摘要中國地方政府正在努力解決地方政府債務問題。2024年底，地方政府一般債務和專項債總和占到GDP的35.24%，其中一般債務12.38%，專項債22.86%；2023年底，地方融資平臺的債務占到GDP的57.68%。美國州和地方政府也曾經遇到過債務問題。1838年聯邦政府債占全國各級政府債務總和的3%，州政府的債務占全國各級政府債務總和的86%，地方政府（縣、市）債務占12.5%。州和地方政府債務危機多次爆發，聯邦政府最初幫助過州政府還債，但后來不再援助，并強制地方政府還債。美國汲取了債務危機的慘痛教訓，實施財政改革，最終解決了州和地方政府債務過高的問題。2023年，聯邦政府的債務占全國各級政府債務總和的90.56%，州政府的債務占6.03%，地方政府的債務占3.42%。從美國的經歷中，我國可吸取的經驗教訓包括：完善地方稅制，量入為出，減少不必要開支，增加中央政府責任，設定債務上限，出租地方政府資產償還債務，實行硬預算約束，建立地方政府破產法。撰稿人：林雙林（北京大學匯豐商學院教授，北大匯豐智庫副主任，北京大學中國公共財政研究中心名譽主任）成稿時間：2025年3月10日|總第127期|2024-2025學年第27期聯系人：程云chengyun@）專題報告系列+ThereductionoflocalgovernmentdebtintheUnitedStatesanditsimplicationsforChinaChina’slocalgovernmentsarefacingincreasinglyseriousdebtproblems.Bytheendof2024,thetotalamountofgeneraldebtandspecialdebtoflocalgovernmentaccountedfor35.24%ofGDP,withgeneraldebtat12.38%andspecialdebtat22.86%;bytheendof2023,thedebtoflocalfinancingplatformsaccountedfor57.68%ofGDP.Historically,stateandlocalgovernmentsintheUnitedStatesalsoencountereddebtproblems.In1838,thefederalgovernmentdebtaccountedfor3%ofthetotaldebtofalllevelsofgovernmentnationwide,thestategovernmentdebtaccountedfor86%,andthelocalgovernment(county,city,district)debtaccountedfor12.5%.Seriousdebtcriseshaveoccurred.Thefederalgovernmentoncehelpedstategovernmentspayofftheirdebts,butlaterstoppedprovidingassistanceandevenforcedlocalgovernmentstopayofftheirdebts.TheUnitedStateshaslearnedthepainfullessonsfromdebtcrises,implementedfiscalreforms,andeventuallysolvedtheproblemofexcessivestateandlocalgovernmentdebt.In2023,thefederalgovernment'sdebtaccountedfor90.56%ofthetotaldebtofgovernmentsatalllevelsinthecountry,whilethestategovernment'sdebtaccountedfor6.03%,andthelocalgovernment'sdebtaccountedfor3.42%.ThelessonsthatChinacanlearnfromtheUnitedStates'experienceinclude:improvingthelocaltaxsystem,reducingunnecessaryexpenditures,increasingcentralgovernmentspendingresponsibilities,settingadebtceiling,leasingorsellinglocalgovernmentassetstorepaydebts,implementinghardbudgetconstraints,andestablishingalegalframeworkforlocalgovernmentbankruptcy.美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示目前，中國地方政府正在努力解決地方政府債務問題。2023年底，地方政府顯性債務余額407,372.93億元，包括一般債務余額158,687.48億元、專項債務余額248,685.45億元。地方政府一般債務和專項債占到GDP的32.32%。地方融資平臺的債務2023年為721,564.63億元，占到GDP的57.68%。2024年底，地方政府債務余額475371億元，包括一般債務167013億元，專項債務308358億元。地方政府一般債務和專項債總和占到GD專項債22.86%；地方政府顯性債務總和占GDP比重比2023年增加近3個百分點。地方財政問題成為中國面臨的最棘手的問題之一。美國州和地方政府也曾經遇到過債務問題。2美國州政府和地方政府，在美國建國后的近一個半世紀里，曾是主要政府債務舉借者。31838年聯邦政府債占全國各級政府債務總和的3%，州政府的債務占全國各級政府債務總和的86%，地方政府（縣、市）債務占12.5%。1902年聯邦政府債占全國各級政府債務總和的35.9%，州政府的債務占7%，地方政府債務占57.1%。可見，地方政府債務曾比聯邦債務嚴重。債務總是要償還的。高額的債務會引起債務危機。美國歷史上爆發過多次大的州和地方政府債務危機。債務危機常常與經濟危機相隨，給地方政府和當地人民帶來極大的苦難。危機期間稅收不降反增，政府開支減少，失業加重，民眾生Wallis,JohnJ.,2000,AmericanGovernmentFinanceintheLongRun:1790to1990,TheJournalofEconomicPerspectives14(1),61-82;下稱Wallis(2000).2美國聯邦政府未被授予的權力留給州和州內人民，這些權力由州和地方政府分享。每個州都有自己的憲法。所有州政府都仿照聯邦政府，由三個部門組成：行政、立法和司法。地方政府通常包括兩級：縣（在阿拉斯加州稱為自治市鎮，在路易斯安那州稱為教區）和市政當局（或城市/城鎮）。縣的管轄面積加起來就是州的管轄面積，每個人都歸屬于一個縣。在一些州，縣分為鄉鎮。市政當局多種多樣，由州憲法決定，被稱為鄉鎮、村莊、自治市鎮、城市或城鎮。市的管轄區可能在一個縣內，也可能跨縣。各種區也在縣或市政邊界之外的地方政府中發揮職能，例如學區或消防區。市政當局的規模差異很大，從紐約市和洛杉磯的數百萬居民到明尼蘇達州詹金斯的200多人。