考專升本考試機制，擴大研究生招生入學考試面向職業學校招生比重。（二）非學歷教育與學歷教育之間的統籌1.非學歷教育之間的統籌。以職業培訓為主體的非學歷繼續教育體系復雜，辦學主體多元，普通高校、職業院校、獨立設置的成人高校、社區學院、社會辦學機構等都可以舉辦非學歷繼續教育。農業農村、人力資源社會保障、教育等主管部門也有自己固定的非學歷繼續教育項目和體系。多元參與的辦學主體和多樣化的教育項目及內容，增加了非學歷繼續教育的統籌難度，各類學習成果的互認和互通極為困難。因為監管的缺失，也使非學歷繼續教育質量不斷下滑，進一步降低了非學歷繼續教育的社會認可度。因此非學歷繼續教育統籌極為必要，通過建立統一化的質量控制標準和機制，推進不同體系的學習成果互認和互通，強化各類學習項目和內容的銜接。2.學歷教育和非學歷教育的互認和銜接。非學歷繼續教育因辦學主體多元和學習成果多樣，使其互認互通困難，導致其辦學質量下滑。在這種情況下，其與學歷教育之間的互認和銜接的難度也比較大，無法實現統籌發展。一是學歷教育和非學歷教育的學習成果無法互認和互通。近年來，我國資歷框架體系建設不斷深入，職業教育“1+X”證書制度使職業技能等級證書和學歷證書互認機制得以建立，但這些互認機制多限于職教體系內部［8］。跨類型的學歷教育和非學歷教育學習成果難以互認互通，使職業教育、高等教育和繼續教育難以實現協同。造成這一局面的原因除了學歷教育和非學歷教育之間的質量控制體系存在差異，專業之間、教育類型之間的天然隔閡以及不同證書或資格在勞動力市場上的價值差異是其難以互認互通的主要原因。二是職前學歷教育和職后繼續教育存在嚴重脫節。不管是高等教育，還是職業教育領域，學科化辦學模式是主導，職前學歷教育的內容難以契合用人單位的職業和崗位需求，由此導致很多職業和崗位必須將職后繼續教育培訓作為勞動者獲得技能的主要形式。職后繼續教育培訓所傳授的知識和技能多局限于用人單位的崗位要求，因基于人力投資成本沉沒的考量，幾乎沒有通用型技能培訓［9］。因此要實現學歷教育和非學歷教育的互認和銜接，必須基于不同教育類型和形態，構建學習成果互認體系和互換立交橋，推進職前學歷教育和職后繼續教育在職業和崗位所需知識、技能和經驗等方面的銜接。（三）“三教”政策話語體系的統籌1.高等教育分類管理的概念及話語統籌。我國高等教育體系與西方國家不同，帶有強烈的政府主導色彩。在這種管理體制和模式下，使高等教育發展帶有較強的同質化特征。因此在“三教”統籌發展的背景下，如何平衡好有為政府和有效市場的關系，是激發高等教育多樣化發展的重要保障。20世紀末高校大擴招以來，高等教育市場化得到了較大的發展，政府主導的自上而下和市場推動的自下而上辦學方式呈良性互動之勢，“三教”的辦學形態也呈多樣化發展態勢。在這種情況下，高等教育管理及評價主要是以分類管理和分類評價為主，國家出臺的高等教育發展政策也沒有對高校分類管理的內涵和邊界作出相應的界定，導致管理及評價話語比較混亂。如技術本科、應用型本科與職教本科的區別，是困擾高校分類評價和管理的一大問題；又如專業學位研究生教育帶有強烈的應用色彩，是否應屬于職教體系，國家政策對此也沒有明確的說明。還有一些學校會自創一些概念，提出一些所謂的新定位來獲得學生和家長的認可。顯然，過于龐雜、人為制造出來的各種話語及概念，反而影響了高等教育管理的效能。2.“三教”領域內的一些相近觀念和概念的統籌。在學術研究中，不同學科的研究者對于同一問題或現象，因研究視角的差異，使同一概念的指向、內涵和外延存在較大差異。當然，就學術研究而言，相同概念不同觀點的表達實屬正常，但是這種差異化的表述可能會對政策制定產生影響，相似或相近的概念沖突會引起實踐中的混亂。例如，職業教育這一概念在很多情況下就會存在明顯的外延和內涵差異，如果用大職教觀的角度闡釋職業教育，那么除學術教育外的一切教育均可以稱為職業教育；如果從學校職業教育的角度來解釋職業教育，那么職業教育僅指在職業院校接受的學歷職業教育和非學歷職業培訓活動。又如，大職業教育觀下的職業教育外延和內涵與繼續教育的內涵和外延又存在重合之處。還如，繼續教育中提及的“工作學習場所”，與職業教育中提到的“職業和崗位場景”有何不同，與高等教育和職業教育中的實習實訓場所又有何差異？再如，與繼續教育相關的一些概念，也需要進一步厘清其內涵和外延，如網絡教育、成人教育、遠程教育、終身教育、開放教育。