武漢市政府性債務風險應急處置預案

總則

1

編制目的

1.1

建立健全我市政府性債務風險應急處置工作機制,堅持快速

響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置,牢牢守住不發生

區域性系統性債務風險的底線,既立足于“防”、又有利于“處”,切

實防范和化解財政金融風險,維護經濟安全和社會穩定。

工作原則

1.2

分級負責

1.2.1

市人民政府對全市政府性債務風險應急處置工作負總責,各

區人民政府(含開發區、風景區、長江新區管委會,下同)按照屬地

管理原則各負其責。市人民政府有關部門在市人民政府統一領導

下加強對全市政府性債務風險應急處置工作指導。

及時應對

1.2.2

堅持預防為主、預防和應急處置相結合,加強對政府性債務風

險監控,及時排查風險隱患,妥善處置風險事件。

依法處置

1.2.3

政府性債務風險事件的應急處置應當依法合規,尊重市場化

原則,充分考慮并維護好各方合法權益。

編制依據

1.3

《中華人民共和國預算法》《國務院關于加強地方政府性債務

—2—

管理的意見》(國發〔〕號)、《國務院辦公廳關于印發地方

201443

政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔〕號)、

201688

《地方政府性債務風險分類處置指南》(財預〔〕號)、《市

2016152

人民政府關于印發武漢市突發事件總體應急預案的通知》(武政

〔〕號)等相關法律法規及文件。

202027

適用范圍

1.4

本預案所稱政府性債務風險事件,是指政府已經或者可能無

法按期支付政府債務本息,或者無力履行或有債務法定代償責任,

可能引發財政金融風險,需要采取應急處置措施予以應對的事件。

本預案所稱存量債務,是指經清理甄別認定的年末地方

2014

政府性債務,包括存量政府債務和存量或有債務。

政府債務風險事件

1.4.1

()政府債券風險事件:指地方政府發行的一般債券、專項債

1

券還本付息出現違約。

()其他政府債務風險事件:指除地方政府債券外的其他存

2

量政府債務還本付息出現違約。

或有債務風險事件

1.4.2

()政府提供擔保的債務風險事件:指由企事業單位舉借、政

1

府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現風險,政府需要依法

履行擔保責任或者相應的民事責任卻無力承擔。

()政府承擔救助責任的債務風險事件:指企事業單位因公

2

益性項目舉借、由非財政性資金償還,政府在法律上不承擔償債或

—3—

者擔保責任的存量或有債務出現風險,政府為維護經濟安全或者

社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。

組織指揮體系及職責

2

應急組織機構

2.1

市人民政府和各區人民政府分別成立本級政府性債務管理工

作領導小組(以下簡稱債務管理領導小組),負責本級政府性債務

日常管理工作。當本地區出現政府性債務風險事件時,債務管理

領導小組根據需要轉換為政府性債務風險事件應急工作領導小

組(以下簡稱債務應急領導小組),負責組織、協調、指揮政府性債

務風險事件應對工作。

市債務管理領導小組(市債務應急領導小組)由市人民政府

主要負責人任組長,分管財政工作的副市長任副組長,成員單位包

括市發改委、市財政局、市城建局、市審計局、市政府國資委、市地

方金融局等部門以及人民銀行武漢分行營管部、湖北銀監局等單

位,根據工作需要可以適時調整相關成員單位。

部門職責

2.2

市財政局是全市政府性債務的歸口管理部門,承擔市

2.2.1

債務管理領導小組(市債務應急領導小組)辦公室職能,負責政府

性債務風險日常監控和定期報告,組織制訂政府性債務風險應急

方案。

市級債務單位行業主管部門是市級政府性債務風險應

2.2.2