縣政府的職責包括：登記注冊(生死，地產過戶、駕照和其他證照發放等)、主持選舉Wallis,JohnJ.,2000,AmericanGovernmentFinanceintheLongRun:1790to1990,TheJournalofEconomicPerspectives14(1),61-82;下稱Wallis(2000).專題報告系列+活水平下降。美國地方政府不斷吸取慘痛教訓，實行財政改革，完善法制；聯邦政府也明確與地方政府的財政關系，承擔自己應該承擔的支出責任；這樣，美國就最終解決了州和地方政府債務過高的問題。目前，州和地方政府的債務占GDP的比重普遍很低。2023年聯邦政府的債務占全國各級政府債務總和的90.56%，州政府的債務占6.03%，地方政府的債務占3.42%。2023年聯邦政府債占GDP的119.48%，州政府的債務占GDP的7.95%，地方政府債務僅占GDP的4.51%。美國州和地方財政經歷了哪些變化？州和地方政府是如何化解債務的？有哪些經驗和教訓值得中國汲取？中國地方政府應該如何保持財政可持續？這些都是學者和政府決策者關心的問題。美國有50個州，1個特區。200多年來，美國政府的規模大大增加了。如圖1所示，美國政府財政收入占GDP的比重1800年為2.36%，1850年為1.72%，1900年為2.94%，1910年為2.14%，19年為4.44%，1940年為6.78%，1945年為22.48%，1950年為13.93%，195為15.64%，1960年為28.1%，1965年為27.73%，1970年為30.24%，1980年為31.57%，1990年為32.86%，2000年為35.35%，2010年為28.77%，2020年為30.81%，2022年為32.55%。圖1美國政府收入占GDP比重1800-2022資料來源：IMF,UnitedStates,Governmentrevenue,percentofGDP,/external/datamapper/rev@FPP/USA美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示經濟發展的不同階段，美國各級政府扮演的角色不同，其財政來源也不同，債務負擔也不同。從1790年到1842年左右，州政府更活躍，大量投資基礎設施，推動經濟發展。基礎設施投資和土地出售為政府提供了收取“資產收入”的機會。各州也在交通改善投資中發揮了主導作用。1841年，州債務大約是地方政府債務總和的7.72倍,是聯邦政府債務的38.6倍。4從19世紀40年代開始，地方（縣、市、區）政府更為活躍，其規模和重要性不斷增長，積極投資鐵路網的建設，大量從事教育、公路、供水系統、下水道系統和公用事業等大部分重要基礎設施投資。財產稅逐漸成為地方和州財政的最重要來源。到1890年，地方政府債務大約是州政府債務的4倍，為聯邦政府的80.66%；1902年，地方政府債務大約是州政府債務的8.16倍，為聯邦政府的1.59倍；1913年，地方政府債務大約是州政府債務的10.16倍，為聯邦政府的3.38一次世界大戰后，聯邦政府債務大大增加。1913年，隨著戰爭威脅的迫近，美國憲法第十六修正案被批準。修正案規定：“國會有權對任何來源的所得征收稅款，而不必在各州之間進行分配，也不必考慮任何人口普查或統計。”后來，國會通過了一項法案，即對3,000美元以上的個人凈所得征收1%的稅，對500,000美元以上的所得征收6%的附加稅。6此后，所得稅很快成為最重要的聯邦政府財政來源，聯邦政府規模開始迅速擴大。從20世紀30年代開始，聯邦撥款資助、州和地方政府具體管理的國內經濟項目（包括基礎設施投資）增加；國防和養老保障開支也增加。1920年聯邦政府債務占總債務的比重為53%，州政府為41.38%，地方政府為5.63%。1930年聯邦政府債務占總債務的比重為48.27%，州政府為44.42%，地方政府為7.32%。1940年聯邦政府債務占總債務的比重為71.43%，州政府為23.51%，地方政府為5.06%。1950年聯邦政府債務占總債務的比重為91.42%，6/newsroom/historical-highlights-of-the-irs專題報告系列+州政府為6.7%，地方政府為1.88%。1970年聯邦政府債務占總債務的比重為72.62%，州政府為19.36%，地方政府為8.01%。1990年聯邦政府債務占總債務的比重為78.85%，州政府為13.33%，地方政府為7.83%。2000年聯邦政府債務占總債務的比重為79.5%，州政府為12.77%，地方政府為7.74%。2010年聯邦政府債務占總債務的比重為82.62%，州政府為10.56%，地方政府為6.82%。2020年聯邦政府債務占總債務的比重為89.17%，州政府為6.9%，地方政府為3.93%。2023年聯邦政府債務占總債務的比重為90.56%，州政府為6.03%，地方政府為表1美國聯邦、州和地方政府債務及其占比 35資料來源:Wallis,JohnJ.，2000,Americangovernmentfinanceinthelongrun:1790-1990,JournalofEconomicPerspective,14(1),61-82.圖2美國聯邦、州和地方政府債務占總債務比重1800-2023資料來源:1838-1913年的資料來自Wallis(2000);1920-2023年的資料來自ChantriChristopher,/local_debt_chart美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示如圖3所示，1920年聯邦債務占GDP的比重為29.08%，地方政府債務占GDP的0.99%，州政府的債務占GDP的8.42%。1933年聯邦債務占GDP的比重為39.4%，州政府債務占GDP的28.03%，地方政府的債務占GDP的5.31%。1939年第二次世界大戰爆發后，1941年12月7日，美國對日宣戰；12月1軸心國對美宣戰，美國當日隨即對法西斯德國宣戰，決戰于歐亞兩個戰場，軍費開支大增，聯邦債務占GDP的比重1946年達到119.12%，州政府債務占GDP的6.01%，地方政府的債務占GDP的1.03%。二戰后，美國政府債務占GDP的比重逐漸下降。1981年，聯邦債務占GDP的比重為30.51%，州政府債務占GDP的7.02%，地方政府的債務占GDP的4.14%。上世紀70年代末，凱恩斯主義經濟學退出主流地位，通過理性預期革命得到新鮮血液的新古典經濟學成了政府政策制定的主要理論基礎；在美國和英國都興起了國有企業私有化的浪潮。里根經濟政策的支柱包括增加國防開支、平衡聯邦預算和減緩政府支出的增長、減少聯邦所得稅和資本利得稅、減少政府監管、收緊貨幣供應量以降低通貨膨脹等等。然而這些措施并沒有減少各級政府的債務規模，反而使債務規模擴大。1981年的債務規模剛講過。1988年，里根完成兩任總統任期下臺時，聯邦政府債務占GDP的比重為49.24%，州政府債務為9.05%，地方政府債務為5.24%。克林頓任總統期間，美國財政曾罕見出現盈余。從1993到2000，聯邦債務從63.22%下降到54.55%；州政府債務從9.12%下降到8.76%；地方政府債務從5.66%下降到5.31%。