新形勢下

建筑安全監管制度頂層設計與實踐創新政府為什么要實施建筑施工安全監管？政府安全監管與發揮市場資源配置作用如何協調？政府建筑施工安全監管目的和目標是什么？政府如何構建科學、高效的建筑施工安全監管體制機制？圍繞以下四個關鍵問題一、新形勢下我國建筑安全生產形勢與特點分析二、建筑施工安全監管面臨的關鍵問題三、建筑施工安全監管的相關理論與方法四、中外建筑施工安全監管制度比較與經驗借鑒五、建筑施工安全監管制度頂層設計路徑與策略內容

一、新形勢下我國建筑安全生產形勢與特點分析1.我國經濟社會發展進入新常態

紅線意識為安全生產“擺位，企業安全生產上升到社會公共安全高度。2.安全生產得到黨和政府“空前”重視3.建筑安全生產事故總量仍然很大4.建筑施工事故高發類型有所變化高處墜落在世界各國都是事故率最高的事故類型坍塌事故尤其是模板支撐體系坍塌事故在我國呈不斷上升趨勢垂直運輸機械事故在我國呈上升趨勢施工現場火災事故在我國近期頻繁發生，事故影響嚴重地下空間（有限空間）尤其是地鐵施工事故將成為新的主要事故類型人員密集作業成為重大事故類型較大及以上事故類型統計安全生產與經濟社會發展階段變化趨勢5.我國建筑安全生產進入事故“易發期”階段施工工藝設備方法仍然為達到現代化、科技化的要求，危險作業崗位多。一線作業人員教育程度依然不高，缺乏基本安全常識。受限于安全生產投入、工期和成本的要求，非法違法行為大量存在，項目安全管理水平難以得到有效提高。鑒于建筑業規模進一步擴大，但安全生產基礎依然薄弱，技術裝備率依然低下，安全生產條件無明顯改進，預計未來事故總量可能小幅上升，發生重大事故可能性較大。6.建筑安全生產依然面臨巨大壓力世界各國政府通過對建筑業的安全實施監管，有效減低了傷害事故的發生，英國度過事故“易發期”經歷70年，美國為60年，而日本則僅僅跨越了26年的時間。在目前法制和市場主體仍不成熟的現實情況下，在未來城鎮化和基礎設施大規模開工建設的壓力下，政府建筑安全監管同樣應發揮重要作用，以此有效縮短事故“易發期”時間跨度。7.新形勢下政府安全監管作用需要發力發揮市場資源配置作用，并不意味著放松政府監管。西方發達國家目前的政府在安全監管上并沒有放松，而是以安全監管改革和全面的安全監管政策所取代。黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，十八屆四中全會提出要全面推進依法治國，深化改革和依法治國既是政府安全監管工作面臨的重大挑戰，更是安全監管工作發展的重要機遇。在新階段新形勢下，推動建筑施工安全監管工作發展，需要強化頂層設計思維，充分依靠改革創新和依法行政雙輪驅動，從法制、體制、機制三層面同步切入，制定并落實一系列政策措施。8.強化頂層設計是建筑施工安全監管創新的必然途徑二、建筑施工安全監管亟需解決的關鍵問題安全與健康是勞動者基本權利的保證。但是,因工作原因造成的工傷事故和職業病極大地威脅著人們的生命、財產安全和健康,不但增加了社會總成本,而且也制約了經濟社會的健康發展,還給遭受事故的職工本人及其家庭帶來難以彌補的傷害。而安全與健康問題單靠市場機制無法從根本上得到解決,需要政府的介入、管理和控制。原因：安全其本質上是一種為他人利益而額外付出的行為，這是企業或雇主缺乏動力改善安全生產狀況的根本原因，因此，需要政府進行干預、檢查和制定規則，以彰顯公平正義。