急處置的責任主體,負責定期梳理本行業政府性債務風險情況,督

—4—

促舉借債務或者使用債務資金的有關單位制訂本單位債務風險應

急預案;當出現政府性債務風險事件時,及時向市債務應急領導小

組報告,并提出解決建議。

市發改委、市城建局等相關部門負責評估本部門投資

2.2.3

計劃和項目,根據應急需要調整投資計劃和項目;市發改委牽頭做

好企業債券風險的應急處置工作。

市審計局負責對政府性債務風險事件開展審計,明確

2.2.4

有關單位和人員的責任。

市地方金融局負責協調地方金融機構配合開展政府性

2.2.5

債務風險處置工作。

人民銀行武漢分行營管部負責開展金融風險監測與評

2.2.6

估工作,牽頭做好區域性系統性金融風險防范和化解工作,維護本

區域金融穩定。

湖北銀監局負責指導銀行業金融機構等做好風險防控

2.2.7

工作,協調銀行業金融機構配合開展政府性債務風險處置工作,牽

頭做好銀行貸款、信托、非法集資等風險處置工作。

其他部門(單位)負責本部門(單位)債務風險管理和防

2.2.8

范工作,落實政府性債務償還化解責任。

預警和預防機制

3

預警監測

3.1

市財政局按照財政部、省財政廳相關規定做好全市政府性債

務風險評估和預警工作,及時實施風險評估和預警,做到風險早發

—5—

現、早報告、早處置。

市、區人民政府及財政部門應當將政府及其部門與其他主體

簽署的協議中承諾用以后年度財政資金支付的事項納入監測范

圍,防范財政風險。

區人民政府、市級債務單位行業主管部門應當定期排查風險

隱患,防患于未然。

信息報告

3.2

區人民政府、市級債務單位、市級債務單位行業主管部門應當

建立政府性債務風險事件報告制度,發現問題及時報告,不得瞞

報、遲報、漏報、謊報。

市級債務單位應當定期向行業主管部門報告政府性債務風險

情況。

政府債務風險事件報告

3.2.1

各區人民政府、市級債務單位行業主管部門預計無法按期足

額支付到期政府債務本息的,應當至少提前個月向市人民政府

2

報告,并抄送市財政局。一旦發生突發或者重大情況,區人民政

府、市級債務單位行業主管部門應當立即向市人民政府報告,并抄

送市財政局。市財政局接到報告后應當立即按程序將相關情況報

上級財政部門,同時向市債務應急領導小組其他各成員單位通報

相關情況。

或有債務風險事件報告

3.2.2

政府或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息

—6—

的,應當至少提前個月向本級行業主管部門和財政部門報告,經

1

財政部門會同行業主管部門確認債務人無力履行法定代償責任或

者必要救助責任后,屬于區級或有債務的,由區人民政府向市人民

政府報告,并抄送市財政局;屬于市級或有債務的,由市級債務單

位行業主管部門向市人民政府報告,并抄送市財政局。發生突發

或者其他重大情況,區人民政府、市級債務單位行業主管部門應當

立即向市人民政府報告,并抄送市財政局。市財政局接到報告后

應當立即按程序將相關情況報上級財政部門,同時向市債務應急

領導小組其他各成員單位通報相關情況。

報告內容

3.2.3

預計發生違約的政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本

息、原定償還安排等基本信息,風險發生原因,事態發展趨勢,可能

造成的損失,已采取及擬采取的應對措施等。

報告方式

3.2.4

一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告、后

書面報告的方式。

分類處置

3.3

地方政府債券

3.3.1

對地方政府債券,政府應當依法承擔全部償還責任。

非政府債券形式的存量政府債務

3.3.2

對非政府債券形式的存量政府債務,經政府、債權人、債務人

協商一致,可以按照《中華人民共和國民法典》第五百五十一條等

—7—

有關規定分類處理:

()債權人同意在規定期限內置換為政府債券的,由政府承

1

擔全部償還責任,并通過預算安排、資產處置等方式積極籌措資

金,償還到期政府債務本息。

()債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的,仍由原

2

債務人依法承擔償債責任,對應的區級地方政府債務限額由市財

政局統一收回。政府作為出資人,在出資范圍內承擔有限責任。

存量或有債務

3.3.3

()存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照

1

《中華人民共和國民法典》及其司法解釋規定,除外國政府和國際

經濟組織貸款外,政府及其部門出具的擔保合同無效,政府及其部

門對其不承擔償債責任,僅依法承擔適當民事賠償責任,但最多不

應超過債務人不能清償部分的二分之一;擔保額小于債務人不能

清償部分二分之一的,以擔保額為限。具體金額由政府、債權人、

債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。

()存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府

2

可能承擔一定救助責任的存量或有債務,政府可以根據具體情況

實施救助,但保留對債務人的追償權。

新發生的違法違規擔保債務

3.3.4

年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后政府違法

2014

違規提供擔保承諾的債務,參照第()項的規定依法處理。

3.3.31

其他事項

3.3.5

—8—

政府性債務風險分類處置的具體辦法,按照財政部、省財政廳

制定的相關配套文件執行。

政府性債務風險事件級別

3.4

按照國辦函〔〕號文件中關于政府性債務風險事件等

201688

級的劃分,我市政府性債務風險事件級別分為級(特大)、

ΙⅡ

級(重大)、級(較大)、級(一般)等個等級。當政府性債務

ⅢⅣ4

風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時,按照較高一級處置,

以防止風險擴散。當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上

升時,按照升級后的級別處置。政府性債務風險事件監測主體為

市、區人民政府。

我市級(特大)政府性債務風險事件的認定和處置按

3.4.1Ι

照省人民政府的有關規定執行。

出現下列情形之一,為級(重大)政府性債務風險事

3.4.2Ⅱ

件:

()全市有個區級政府無法支付地方政府債務本息,或者因

12

兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效

運轉支出;

()全市有個區級政府無法履行或有債務的法定代償責任

22

或者必要救助責任,或者因履行上述責任導致無法保障必要的基

本民生支出和政府有效運轉支出;

()市級或者區級政府債務本金違約金額占同期本地區政府

3

債務應償本金以上(未達到),或者利息違約金額占同期

5%10%

—9—

應付利息以上(未達到);

5%10%

()因到期政府債務違約,或者因政府無法履行或有債務的

4

法定代償責任或者必要救助責任,造成重大群體性事件,影響極為

惡劣;

()區級以上政府需要認定為級政府性債務風險事件的其

5Ⅱ

他情形。

出現下列情形之一,為級(較大)政府性債務風險事

3.4.3Ⅲ

件:

()市級或者區級政府債務本金違約金額占同期本地區政府

1

債務應償本金以上(未達到),或者利息違約金額占同期應

1%5%

付利息以上(未達到);

1%5%

()因到期政府債務違約,或者因政府無法履行或有債務的

2

法定代償責任或者必要救助責任,造成較大群體性事件;

()區級以上政府需要認定為級政府性債務風險事件的其

3Ⅲ

他情形。

出現下列情形之一,為級(一般)政府性債務風險事

3.4.4Ⅳ

件:

()市本級或者單個區級政府償還政府債務本息違約,或者

1

因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有

效運轉支出;

()市本級或者單個區級政府無法履行或有債務的法定代償

2

責任或者必要救助責任,或者因履行上述責任導致無法保障必要

—10—

的基本民生支出和政府有效運轉支出;

()因到期政府債務違約,或者因政府無法履行或有債務的

3

法定代償責任或者必要救助責任,造成群體性事件;