2008年爆發的金融危機，和2020年爆發的疫情，大大刺激了美國聯邦政府債務的增加，2020年聯邦債務占GDP的比重為124.27%，地方政府債務占GDP的9.62%，州政府的債務占GDP的5.47%。2023年，聯邦政府債務占GDP的119.48%，州政府債務占7.95%，地方政府債務占GDP的4.51%（見圖3）。專題報告系列+abc圖3美國聯邦、州和地方政府債務占GDP的比重1920-2023(%)GrosspublicdebtofUSfederal,state,localgovernmentsaspercentageofGDP1900-2023資料來源：Chantrill,Christopher,/local_debt_chart美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示圖4美國州和地方政府債務總額（百萬美元SeasonallyAdjusted）資料來源:BoardofGovernorsoftheFederalReserveSystem(US)，FederalReserveBankofSt.Louis,StateandLocalGovernments;DebtSecuritiesandLoans;Liability,Level/series/BOGZ1LA214104005A州和地方政府債務總量大多數年份在增加。圖4顯示1945年到2023年美國從圖中可看出，美國州和地方政府債務總量的大趨勢上漲，但也有下降的年份。另據美國人口普查局(CensusBureau)資料，2021年，州和地方政府債務總額為3.3萬億美元（$3.3trillion其中地方政府的債務占63.8%，州政府的債務占36.2%。7表2展示2021年州和地方政府債務占州內生產總值的比重。32個州的地方政府債務大于州政府的債務。例如肯塔基州的地方政府債務占州內生產總值的16.3%，州政府的債務占州內生產總值的6.5%；德克薩斯州地方政府債務占州內生產總值的13%，州政府的債務占州內生產總值的2.5%；內華達州地方政府債務占州內生產總值的12.3%，州政府的債務占州內生產總值的1.8%。7Pustejovsky,Russell,andJeffreyLittle,2023,AnnualStateandLocalGovernmentFinancesSummary:2021,ReleasedAugust2023.https://2.gov/programs-surveys/gov-finances/tables/2021/2021alfinsummarybrief專題報告系列+表22021年州和地方政府債務占州內生產總值的比重($billion,%)State州州和地方政府債務州內生產總值州和地方政府債務/ 州內生產州政府債務/州內生產總值地方政府債務/州內生產總值(%)Allstatescombined所有州合計3336.723594.05.19.0Alabama阿拉巴馬34.6258.03.59.9Alaska阿拉斯加Arizona亞利桑那40.047.2Arkansas阿肯色20.95.2California加利福尼亞541.23416.94.2Colorado科羅拉多69.8447.15.0Connecticut康涅狄格53.7295.94.0Delaware特拉華83.06.53.8DistrictofColumbia哥倫比亞特區0.0Florida佛羅里達1292.4Georgia喬治亞62.270Hawaii夏威夷93.121.2Idaho愛達荷6.02.6Illinois伊利諾伊944.06.9Indiana印第安納51.5423.05.17.0Iowa愛荷華22.3Kansas堪薩斯27.73.5Kentucky肯塔基54.2237.922.86.5Louisiana路易斯安那30.62Maine緬因9.4Maryland馬里蘭63.44Massachusetts馬薩諸塞645.43.4Michigan密歇根80.5576.55.8Minnesota明尼蘇達57.0413.14.09.8Mississippi密西西比5.85.6Missouri密蘇里49.6365.15.2Montana蒙大拿5.860.0Nebraska內布拉斯加9.0Nevada內華達28.2200.1NewHampshire新罕布什爾9.82.6NewJersey新澤西99.4692.24.1NewMexico新墨西哥6.77.2NewYork紐約383.61911.320.1NorthCarolina北卡羅來納47.164.9NorthDakota北達科他9.463.24.2Ohio俄亥俄94.37Oklahoma俄克拉荷馬Oregon俄勒岡43.4275.45.2Pennsylvania賓夕法尼亞844.46.3美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示RhodeIsland羅德島67.24.1SouthCarolina南卡羅來納38.02SouthDakota南達科他6.7Tennessee田納西52.0438.2Texas德克薩斯325.02087.52.5Utah猶他22.16.5Vermont佛蒙特4.7Virginia弗吉尼亞67.76Washington華盛頓90.3688.64.4WestVirginia西弗吉尼亞86.54.2Wisconsin威斯康星49.8369.06.07.5Wyoming懷俄明2.02.6資料來源：美國經濟分析局，2024，GrossStateProductfrom/itable/?ReqID=70&step=1#eyJhcHBpZCI6NzAsInN0ZXBzIjpbMSwyOSwyNSwzMSwyNiwyNywzMF0sImRhdGEiOltbIlRhYmxlSWQiLCI1MzEiXSxbIk1ham9yX0FyZWEiLCIwIl0sWyJTdGF0ZSIsWyIwIl1dLFsiQXJlYSIsWyJYWCJdXSxbIlN0YXRpc3RpYyIsWyIzIl1dLFsiVW5pdF9vZl9tZWFzdXJlIiwiTGV2ZWxzIl0sWyJZZWFyIixbIjIwMjEiXV0sWyJZZWFyQmVnaW4iLCItMSJdLFsiWWVhcl9FbmQiLCItMSJdXX0=DataondebtarefromU.S.CensusBureau,2021AnnualSurveysofStateandLocalGovernmentFinances,released2023.18個州地方政府債務小于州政府的債務。新罕布什爾州地方政府債務占州內生產總值的2.6%，州政府的債務占州內生產總值的7.3%；馬薩諸塞州地方政府債務占州內生產總值的3.4%，州政府的債務占州內生產總值的12.3%；佛蒙特州地方政府債務占州內生產總值的3.4%，州政府的債務占州內生產總值的州與州之間的債務差別也很大。肯塔基州和地方政府債務占州內生產總值的比重為22.78%，夏威夷為21.17%，紐約為20.07%，西弗吉尼亞為19.7%；康涅狄格和羅德島為18.16%，伊利諾為17.53%。