問題1.為什么要實施安全監管？政府安全管理的最終目標應該是保護每個工人的安全。這個目標應該反映在政府所有與安全相關的重要法律中，所有的政府管理機構也應該把保護工人作為自己的終極職責來認真負責。美國的OSHAct提出的目標：保證每個工人有安全健康的工作環境。英國的HSWAct提出的目標更強調了對公眾的保護：保證職業工人的健康、安全和福利，保證可能會受到生產影響的公眾的健康和安全。國際勞工組織（ILO)把建筑業工人體面工作和職業安全健康作為其未來工作的重點。2.政府安全監管因應確立什么目標？故發生直接原因：人的不安全行為和物的不安全狀態事故發生間接原因：企業（組織）安全管理失誤或存在缺陷，也可以理解為組織行為的不安全。事故發生基礎原因：市場（社會）環境或安全氛圍不佳。政府如何保工人安全？：工人受雇與施工企業，通過規范社會（市場）環境，讓企業主體行為安全得到規范，主體行為安全規范直接影響個人行為安全的規范，最終達到保護工人安全的目標。3.政府如何實現保護建筑工人安全的目標？政府要達到保護每個工人的安全這一目標，需要依靠以下三種方式實施安全監管：事故發生后對于責任人的制裁對受害人的賠償事故發生前的事故預防（調動資源）4.政府安全監管以何種方式實施？5.建筑施工安全監管主要有哪些手段？政府部門之間權力和責任重疊交叉安全監管目標不明確監督與管理的概念和關系不明確安全監管手段單調，資源缺乏對違規行為缺乏有效的制約措施以及沒有激勵社會力量投入安全管理的機制等。事故統計數據方法不夠科學，事故調查水平不高。監管隊伍自身能力水平尚有待提高。6.我國建筑施工安全監管存在哪些問題？建筑施工安全監管模式的發展，并沒有及時跟上國家社會、經濟、政治各方面迅速變化的步伐。很多在計劃經濟體制下形成的觀念、管理方法和政府機構體系，雖然已經明顯不適應市場經濟下的安全問題，但是仍然廣泛存在。即使有些非常有益的變化和嘗試，也是零散而孤立的，可能解決了某些方面的問題卻帶來了其它方面更多更大的問題。因此，有必要將我國目前建筑安全生產作為一個完整的系統，重新對我國當前面臨的安全問題進行審慎的思考和分析，通過頂層設計，探索符合中國國情的建筑施工監管工作的法制、體制和機制。7.問題的原因及如何解決？三、建筑施工安全監管的相關理論與方法法律法規體系：法律法規完善，可操作性強，能得到有效的執行和落實；監管機構設置：具有權威性，專業性監督管理方式：執法手段科學高效1.科學的安全監管包含的內容增加的執法資源對于大中企業更為有效。檢查的效果可能更加決定于檢查的頻率。對于高風險的場所的專門檢查從而使得執法效率更高。傳統檢查和安全審核（Audit）方式結合可以提高檢查的效率準確的數據統計是有效安全監管的基礎。2.安全監管資源的合理分配安全監管應該采用“胡蘿卜”（守法）加“大棒”（威懾）的方式，但是應該以“胡羅卜”開始。因為人們和組織對于“胡蘿卜”方式更容易接受一些，而且花費的執法資源也少一些，避免了執法者和被執法者之間不必要的對抗。執法者要隨時準備好，當金字塔下層的守法措施不管用時，往上層采取威懾措施移動要加速。位于金字塔頂端的罰則能夠確實嚴厲并有效，能夠有力的威懾潛在違法者。3.安全監管“金字塔”模式大企業本身愿意并且能夠做到超出現行安全法規要求的程度。然而，這些大企業只占所有企業中的很小部分。事實上，還有很多企業根本達不到安全法規的要求。這包括許多中小企業，它們缺乏足夠的資源、認識和動機去滿足法規的最低要求。而中小企業的數量，在近年來正變得越來越多，尤其是真正在一線作業的勞務企業，這也是導致事故多發的一個重要原因，也是監管中應當高度引起重視的。4.安全監管傾向于中小企業