這些相近的概念需要在學理研究中加以明晰，更需要國家在教育政策中予以明確界定，確保其在實踐中使用的規范化和精準化。（四）“三教”政策方向的統籌1.分類發展和融合發展的平衡與銜接。近年來，中央與地方政府就職業教育、高等教育和繼續教育出臺了很多政策、意見及規劃，但在政策文本表達等方面存在一些沖突。一方面突出“三教”的融合發展，如黨的二十大報告對“三教”統籌的表達以及《若干意見》《建設規劃》《實施意見》等政策文本關于“三教”融合、統籌發展的表達。還有不少“三教”的專項政策文本中也有很多類似的表達。另一方面，強調職業教育、高等教育和繼續教育的差異及獨立體系建構。最典型就是職教類型屬性確定后，在概念體系、制度建設等方面不少政策文本重點突出職普之間的差異。當然，就政策文本的規定而言，分類發展和融合發展是有機統一的，但因表達的側重點不同，使其在實踐執行中常存在沖突。因此未來的政策關注點應該放在分類發展和融合發展的平衡和銜接上，明確分類發展的方向、范圍及側重點，厘清融合的形式、手段及方法，使相關制度建設、資源分配能夠在“三教”統籌中發揮集約化的作用。2.政府與市場關系的統籌。近年來，隨著“雙減”政策、獨立學院辦學體制轉變等教育政策的實施，降低了市場主體進入教育服務領域的預期。2021年9月，國務院修訂實施的《民辦教育促進法實施條例》明確規定，民辦高校是“非營利性”機構，這一規定導致民辦高校在轉型中面臨很大的選擇困境。2022年12月，中共中央、國務院出臺的《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2025年）》提出，鼓勵社會力量參與教育服務，支持和規范民辦教育和校外培訓行業發展。從這些規定中可以看到，“非營利性”性質的界定與支持民辦教育發展之間存在一定的沖突，各級政府在實際政策執行中需要處理好支持和規范之間的關系，提高市場主體進入高等教育、職業教育和繼續教育領域提供更多的市場預期［10］。在這些教育領域，存在大量的市場辦學行為，只有處理好政府和市場的關系，才能更好地促進教育的多樣化發展。三、新時代“三教”統籌發展的實施路徑（一）推進不同類型教育考試制度的體系化發展在“三教”體系中，存在四類考試制度，即普通高考、職教高考、成人高考和自學考試。普通高考歷史最長，社會影響力最大，科學性和權威性突出；職教高考歷史雖短且處于省級范疇，但影響力日漸提升，對夯實職教類型化基礎發揮了突出作用；成人高考和自學考試作為普通高考的輔助制度，在推進高等教育普及化進程中也發揮了各自的作用，但成人高考近年來社會認可度有所下降，錄取分數線不斷降低，自學考試過于偏重理論知識考查，與職業教育契合度不高。“三教”統籌發展必須完善這四大考試制度，合理界定其功能定位，強化它們之間的銜接性，解決高等教育階段資源分配的失衡問題。第一，明確這四類考試制度的功能定位和作用領域。普通高考和職教高考作為影響力最大的兩類選拔性考試，是推進中等教育和高等教育銜接的主要機制。在“三教”統籌發展中，這兩類考試還應承擔識別學習者職后進入繼續教育的潛力任務。成人高考和自學考試不能廢除，要從普通高考的輔助性制度轉變為職教高考的輔助性制度，成為全日制學習和非全日制學習的橋梁。第二，妥善處理普通高考和職教高考的競合關系。二者并非平行發展，也不是重疊式發展，而是存在競爭合作關系。從競爭角度看，生源競爭是主要方面，未來普通高考應當適當為職教高考讓渡空間，將其為職業教育和應用性教育選拔人才的任務完全交給職教高考。從合作的角度看，既要為考生報考提供自由選擇，也要推進文化科目資源共享，為學習者提供學籍轉換渠道。通過妥善處理二者的競合關系，最終目的是提升職教高考的影響力，使其能與普通高考實現等值。第三，處理好職教高考和成人高考、自學考試的承繼關系。如前所述，成人高考和自學考試應從普通高考的輔助制度向職教高考的輔助制度轉變。因此按照職業教育的“中專-專科-本科”的培養路徑，成人高考通過高起專、高起本、專升本為學習者進入這一學習通道提供支持；自學考試通過專起本、高起本為學習者進入提供支持，這兩種制度可以在很大程度上承擔從高中和專科到本科的技能型人才學歷提升任務。（二）建立高等教育綜合性評價機制我國高等教育階段的分類管理和評價機制與高校多樣化發展趨勢相契合，但是過度強調分類管理和評價也使不同類型的學校之間