而懷俄明州和地方政府債務占州內生產總值的比重僅為4.78%，愛德華為6.1%，北卡羅來納為7.14%，俄克拉荷馬為8.84%，喬治亞為8.86%。專題報告系列+圖52021年美國州和地方政府債務占GDP的比重資料來源:U.S.stateandlocaldebtasapercentageofGDPFY2021,bystate/statistics/246337/state-debt-in-the-us-as-a-percentage-of-gsp/美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示美國政府在解決管控州和地方政府債務問題的過程中，經歷了從軟預算到硬預算約束（即從聯邦政府幫助州和地方政府還債，到聯邦政府逼州和地方政府還債地方政府設立債務上限；聯邦政府鼓勵私營企業從事鐵路基礎設施建設；建立可靠的地方稅收體系；聯邦承擔基本社會保障責任并向地方政府提供大量轉移支付；通過地方政府破產法；采取地方財政量力而行的財政原則等等。2.1早期聯邦政府曾為地方政府還債從1776到1780年，美國國會通過發債和印錢支付開支。紙幣印得太多，以至于驅逐出所有的硬幣。1780年，州政府被要求征稅回收“大陸幣(continentalcurrency）”。與此同時，地方政府也發行債務及自己的紙幣，數額也相當龐大。1789年3月4日美國新憲法生效，賦予聯邦政府征稅、發債和發行貨幣的權力。同時，地方政府放棄了發行貨幣的權力。隨后，美國第一任財政部長亞歷山大.漢密爾頓（AlexanderHamilton設計了一系列政策a）建立關稅和其它稅為聯邦政府籌措收入（關稅為聯邦政府提供了足夠的稅收，其它稅的作用很小，其中威士忌whiskey稅還引起賓夕法尼亞西部農民反抗b）全部償還大陸議會發行的戰爭債務c）聯邦政府償還地方政府為戰爭所發行的所有債務d）建立新的國家銀行e）創建以新鑄造的硬幣為基礎的國家貨幣標準。8漢密爾頓認為，“如果國債規模不過度，那么它對于我們國家而言將是有益的。（Anationaldebt,ifitisnotexcessive,willbetousanationalblessing）。"1790年國會通過漢密爾頓計劃，聯邦政府用稅收償還聯邦債務和所有13個州的2500萬美元的債務。9這些債務都來自獨立戰爭，有欠士兵的，有欠戰時物資和服務供應者的，還有欠后來購買了債券的投機商的。漢密爾頓最初提議，只贖回最初債券持有人的債券，不還債券投機商持有的債券；后來提議被否決，國會決定贖8Hughes,JonathanandLouisP.Cain,AmericanEconomicHistory,SixthEdition,AddisonWesley,Boston,2003.9TreasuryDirect,TheHistoryoftheDebt，/government/historical-debt-outstanding/專題報告系列+回所有人的債券。聯邦政府發行新的債務還清了地方債務。漢密爾頓的還債計劃具有合理性，因為這些州是為了國家的獨立才欠下了債，國家應該幫助償還。這樣做提高了國家的信譽，增強了國家的凝聚力，但是，也增加了州政府的道德風險（MoralHazard即對聯邦的依賴。此后，聯邦政府又償還了州政府為1812年戰爭所欠下的債務，為國家的利益欠下的債聯邦政府還。當時，美國有18個州。然而，這為以后的債務危機埋下了種子，州政府官員和債權人都誤認為聯邦政府以后還會幫助州政府還債。美國國會于1791年2月批準成立特許經營20年的國家銀行，美國第一銀行（FirstBankoftheUnitedStates以穩定國家信用，改善聯邦政府的金融業務。該銀行是有限責任公司，特許經營20年。1811年，該銀行的特許經營結束。1816年，美國第二銀行成功繼承了第一銀行的角色。1836年，美國國會不再支持美國第二銀行，美國又失去國家銀行。1837年至1862年間是“自由銀行時代”，而自1862年至1913年間，一個私營的J.P.摩根公司行使國家銀行的功能，直到美聯儲于1913年12月成立。1836年國家銀行關閉以后，許多州立銀行紛紛涌現。例如，阿拉巴馬，肯塔基，伊利諾，佛蒙特、喬治亞、田納西和南卡羅來納都成立了完全州立的銀行。密蘇里、印第安納和弗吉尼亞成立了州持有大部分股權的銀行。這些銀行后來都私有化了。州立北達科他銀行1919年成立，至今仍然運2.21840年代州政府債務危機及聯邦政府拒絕營救1808年杰弗森總統的財政部長AlbertGallatin提出改善國內基礎設施體系的計劃。但是除國家公路，燈塔，航道，國會決定不再提供資金。結果，州政府大量投資美國基礎設施建設。第一個也是最有名的工程是伊利運河（ErieCanal）。該運河改變了紐約州的經濟面貌，為紐約州創造了大量財富，幫助紐約市成為全國的最主要港口和金融10/about-bnd/history-of-bnd/美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示中心，也導致人口向紐約州北部和中西部州遷移。伊利運河在財務上也大獲成功。為該運河發行的債券是美國第一個最重要的債券，以運河的收費和一系列的稅收來償還。第一批債券被紐約的普通商人購買。隨著運河的成功，美國的富商，尤其是英國和荷蘭的投資者加入了債券購買行列。伊利運河的收費如此之高，償還債務根本不需要稅收。剩余資金還被用來支持各種州內的工業政策，包括紐約市1835年大火后的重建。事件1：伊利運河（ErieCanal）修建伊利運河的想法最初來自一位名叫杰西·霍利的破產面粉商：由于缺乏高效的交通，他無法賺到足夠的錢繼續做生意，結果被關進了債務人監獄。在那里，霍利寫了一系列文章，詳細描述了修建這樣一條運河的好處。1807年，他關于伊利運河的文章發表在當地報紙《GeneseeMessenger》上。他的建議引起當時紐約市長克林頓（DeWittClinton）的重視，克林頓為此奔波數年。修建運河的計劃先是呈報到聯邦政府，試圖得到聯邦政府支持。第四任總統麥迪遜否決了一項涵蓋修建運河費用的法案。第五任總統門羅也反對修建該運河。他認為修建運河的費用將高于整個美國政府的運營成本。克林頓堅信該運河會對紐約州乃至全美經濟產生積極的影響。1817年7月4日已經當上紐約州長的克林頓在紐約州的Rome，運河的中間地段，主持了奠基儀式。伊利運河的建設過程中遇到無數挑戰，包括資金短缺和技術難題，但最終都被克服了。1825年10月25日正式通航。伊利運河從伊利湖邊的布法羅（Buffalo）開始，歷經584公里（363英里在紐約州的奧爾班尼(Albany)鏈接哈德遜河上游。哈德遜河流經紐約市在曼哈頓南端入海。這樣，伊利運河就將北美五大湖(蘇必利爾Superior、密歇根Michigan、休倫湖Huron、伊利Erie和安大略Ontario)與大西洋水域連接起來,是第一條美國東海岸與中西部內陸的快速運輸通道，運輸速度比當時最常用的畜力車快得多。19世紀初期，美國的貨物運輸還主要靠畜力拉動的大篷車隊，就像西部電影里看到的那樣。專題報告系列+伊利運河極大地促進了紐約與中西部城市（如克利夫蘭，底特律，芝加哥等）的貿易。商人經運河蜂擁到西部，進入俄亥俄、密西根、伊利諾、印第安納等州，運回農產品到紐約，回程則裝滿工業品。