5.“九〇法則”對安全監管的啟示

6.“事故三角形法則”對安全監管的啟示監管方式轉變為對企業日常安全管理的監管，主要監管的是最底層，而不是最頂層傷亡事故。建立以事故預防為核心的安全監管機制，這也是安全監管思路轉變和創新突破口。海因里希事故三角形法則事故調查應該從面向責任定位的事故原因轉向通過原因弄清事故。一線工人往往把原因歸咎于組織安全管理，管理層往往把事故原因歸咎于工人不安全行為。回溯事件鏈往往停止在找到可以追究責任人得人或事件，但過于表面解釋了事故原因而不能預防同類事故發生。在一般情況下，確定事故的各種因素的相對重要性，并不有助于防止事故。事故原因的合理明確不是由致因的相對重要性決定的，而是應該優先考慮最能有效減少事故發生的因素。7.事故調查重點不是責任追究企業領導對安全的重視程度與承諾高層管理者對安全的支持與參與是預防控制事故的最佳方法企業對未遂事故處理的態度員工對安全生產的參與程度沒有好的安全文化（否認文化、紙面文化）8.如何簡單判斷企業安全管理水平？四、中外建筑施工安全監管比較與經驗借鑒1、選取對象美國：通過政府監管，建筑施工事故率降低最明顯，效果顯著英國：世界范圍內建筑事故率最低的國家，同時代表了大多歐盟國家香港地區：其歷史原因，其經驗對我國大陸有較大的借鑒意義2、比較內容法律法規體系：法律法規、機構設置、監察監管安全監管手段：法律手段、經濟手段、文化手段、科技手段（略）各方主體安全責任：建設單位（業主）、施工企業（承包商）、監理（工程師）、設計單位1.比較內容肯定政府安全監管作用的態度：進入21世紀以來,對職業安全與健康政府管制作用，總體上持肯定意見的占大多數。工作場所中存在的安全風險應該歸屬于政府的管制范圍,應通過政府管制,促使企業消除存在的風險,保護工人的安全與健康。1970年,美國制定了《職業安全與健康法》,并于一年后成立了隸屬于勞工部的職業安全與健康管理局(OccupationalSafetyandHealthAdministration,簡稱OSHA),以加強對工作場所職業安全與健康的管制。2.國外政府對安全監管作用的態度及認識勞動力市場上的工人不能得到企業工作安全情況的充分信息,實際上很多工人低估了工作場所的安全風險。勞動力市場失靈,需要政府加以監管