()區級以上政府需要認定為級債務風險事件的其他情

4Ⅳ

形。

應急響應

4

分級響應和應急處置

4.1

市、區人民政府分別對其舉借的債務承擔償還責任,市人民政

府對區人民政府實行不救助原則。各區人民政府負責加強日常風

險管理,按照財預〔〕號文件的要求,妥善處理政府性債務

2016152

償還問題;加強財政資金流動性管理,避免出現因流動性管理不善

導致政府性債務違約。對因無力償還政府債務本息或者無力承擔

法定代償責任等引發風險事件的,根據債務風險等級,及時實行分

級響應和應急處置。

級政府性債務風險事件應急響應

4.1.1Ⅳ

()發生債務風險事件的相關區債務管理領導小組轉換為區

1

債務應急領導小組;債務風險事件發生在市級債務單位的,市債務

管理領導小組轉換為市債務應急領導小組,對風險事件進行研判,

查找原因,明確責任,立足自身化解債務風險。

以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的,在保

障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下,可以采取調

減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或者國有資

—11—

本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或者預備費等方式籌措

資金償還,必要時可以處置政府資產。對政府提供擔保或者承擔

必要救助責任的或有債務,政府無力承擔相應責任時,也按照上述

原則處理。

以政府性基金收入作為償債來源的專項債務,因政府性基金

收入不足造成債務違約的,在保障部門基本運轉和履職需要的前

提下,應當通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投

資計劃、處置部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結

構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。對部門提供擔保形

成的或有債務,政府無力承擔相應責任時,也按照上述原則處理。

因債權人不同意變更債權債務關系或者不同意置換,導致存

量政府債務無法在規定期限內依法轉換成政府債券的,原有債權

債務關系不變,由債務單位通過安排單位自有資金、處置資產等方

式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還,可按照市場化

原則與債權人協商進行債務重組或者依法破產,政府在出資范圍

內承擔有限責任。對政府或有債務,也按照上述原則處理。

出現債務風險事件后,在市、區人民政府恢復正常償債能力之

前,除國務院確定的重點項目外,原則上不得新上政府投資項目。

在建政府投資項目能夠緩建的,可以暫停建設,騰出資金依法用于

償債。

()市或者相關區債務管理領導小組(債務應急領導小組)認

2

為有必要時,可以啟動財政重整計劃。市或者相關區人民政府年

—12—

度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出的,或者專

10%

項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出的(土地出讓

10%

相關的政府性基金支出列入市級政府性基金支出核算的中心城區

除外),市、區債務管理領導小組(債務應急領導小組)必須啟動財

政重整計劃。

()相關區人民政府應當將債務風險應急處置情況向市人民

3

政府報備。

級政府性債務風險事件應急響應

4.1.2Ⅲ

除采取級政府性債務風險事件應對措施外,還應當采取以

Ⅳ

下升級應對措施:

()相關區債務管理領導小組轉換為區債務應急領導小組,

1

將債務風險情況和應急處置方案專題向市債務管理領導小組報

告。

()市債務管理領導小組應當密切關注事態變化,加強政策

2

指導,及時組織召開專題會議通報風險處置情況,必要時可以成立

工作組進駐風險發生區,指導其開展債務風險處置工作。

()區人民政府償還市人民政府轉貸的到期地方政府債

3

券(包括一般債券和專項債券)有困難的,可以申請由市級財政先

行代墊償還,事后扣回。

()區人民政府應當將債務風險應急處置進展情況和處置結

4

果上報市人民政府,并抄送市財政局。

級政府性債務風險事件應急響應

4.1.3Ⅱ

—13—

除采取級、級政府性債務風險事件應對措施外,還應當采

ⅣⅢ

取以下升級應對措施:

()市債務管理領導小組轉換為市債務應急領導小組,匯總

1

有關情況向市人民政府報告,動態監控風險事件進展情況,指導和

支持區人民政府化解債務風險。

()區人民政府統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口

2

并且影響政府正常運轉或者經濟社會穩定的,可以向市債務應急

領導小組申請救助,申請內容應當主要包括債務風險情況說明、本

級政府應急方案以及已采取的應急措施、需市人民政府幫助解決

的事項等。

()市債務應急領導小組對區人民政府的救助申請提出審核

3

意見,報市人民政府批準后實施,并立即啟動責任追究程序。

()市人民政府應當適當扣減級政府性債務風險事件所涉

4Ⅱ

及區的新增地方政府債券規模。

()市債務應急領導小組應當督促區人民政府落實債務風險

5

應急處置措施,跟蹤債務風險化解情況。必要時,由市人民政府成

立工作組進駐風險發生區,幫助或者接管其財政管理,幫助制訂或

者組織實施風險發生區財政重整計劃。

政府財政重整計劃

4.2

實施政府財政重整計劃必須依法履行相關程序,保障必要的

基本民生支出和政府有效運轉支出,應當注重與金融政策協調,加

強與金融機構溝通,不得因為償還債務本息而影響政府基本公共

—14—

服務的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內容:

()拓寬財源渠道。依法加強稅收征管,加大清繳欠稅欠費

1

力度,確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度,增加政府資源

性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外,可

以暫停其他財稅優惠政策,待風險解除后再行恢復。

()優化支出結構。財政重整期內,除必要的基本民生支出

2

和政府有效運轉支出外,視政府性債務風險事件等級,本級政府其

他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建

設支出。不得新批政府投資計劃,不得新上政府投資項目;不得設

立各類需要政府出資的投資基金等,已設立的應當制訂分年退出

計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經費。實行公務出國(境)、

培訓、公務接待等項目“零支出”,大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務

等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人

員,必要時采取核減機構編制、人員等措施;暫停地方自行出臺的

機關事業單位各項補貼政策,壓減直至取消編制外聘用人員支出。

四是清理對企事業單位的各類補助補貼。暫停或者取消地方出臺

的各類獎勵、對企業的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。

五是調整過高支出標準,優先保障國家出臺的教育、社保、醫療、衛

生等重大政策支出,地方支出政策標準不得超過國家統一標準。

六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本

性支出后應當全部用于償還債務。

()處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的

3

—15—

各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等,結合市場情況

予以變現,多渠道籌集資金償還債務。

()申請市級救助。采取上述措施后,風險發生區財政收支

4

仍難以平衡的,可以向市人民政府申請臨時救助,包括但不限于以

下情形:代償部分政府債務,加大財政轉移支付力度,減免部分專

項轉移支付配套資金。待財政重整計劃實施結束后,由市人民政

府決定是否收回相關資金。

()加強預算審查。實施財政重整計劃以后,相關區涉及財

5

政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項,

在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時,必須

報市人民政府備案。市人民政府應當加強對報送備案的預算調整

方案的審核評估,認為有不適當之處需要撤銷批準預算的決議的,

應當依法按程序提請市人民代表大會常委會審議決定。

()改進財政管理。相關區人民政府應當實施中期財政規劃

6

管理,妥善安排財政收支預算,嚴格做好與化解政府性債務風險政

策措施的銜接工作。

輿論引導

4.3

根據處置政府性債務風險事件的需要,啟動應急響應的政府

或者其債務應急領導小組應當及時跟蹤和研判輿情,建立健全新

聞發布制度,指定專門的新聞發言人統一對外發布信息,正確引導

社會輿論。

應急終止

4.4

—16—

政府性債務風險得到緩解、控制,政府實現財政重整目標,經

市債務管理領導小組(市債務應急領導小組)同意,終止應急措

施。

后期處置

5

政府性債務風險事件應急處置記錄及總結

5.1

在政府性債務風險事件應急處置過程中,相關區人民政府、市

級債務單位行業主管部門應當詳盡準確地做好工作記錄,及時匯

總、妥善保管有關文件資料。應急處置結束后,及時形成書面總

結,向本級人民代表大會常委會和市人民政府報告。

評估分析

5.2

政府性債務風險事件應急處置結束后,市、區人民政府及其財

政部門應當對應急處置情況進行評估,及時總結經驗教訓,改進完

善應急處置預案。評估內容主要包括:政府性債務風險事件形成

原因、應急響應過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今后債

務管理的持續影響等。

保障措施

6

通信保障

6.1

啟動應急響應后,各相關部門應當保持應急指揮信息聯絡暢

通,指定聯絡員,提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等

多種聯系方式。

人力保障

6.2

市、區應當加強政府性債務管理隊伍建設,提高相關人員政策

—17—

理論、日常管理、風險監測、應急處置、輿情應對等業務能力。啟動

應急響應的一級政府應當部署各有關部門安排人員具體落實相關

應急處置工作。

資源保障

6.3

發生政府性債務風險事件的一級政府應當統籌財政資金、政

府及其部門資產、政府債權等可償債資源,為償還債務提供必要保

障。

安全保障

6.4

應急處置過程中,對可能影響公共安全和社會穩定的事件,債

務應急領導小組相關成員單位應當提前防范、及時控制、妥善處

理;遵守保密規定,加強涉密信息管理,嚴格控制知悉范圍。

技術儲備與保障

6.5

債務應急領導小組可以根據需要,建立咨詢機制,抽調有關專

業人員組成政府性債務風險事件應急專家組,參加應急處置工作,

提供技術、法律等方面支持。

責任追究

6.6

違法違規責任范圍

6.6.1

()違反《中華人民共和國預算法》