從布法羅到紐約市，陸上運費曾達每噸小麥需100美元，運河運費只需10美元，使貨物運輸成本大大降低，運輸時間縮短到1/3。11僅僅9年，運河的收費就超過建設費。到1853年，伊利運河承 擔了美國62%的貿易運輸。1882年取消收費時，運河的收入已經支付數條運河支線的建設費用，并為國家貢獻大量稅收。伊利運河完全改變了紐約的地位，使得紐約從一個相對較小的港口城市迅速超越波士頓、費城和新奧爾良等港口城市，崛起為全美乃至世界的商業和金融中心，同時促使大量人口向中西部遷移，極大地促進了美國內陸的開發和工業化進程。伊利運河的收費收入如此之多，償還債務根本不需要稅收。剩余資金還被用來支持各種州內的工業政策，包括紐約市1835年大火后的重建。如今，中國也修建了許多高鐵，花費了巨額資金，若能起到伊利運河的那樣的作用就好了。參考資料：Infrastructure，NewYorkCity(NYC)，TheErieCanal(1825),/nycdata/infrastructure/erie_canal.html#;ErieCanalwayNationalHeritageCorridor,TheErieCanal:HistoricalBackground,Statement,/許多州試圖復制伊利運河的奇跡。許多運河工程不是有稅收支撐，而是全部由收費支撐。來自倫敦和阿姆斯特丹的資金大量涌入美國，期待著可靠的回報（至少有美國聯邦政府像獨立戰爭和美英1812年戰爭那樣的兜底）。1820年代，俄亥俄、賓夕法尼亞、馬里蘭、修建了昂貴的運河體系。1830年代印第安納、伊利諾、密西根州也修建運河體系；紐約和俄亥俄州擴建運河體系。其他的州也借錢修建基礎設施，建立州銀行，尤其是南部各州。12從1790到1841年，美國州政府在經濟中十分活躍。州政府大量投資于公私合營公司、公有公司，投資領域包括銀行和鐵路。同時，鼓勵私人公司的建立。11Hughes,Jonathan,andLouisP.Cain,AmericanEconomicHistory,SixthEdition,NewYork:AddisonWesley,p.143.12Schleicher(2023).美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示成千上萬私有的，公有的，公私合營的公司成立，承擔著州經濟發展的項目。州政府的投資回報十分可觀。最初，州政府財政收入依賴于財產稅，后來，州政府得到巨額的財產收入，主要有運河的收費，銀行股份的分紅，賣地的收入，等等，以至于一些州降低或取消了財產稅。例如，馬里蘭，紐約，羅德島，馬薩諸塞，賓夕法尼亞，南卡羅萊納，喬治亞，阿拉巴馬等州，都于1835年取消了財產稅。一些州，尤其是西部的俄亥俄、印第安納、伊利諾、密西根州對財產的增值估計極為樂觀。這個時期，州政府大量舉債，1838年，州政府的債務占全部政府債務的86%，地方政府占12.5%，聯邦政府占1.5%；1841年，州政府的債務占全部政府債務的86.4%，地方政府占11.4%，聯邦政府占2.3%。13與此同時，由于關稅收入巨大，美國聯邦政府債務在減少。美國聯邦政府1835年還清了所有的債務，直到1837年聯邦政府都沒有債務。141837年美國爆發經濟危機，被稱為1837年恐慌（thePanicof1837震撼美國經濟。危機的原因是多方面的，包括：美國第二銀行關閉，1936年美國小麥遭遇蟲害，減產，價格上升，工人面臨饑餓；英國銀行提高利率，銀行緊縮放貸，美國一些州出現債務違約；國際市場棉花需求下降，價格大跌25%。危機持續近7年（1837-1844期間美國40%以上的銀行倒閉，大量企業關門，利潤、價格和工資下降，失業增加，西部開發停頓，悲觀情緒蔓延。危機開始時，州政府以為聯邦政府會像以前那樣出手相救，還繼續借款。幾年后問題就出現了。面對危機，阿拉巴馬、紐約、俄亥俄和田納西靠大幅增稅和削減開支彌補債務，脫離違約的邊沿。但由于財產價格縮水，西部州就沒有那么容易。伊利諾和印第安納州與債權人談判減少利息支付，最終還是償還了債務。然而，阿肯色、佛羅里達、密西根和密西西比州由于沒有財力或者不愿意增加稅收，拒付1,400萬美元的債務。1842年聯邦政府想借款也借不到，外國投資者認為美國有信譽風險。外國投資者督促美國聯邦政府代替州政府還債，認為聯邦政府是最終的債務人。氣氛緊張到第六任總統約翰·昆西·亞當斯(JohnQuincy13Wallis(2000).14RoyRosenzweigCenterforHistoryandNewMediaatGeorgeMasonUniversity,2024，/history-content/ask-a-historian/23559專題報告系列+Adams)(任期1825-1829年)認為聯邦若不替州政府還債會引起與英國的戰爭。15然而聯邦政府拒絕營救困難的州政府。1843年，美國國會議員WilliamJohnson提案聯邦政府償還大部分地方政府債務，但國會拒絕償還任何地方政府債務。理由是防止地方政府對聯邦的依賴，避免道德風險（moralhazard）。這樣，地方政府債務違約頻發，美國在國際上受到已經被稱為日不落帝國的英國的頻頻羞辱。聯邦政府的確成功地防范了道德風險，州政府從此不敢過度負債。1840年代，10個州修改了憲法，限制州政府舉債，另外8個州在1850年和1860年代對憲法做了類似修改。有的州限制了債務的數量，有的要求新債必須有具體的稅收收入償還，防止無稅財政，并且為政府支出設限。許多州還要求發債由州內全體公民投票決定。16州政府面臨真正的硬預算約束。聯邦政府處理地方政府債務，有兩個目標，既想避免由于地方政府支出下降和稅收增加導致對經濟和社會的傷害，又想避免道德風險，實際上面臨兩難的局面。聯邦政府拒絕承擔州政府債務迫使一些州的債權人，尤其是在南部和西部，承擔了損失；一些州增加了納稅人的稅收；同時，也讓英國和荷蘭的債權人付出了縱容美國州政府債務泛濫的代價。然而，違約和拒絕償還債務，也給州政府帶來沉重打擊，債權人提高了向州政府貸款的成本，或者掐斷了州政府與債務市場的聯系；州政府從此也大大減少了基礎設施投資。然而，日益增長的經濟確實需要基礎設施。2.319世紀下半葉最高法院強制地方政府還債危機和聯邦政府的態度大大改變了州政府的行為。一些州紛紛通過債務上限。一般是債務占可稅財產的比重。州政府借款規模下降，財產稅的地位重新確立。1870年到1880年州政府債務從3.52億美元下降到2.97億美元，再下降到1890年的2.28億美元。州政府債務占總政府債務的比重也從1841年的86.1%下降到15Schleicher(2023).16Schleicher(2023).美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示2.3.1私人公司的鐵路建設19世紀20年代鐵路在英國首先建成，代表著當時最重要的先進技術。1827年美國第一條鐵路建成（theBaltimore&Ohio--ischarteredbyBaltimoremerchants）。從19世紀70年代初開始，美國的鐵路建設快速增加。1862年，國會通過了《太平洋鐵路法案PacificRailwayAct》，授權太平洋鐵路公司（UnionPacific）和中央太平洋鐵路公司（CentralPacificRailroads）修建這些線路，并提供政府債券來資助這項工作，此外還提供了大量的土地撥款。