以解決包括工人賠償、生產安全標準、企業守法等問題。如果政府發現工人的工作條件很危險,可以通過發布危險信息要求工人轉崗,但是可能存在工人沒有接收到這一信息或者轉崗存在困難的情況。所以政府可以通過制訂工作安全政策或標準等形式強制性要求雇主和工人遵守,這種監管方式可以起到保護勞動者安全的作用。肯定政府安全監管作用的態度：競爭性勞動力市場可以給工人提供信息,使他們愿意付出的勞動力價格與雇主愿意支付的工資水平相一致,他們可以選擇高風險、高工資的工作，即：通過補償性工資差別來激勵工人從事危險性較高或環境條件較差的工作。監管機構、監管人員和被監管者往往面臨著公共利益和私人利益的沖突,監管機構和監管人員很可能被被管制者俘獲,甚至出現腐敗。政府嚴格的準入限制、繁瑣的許可程序和種類繁多的收費,賦予了監管者很大權力,他們可以運用手中的權力尋租,這可以稱得上是監管的“過橋收費論”。對政府安全監管作用持質疑或保留態度許多監管功能完全可以由工會以監管之外的手段來履行,且能履行得更好—如：工會的安全與健康代表比OSHA官員不經常的檢查更擅長于監督和執行OSHA的管制規定和標準；此外工人的安全防范意識通過工會的培訓計劃可以得到改善。對85個國家企業準入實施監管后,統計發現，在安全、環境等方面的嚴格市場準入會造成低效率高成本,并會導致腐敗。對政府安全監管作用持質疑或保留態度政府監管應側重于生產條件簡陋的企業、中小企業、高安全風險行業和容易發生事故的重點人群所工作的企業,事故賠償、職業培訓、高額處罰等手段具有重要的作用。在缺少對工人事故賠償管制的情況下,事故率會上升。較高的風險水平使工人要求較高的工資,這種工資與風險的交易反而為保障職業安全與健康建立了市場激勵,事故賠償制度在保障工人安全與健康方面發揮了巨大的作用。3.國外政府安全監管對象和監管方式政府安全監管三個方面應該得到較大程度地改善：管制資源的分配、檢查和執行的策略、以及運用管理系統和立法來控制承包人和供應商。同時特別強調集中檢查、評估和充分發揮主要承包商在安全管理中的作用。美國對1992年至2001年10年間的十萬工人事故死亡率與企業規模大小的關系進行了詳盡研究，結果表明,小企業十萬工人事故死亡率要明顯高于大企業。該分析結果對OSHA的管制政策具有很強的借鑒意義,從此OSHA將有限的管制力量投入到危險性高的小企業中去。小企業在西方國家受到特殊保護，政府總體上要減輕小企業的各種負擔，但在職業安全與健康方面卻是監管重點。通過改變工人的作業行為可以大大降低安全事故的發生率。對工人進行職業安全培訓,營造職業安全氛圍,加強職業安全宣傳等措施，都有利于降低人為因素導致的事故率,，提高職業安全與健康監管效果。政府在進行職業安全與健康監管時理應有成本—收益分析理念,把成本與收益作為衡量監管成效的重要依據,慎重考慮政府的監管范圍和監管程度。成本收益分析制度的建立是政府理念的一個極大轉變,也是監管制度的一種根本性改革。利用監管的成本收益分析,以經濟績效的量化標準,能夠激發行政機構提高政治責任和監管效率。但次觀點備受爭議，主要原因：一是學術界出于道德、倫理等因素的考慮，不愿意或認為不宜對人的生命安全和健康進行貨幣化；二是職業安全與健康政府監管的成本和收益存在難以量化的問題。政府對職業安全與健康進行監管的效果多數情況下是不如經濟性管制明顯,主要是因為與工作有關的風險的發生具有不可預測性,政府監管不可能消除所有風險。4.國外政府安全監管績效評估無論政府監管的效果如何,有一點是肯定的,那就是政府職業安全與健康監管是必要的,但成本過高的監管政策未必是一個好政策。除了政府安全監管機構的干預外,事故的多少可能由于其他的原因而波動。為了能夠公正地評價政府安全監管的績效,控制其他可能的影響因素是很重要的。因此,在進行績效評價時,要將這些有關因素與正在實施的監管政策相聯系。5.中外建設工程安全法律法規體系比較中國：“三級立法”的立法體制立法體系名稱性質范圍一級《憲法》根本大法綜合《建筑法》、《安全生產法》基本法律綜合二級《建設工程安全生產管理條例》行政法規綜合《安全生產許可證條例》專項《生產安全事故報告和調查處理條例》專項《工傷保險條例》專項《特種設備安全監察條例》專項三級《建筑施工企業安全生產許可證管理規定》部門規章專項《建筑起重機械安全監督管理規定》專項地方性條例或政府規章地方立法綜合立法延伸《建筑工程安全生產監督管理工作導則》、《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規定》、《建筑起重機械備案登記辦法》、《建筑施工企業安全生產許可證動態監管暫行辦法》、《危險性較大的分部分項工程安全管理辦法》、《建設工程高大模板支撐系統施工安全監督管理導則》等規范性文件專項美國法律法規體系第一層是基本法——職業安全與健康法；第二層是OSHA制定的嚴格、細致的各項標準；第三層是OSHA標準的行動指南。英國法律法規體系第一層是基本法——勞動衛生安全法，第二層是行政法規；第三層是官方批準的實踐規范，第四層是指南和標準。香港法律法規體系第一層法例：從根本的一些原則上做出了規定和明確的闡述；第二層規例：對具體的問題做出規定，對工作做出指導；第三個層次工作守則：對操作方法，特殊工種注意事項說明；第四個層次安全指引：危險產生的原因，基本的安全原則，第五個層次安全指南：更多的使用圖形直觀地說明危險的操作對比分析法律辦法規層次國外以核心法為安全法律體系的基礎，對安全管理的基本框架和原則做出了規定；中國分別有不同的機構和部門負責起草制定，很多地方存在矛盾和沖突之處，造成實際執行中的困境。法律覆蓋范圍美國的法規強調雇主（即建筑業中的承包商）的責任；英國的法規則重新分配了安全責任，包括承包商在內的所有建設過程的參與者從業主、設計師到住戶均負有一定的安全責任；香港仔最開始的招投標和設計階段，考慮安全問題。我國更多的關注的是施工企業，對建設單位和設計要求較少。6.中外建筑施工安全監管機構設置比較分析統一管理，分級負責，即國務院建設行政主管部門統一負責全國建筑安全生產的管理，縣以上人民政府建設行政主管部門分級負責本轄區內的建筑安全生產管理。OSHA:職業安全與健（職業安全健康審查委員會（OSHRC）美國建筑安全監管機構設置英國建筑安全監管機構設置