第一條這樣的鐵路于1869年5月10日完工，將穿越大陸的旅行時間從幾個月縮短到一周，被認為是19世紀最偉大的技術成就之一。1871年之前，美國已鋪設了約4.5萬英里的軌道。1871年至1900年間，美國不斷增長的鐵路系統又增加了約17萬英里。大部分增長可以歸因于橫貫大陸鐵路的建設。到1900年，又有四條橫貫大陸鐵路將東部各州與太平洋海岸連接起來。美國鐵路1840年為0.28萬英里，1850年0.9萬英里，1865年3.5萬英里，1881年達到10萬英里，到19世紀末達到約同時，鐵路撥款幫助公司籌集了修建通往內布拉斯加州等人口稀少地區的鐵路所需的資金。作為交換，鐵路公司同意按照國會規定的費率運送郵件，并免費運送美國士兵和貨物。五條橫貫大陸鐵路中的四條是在聯邦政府通過土地撥款的幫助下修建的。國會為鐵路公司提供了數百萬英畝的公共土地，保證鐵路公司有土地鋪設軌道，并可出售土地，籌集修路資金。據統計，聯邦政府提供的土地約等于一個德克薩斯州的面積。18然而，并非所有鐵路都是在政府援助下修建的。較小的鐵路公司必須從私人業主手中購買土地來鋪設軌道，其中一些私人業主反對修建鐵路，并拒絕授予通行權。17LibraryofCongress,RailroadsintheLate19thCentury,/classroom-materials/united-states-history-primary-source-timeline/rise-of-industrial-america-1876-1900/railroads-in-late-19th-century/18Schleicher(2023).專題報告系列+橫貫大陸鐵路為西部的定居開辟了道路，提供了新的經濟機會，加速了貨物流通，降低了貨運成本，促進了州之間的貿易，刺激了城鎮和社區的發展，并將整個國家的經濟聯在一起。在從1850到1950年約100年的美國經濟史上，鐵路發揮著無比重要的作用。2.3.2地方政府債務危機及聯邦法院的作用鐵路樞紐所建之處，城市便從玉米地里拔地而起，生產、貿易及經濟繁榮就隨之而來。最引人注目的是芝加哥市的崛起。芝加哥位于五大湖和密西西比河流域之間，1833年，只有350名居民。芝加哥于1837年建市，19世紀中后期因成為鐵路樞紐而迅速崛起。1848年，伊利諾伊和密歇根運河的建成，在五大湖和密西西比河之間建立了水上聯系，但這條運河很快就被鐵路取代。到19世紀末，芝加哥已經變成170萬人口的現代化大都市，以其密集的鐵路網、高效的屠宰場、繁忙的商品交易，火熱的高爐，高聳入云的摩天大樓聞名于世。如今50%的美國鐵路貨運仍通過芝加哥。19其他地方政府看到鐵路對經濟增長的影響力，也期盼類似于芝加哥那樣的奇跡出現。于是就大量發行債券籌措資金，購買鐵路公司的股份，或者提供補貼，吸引鐵路公司，好讓鐵路經過自己的市鎮。這樣，地方政府債務就不斷攀升。但是，就像當年各州以伊利運河為榜樣，過度修建運河，導致虧損一樣，鐵路建設也出現過度，問題隨之出現。20激烈的競爭迫使運輸價格趨于邊際成本，鐵路公司無法償還巨額債務。1857年和1873年兩次經濟衰退致使許多鐵路虧損。鐵路公司股價大跌。許多地方政府債務違約。據估計，約有1億到1.5億美元的地方政府城投債違約，占到地方政府總城投債8億美元的12.5%到18.8%。19Salzmann,Joshua,HowChicagoTransformedfromaMidwesternOutpostTowntoaToweringCity,October12,2018,/history/how-chicago-transformed-from-midwestern-outpost-town-to-towering-city-180970526/20SenatorReport,No.46,49thCong.1stSess.48-51,1886.美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-20-許多牽扯到地方政府違約的案件送到聯邦最高法院，其態度非常堅定，即地方政府必須償還債務。地方不得不大幅降低政府支出、提高稅收。所以，這些裁決加重了納稅人的痛苦，加重了經濟危機。然而，法院的判定維護了地方債券市場，使地方政府在以后歲月里能夠為基礎設施在債券市場融資，保證了政府支持鐵路建設政策的貫徹。然而，一些州法院的態度與聯邦法院截然不同，認定地方政府發行有利于鐵路公司的債務違反州憲法，從而不用償還。21但是，最高法院做出有利于債權人的決定。事件2：愛荷華州的地方債務危機處理愛荷華州是鐵路狂熱引發債務危機的早期典型。愛荷華州1855年有鐵路68英里，1865年891英里，1870年2683英里。1853年，愛荷華州法院認定，州憲法禁止使用政府資金購買公司股票的條款只適用于州政府，而不適用于地方政府，即市和縣政府。此后，市政府提供大量補助，鐵路建設達到瘋狂地步。1857年經濟危機爆發，許多鐵路投資失敗。地方政府開始債務違約。1862年，愛荷華州法院一反舊態，認定地方政府購買鐵路股份違反州憲法，所以為此發行的債務不用還。一時信用市場恐慌四起，外國投資者開始求助于聯邦最高法院。地方政府不像州政府那樣可以援引主權豁免而不進入聯邦法庭；他們若被起訴，必須上聯邦法庭。然而，債權人買了愛荷華州的市政府的債券，應該受愛荷華州法律管轄。愛荷華州法院，而不是聯邦法院，有權解釋愛荷華州法律。但是，聯邦法院行使了其權力，因為該案件涉及來自不同州的訴訟當事人。聯邦法院認為，如果愛荷華州最高法院之前允許發行此類債券，則它不能現在認定此類債券是非法發行而不用償還，并做出有利于債權人的決定。地方官員不愿意在這個經濟困難的時刻增加稅收。聯邦法院開始發行履行職責令，催促地方政府征稅還債。在VonHoffmanv.CityofQuincy一案中，聯邦法院發現，在市政府發行了債務并以一種稅做擔保后，州政府通過法律規定地方21Schleicher(2023).專題報告系列+-21-政府無權設立這種稅；而聯邦法院認為這是違反美國憲法中的合同條款的，必須征稅還債。地方官員采取極端手段抵制增稅，有的辦完公務馬上辭職，有的在橋底下開會辦公，聯邦政府一時間難以應對。同時，盡管聯邦法院有必須征稅的命令，州法院仍然發布禁令不允許地方政府征稅。一時間，愛荷華州到了“造反的邊緣”！1870年，一起違抗聯邦法院履行職責令，拒不征稅的事件發生后，總統格蘭特（UlyssesGrant）,內戰時聯邦軍隊最重要的將領，發話：“如果有責任使用武力執行愛荷華州的法律……我會毫不猶豫地這么做（ifitbydutytouseforcetoexecutethelawsofIowa……Ishalldosowithouthesitation）。”總統準備動用武力，迫使地方政府償還市政債，可見問題的嚴重。最后，地方政府被迫開始征稅還債。參考資料：Schleicher,David,2023,InABadState:Respondingtostateandlocalbudgetcrises,NewYork:OxfordUniversityPress.在此期間產生了狄龍規則（Dillon’sRule規定地方政府只擁有州明確授予的權力。狄龍規則以愛荷華州最高法院法官約翰·狄龍的名字命名，他在1868年的一場法庭案件中闡述了有限地方權力的理念。同時，美國出現地方自治規則（HomeRule州政府將權力委托給縣、市、鎮、鄉鎮或村莊。目前兩種規則并存并用。鐵路建設債券危機爆發后，州政府修改憲法，限制地方政府發債的力度。1872-1879年，19個州補充憲法，限制市政府為幫助公司許多州通過嚴格總債務發行上限，這些上限常常與管轄區內財產的估值相聯系。有的州要求，債務發行前須經公眾投票。19世紀下半葉是美國基礎設施大發展的年代，在鐵路建設如火如荼的時候，其他的基礎設施建設也迅猛發展，標志性工程包括紐約的布魯克林大橋（BrooklynBridge，1869-1883修建）到著名的芝加哥河倒流工程（1892-1900）。2222芝加哥市內污水污物沒有處理全部排入芝加哥河，該河成了下水道，從西向東流向密西根湖，河水的污染導致疾病不斷爆發，致使許多人死亡。19世紀末期，市政府下決心開掘運河，共花七年時間讓芝加哥河水從東向西倒流到美國最大的河流-密西西比河。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-22-地方政府債務占GDP的比重從1840年的1.6%上升到1870年的6.1%，再到1880年的7.1%，下降到1890年6.7%，然后上升到1902年的10.2%。23地方政府債務占整個政府債務的比重1870年為15.6%，1880年為25.7%，1890年地方政府想方設法繞過債務上限，常用有三種方法，發行特別估值債券（由向改善了的公共設施周圍的財產征收的非稅收入來償還）、收益債券（由項目本身的收費來償還）和特殊權力（新設立的政府可以發債，不受限制）。這些辦法都大大增加了地方政府融資能力。19世紀下半葉美國的地方基礎設施，如道路、路燈、橋梁、抽水馬桶、下水道、公共圖書館、公園等，都超過歐洲國家。地方債務的限制可能是憲法性的，也可能是法定性的。最常見的特點是將地方債務限制在政府單位內應稅財產評估價值的某個規定百分比內。規定的百分比差異很大,從2%到20%或更多。限制可能因單位類型和規模而異,縣的限額通常低于市,小城市的限額低于大城市；學校債務和其他債務有時有單獨的限額；通常，水和其他公用事業系統產生的債務不受限制。全國市政聯盟(NationalMunicipalLeague)建議，一個單位的凈債務應限制在該單位內應納稅房地產的三年平均全值評估值范圍內，如果包括學校債務，縣的限額為4%，市政當局的限額為11%（如果不包括學校債務，則為6%）。1938年，紐約市的債務限額為評估價值的10%，加上特定條件下廉租住房的2%。1945年，12.5%的州和地方債務是收入（Revenuebonds）或無擔保(non-guaranteed)債務,1957年這一比例接近華盛頓州地方政府根據州憲法和州法律一般義務(GeneralObligation)規定債務的最高金額。收入債務或特殊評估債務(revenueorspecialassessmentdebt)沒有債務限制。憲法債務限額,其債務權限（限額）級別分為非投票債務和總債務：非投票債務（也稱為“議會”債務）不得超過管轄區內應稅財產評估價值23Rodriguez-Tejedo,Isabel,andJohnJ.Wallis,2012,“Fiscalinstitutionsandfiscalcrises,”inWhenStateGoBroke,eds.PeterConti-BrownandDavidSkeel,NewYork:CambridgeUniversityPress.,13.24Ratchford,B.U.,StateandlocalGovernmentDebtLimitations,ProceedingsoftheAnnualConferenceontTax215-229./stable/23407414專題報告系列+-23-(AssessmentValue)的1.5%。總債務（包括投票債務和非投票債務）不得超過AV的5.0%。但是，當城市照明、供水和下水道等設施由市政當局控制時，城市和 城鎮可以在選民批準的情況下將其總債務限額再增加5%（總計為AV的10%）。雖然憲法規定的債務限額代表了一個司法管轄區允許的最大債務，但大多數地方政府的債務限額都低于憲法規定的限額。例如，縣、市或鎮政府非投票債務不能超過1.5%，總債務不能超過2.5%；市或鎮所屬照明、供水和下水道的總債務不能超過2.5%；市或鎮的開放空間、公園和經濟發展設施的債務不能超過2.5%。25紐約州憲法對地方政府或學區可以承擔的債務數額是有限制的。對于縣、市、鎮和村莊，債務限額是市政當局內應稅財產五年平均全額估值的百分比；為供水和配水而發行的債務和某些類型的短期借款不在債務限額之內；與下水道項目相關的債務和某些類型的自償債務可免于債務限額，但要申請豁免；對于城市學區（五大學區除外債務限額是當前全額估值的百分比。262.4地方政府破產法的通過20世紀初期，美國財政發生巨大變化：政府規模逐漸擴大。1913年憲法修正案使所得稅合法化，所得稅法規定支付債務利息免征所得稅，這就保證了投資者購買政府證券的積極性。1929年大危機爆發后，州和地方政府面臨嚴重債務問題。1932年，678個地方政府陷入某種形式的違約，到1935年12月，違約的地方政府數達到3200個；16%的市政債違約。27聯邦政府只是對地方政府表示同情，但并沒有直接救25MunicipalResearchandServicesCenter(MRSC)Empoweringlocalgovernments,https:///explore-topics/finance/deb/general-obliion-debt-lidownloadedOctober15,2024.26OfficeofNewYorkStateController,/local-government/resources/constitutional-debt-limit,downloadedOctober15,2024.27RobertP.Inman,TransfersandBailouts:InstitutionsforEnforcingLocalFiscalDisciplinewithlessonsfromU.S.Federalism,inFiscalDecentralizationandtheChallengeofHardBudgetConstraints,JonathanA.Rodden,GunnarS.EskelandandJennieLitvack,eds.,Cambridge:MITPress,58.美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-24-1930年代，違約的城市想說服債權人減少債務，換取付款的努力，但往往被一些“釘子戶”阻撓，他們要求全額還本付息。為應對這種情況，新澤西州率先制定破產法。聯邦第一部市政破產法是在1934年大蕭條期間頒布的（Pub.L.No.251,48Stat.798(1934)）。但最高法院認為1934年法案違憲，因為它不正當地干涉了各州的主權。國會于1937年頒布了修訂后的市政破產法（Pub.L.No.302,50Stat.653(1937)即破產法第9章。這次，最高法院維持了該法。28該法規定，如果一個債務調整計劃如果得到75%的債權人同意，并且被一個法院認為公平，便可以得到執行；只有州政府允許，一個城市才可以申請破產。國會和最高法院都想讓債務談判順利進行，以保護債權人的利益，并且避免地方政府的道德風險，防止毀掉市政債券市場。破產法第9章，通過在市政當局和債權人之間制定償還債務的計劃，為陷入財務困境的市政當局（包括城市和城鎮，以及村莊、縣、稅區、市政公用事業和學區）提供免受債權人侵害的保護。該法規定了市政當局的債務重組事宜。市政破產法的目的是保護陷入財務困境的市政當局免受債權人的侵害，同時制定和協商債務調整計劃。市政當局債務重組通常通過延長債務期限、減少本金或利息金額，或通過獲得新貸款為債務再融資來實現。雖然第9章在許多方面與其它破產法相似，但它有顯著的不同，因為該法中沒有關于清算市政當局資產和將收益分配給債權人的規定。這種清算或分配無疑會違反《憲法第十修正案》和各州對其內政的主權。事實上，由于破產法院在第28Chapter9-BankruptcyBasics,/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics專題報告系列+-25-9章案件中的權力受到嚴格限制，破產法院在管理市政破產案件時通常不像在第11章下的公司重組中那樣積極。破產法院在第9章案件中的職能通常僅限于批準申請（如果債務人有資格）、確認債務調整計劃以及確保計劃的實施。只有“市政當局”可以根據第9章申請救濟。市政當局包括城市、縣、鄉鎮、學區和公共改善區，以及提供由用戶而不是一般稅收支付的服務的創收機構，例如橋梁管理局、公路管理局和天然氣管理局。《破產法》規定了第9章的四個額外資格要求1）市政當局必須由州法律或由州法律授權的政府官員或組織明確授權成為債務人2）市政當局必須破產3）市政當局必須希望實施調整債務的計劃4）市政當局必須：對于每個受影響的債權類別，都需得到占這個類別債權金額一半以上的債權人的同意；與債權人進行真誠談判，但未能獲得債權人的同意，并且這些債權人持有債務人打算減損的每一類債權的最低金額；因談判不切實際而無法與債權人談判；或者合理地認為債權人可能會試圖占據優勢。市政當局必須自愿尋求《破產法》的保護。市政債務人必須提交債權人名單。通常，債務人會將債權人名單與請愿書一起提交。市政債務人擁有廣泛的權力，可以自行使用其財產、提高稅收和進行支出。市政當局還可以拒絕集體談判協議和退休福利計劃，而無需經過第11章案件中要求的通常程序。市政當局有權在第9章案件審理期間借款作為行政費用。這種能力對于已經用盡所有其他資源的市政當局的生存至關重要。第9章中的市政當局擁有與破產之外相同的獲得信貸的權力。法院對市政當局在運營中產生的債務金額沒有監督權。不同類型的債券在市政破產案件中得到不同的處理。一般責任債券在第9章案件中被視為一般債務。市政當局在案件審理期間無需支付此類債券的本金或利息。一般責任債券產生的債務將根據調整計劃進行談判和可能的重組。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-26-相比之下，特別收入債券將在第9章案件審理期間繼續通過持續申請和支付持續特別收入來擔保和服務。如果有特別收入，特別收入債券的持有人可以期望在第9章案件期間收到此類債券的付款。破產法規定債務人必須提交債務調整計劃。該計劃必須與請愿書一起提交，或在法院規定的稍后時間提交。債權人和法院都不能通過提出市政當局債務調整計劃的機制間接控制市政當局的事務，而該計劃實際上將決定市政當局未來的稅收和支出決定。自1937年以來，該法已多次修訂。該法通過的60多年里，提交的市政破產申請不到500份。29最典型的事件包括：1933年阿肯色州政府違約，1975年紐約市債務危機，1994年奧蘭治縣破產案例，2011年亞拉巴馬州杰斐遜縣破產事件，以及2013年底特律破產事件。事件3:1933年阿肯色州政府違約1933年阿肯色州政府是唯一出現債務違約的州政府。20世紀初，阿肯色州允許地方政府以稅收和聯邦基金做擔保，發行債務修建道路、改善市區基礎設施，于是地方債務不斷攀升。1920年經濟衰退出現，地方政府無力還債，州政府出手相救，同時州政府自己也借債建設基礎設施。到1929年大危機來臨時，雖然阿肯色州人均GDP僅排在46位，但成了全美人均債務最高的州。1933年，阿肯色州政府債務違約。在與債權人的談判中，州政府承諾，在償還完削減后的債務前，不建設任何新的道路。30這是非常苛刻的條件，因為有些債務要到1977年才到期。州政府當時還答應把高速公路基金的每一分錢都用來償還債務利息，同時在大危機最嚴重的時刻增加稅收、減少支出。按照聯邦憲法，州政府有不受聯邦法庭起訴的豁免權，但在這件事情上，最高法院和行政當局都不認為阿肯色29Chapter9-BankruptcyBasics,/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics30Ferejohn,John,andMorrisFiorina,andRichardD.McKelvey,1987,SophisticatedVotingandAgendaIndependenceintheDistributivePoliticalSetting,AmericanJournalofPoliticalScience,31,169.專題報告系列+-27-州有這個權利，迫使其與債權人談判。1939年阿肯色州想從苛刻的條件中解脫，但是債務還沒有還清。這時聯邦政府出手了，聯邦復興金融公司（ReconstructionFinanceCorporation）介入，同意購買阿肯色州的新債券，用以償還現有的債務。后來RFC有把這些債券賣給私人投資者。事件4：1975年紐約市債務危機地方政府借款有三個原因，其中兩個原因對債券持有者來說通常是可以接受的，還有一個原因則很危險。第一個可以接受的原因是為長期資本投資項目提供資金。如果一個地方正在建設一所將使用多年的學校，它不必在一年內支付全部費用，而是可以通過發行長期債務將成本分攤到學校的整個生命周期中。第二個可以接受的原因是，通過短期借款來平滑收入和支出的季節性，或者周期性波動。最后一個原因通常是城市法律或債券持有者不接受的，即彌補經常賬戶赤字。紐約市自1960-1961財年開始，一直在不斷借款來彌補經常賬戶赤字。對這些赤字的解釋大致分為兩類。一種解釋強調紐約政府雇員工會規模龐大和控制投票的能力強，迫使政府在與其的薪金談判中讓步。另一種解釋強調紐約市資助昂貴的福利、高等教育、公立醫院和公共住房計劃，對雇員養老金的過度支出，以及持續的巨大的交通赤字。1975年2月，紐約市陷入嚴重的財政危機。全市債務總額超過110億美元。紐約市已經沒有錢支付正常的運營費用，無法借更多錢，面臨著違約和宣布破產的前景。1975年6月10日市政援助公司成立，旨在為紐約市政府沉重的債務進行再融資。與此同時，財政繼續惡化，市赤字繼續增加。市政援助公司堅持要求該市進行重大改革，包括凍結工資、大規模裁員、提高地鐵票價以及對紐約市立大學收取學費。紐約州立法機構通過一項法律支持市政援助公司，將城市銷售稅和股票轉讓稅轉換為州稅，這些稅款在征收后用作市政援助公司債券的擔保。紐約州還通過了一項州法律，成立了緊急財