英國安全與健康委員會（HSC）英國安全與健康局（HSE）地方監察機構（LocalAuthorities）香港的勞工處:政府執行勞工法例的機構，其主要職責是監督雇主遵守勞工法例環境運輸及工務局：政府的直屬部門，主要是管理政府的公共工程，并對建造業進行檢討，制定相關的政策，并提供與建造業和公共工程有關的法律咨詢。香港建筑安全監管機構設置比較分析美國的OSHA、英國的HSC以及香港的勞工處都是法律授權的負責安全管理的主要機構，這種對各行業各企業安全問題集中管理的辦法避免了分散的安全管理容易出現的職能重疊或真空，彌補了分散的安全管理機構經費不足、經驗缺乏的問題，保證了主管機構權力和義務的統一以及監察工作的效率和協調。美國、英國、香港設置的安全管理機構之間形成了一個比較好的相互協調、相互支持、相互制約的機制，保證了安全管理工作的順利開展。香港工務局作為政府業主，進行政府工程的建設。作為對社會有著重大影響的政府，其公共工程牽涉國計民生，對安全的要求更高。因此，工務局又在滿足勞工處一般的安全要求之上，自行對安全政策做出更高的規定，采取更嚴格的安全管理措施，以提高安全水平，對一般的社會工程起到積極的示范作用。美國和英國實施安全監察的基本手段相同。建筑安全監察員具有較大的權力，可以通過不告知檢查、事故調查、懲罰等手段保證法規的實施，而且都非常注意對雇主和雇員的服務和教育。美國和英國非常重視數據統計和分析在監察中的作用。OSHA和HSE對于各企業安全記錄和安全相關數據的上報都做了嚴格的規定。通過對各種數據，特別是傷害和死亡事故數據的分析，才可能制定真正有效的安全管理政策，從而達到良好的安全監察效果。美國非常強調利用檢查的方式來發現問題，并對不能達到標準要求的雇主給予嚴厲的懲罰，以形成對雇主的一種有效威懾。因此OSHA的計劃中總是包括維持一支強大有效的監察員隊伍。英國則非常強調合作和協調，更多的通過談判和協商的方式，來促使雇主和雇員達到安全法規所設立的期望目標。

7.中外建筑施工安全監察（監管）比較分析

香港香港的安全監察比較重視來自民眾的監察。監察方式主要通過工人注冊制度。通過計算機網絡系統，建立一個龐大的數據庫，將建筑業的所有工人進行注冊編號，記錄其經考試所評定的技術水平，在意外發生后對工人的傷亡情況等資料進行記錄，以方便數據的統計、整理，也有利于工人的管理。通過這種方式，安全事故的呈報就比較方便，遺漏和瞞騙的現象也會減少。中國建筑業安全監管名義上由住房和城鄉建設部門實施統一監督管理，實質上則按工程專業領域有不同行業部門分別監管，住房和城鄉建設部門只負責房屋建筑和市政工程部分，其職能也主要體現在一些通行的安全法規、標準和施工企業資質及安全生產許可證的最終審批上。更為一個突出的問題是，建設工程安全監督機構的法律地位尷尬，監管人員數量不足、經費無法保證、過度問責導致隊伍流失、監管水平不高。比較分析8.中外建設工程各方主體安全責任比較分析建設單位（業主）屬性分析

業主是建筑市場上的買方，他們通過提供建設項目所需要的資金，購買建筑產品或服務，以滿足他們的需求。作為建筑市場中最主要的成員之一，業主通常對他們所獲得的建筑產品及服務有各種各樣的要求，包括項目的工期、成本、質量和安全等。在我國，業主通常也被稱為“建設單位”或“甲方”。社會屬性和法律地位上，業主既是建設項目各階段成果的采購者，具有消費者的屬性；同時，也是建設活動的組織者，具有生產者的基本屬性。由于業主是建設活動的“組織者”，具有強勢地位，對包括質量、安全、進度、費用等在內的生產管理活動具有強大的影響力，而且往往對整個建設過程起到巨大甚至是決定性的影響。中國建設單位安全責任

國內情況來看，建設單位的違法違規行為已經成為導致建筑安全生產事故的重要原因。目前的法律法規對處于建設工程核心和強勢地位的建設單位安全責任約束較少，對于建設單位在履行建設合同過程中必須實施何種行為和禁止實施何種行為并未加以明確。如目前的《建筑法》和《建設工程安全管理條例》對建設單位安全方面的要求不多且內容寬泛，在一定程度上縱容了建設單位在建設程序、招標、工程款、工期和市場行為方面的違法違規行為而又無法予以責任追究的局面。由于建設單位安全責任不能落實，也間接導致監理和設計單位在安全責任落實和參與安全管理方面效果不佳。國外業主安全責任

業主在選擇或者資格預審項目承包商中，采取安全績效考核的，建設中極少有事故發生。出色安全管理的一個先決條件是業主參與項目安全管理，其中不僅包括參與制訂項目施工前的安全計劃，在財務上支持承包商安全計劃的落實，而且還參與項目的日常安全管理活動。業主能夠通過選擇安全承包商，鼓勵設計師在建筑設計過程中給出安全建議，直接參與現場安全管理等措施，來有效提高項目施工安全。從承包商負責到業主、規劃設計人員以及住戶等所有相關的各方都要承擔安全責任已經成為國際建筑安全健康法規發展的趨勢。

我國施工單位安全責任：長久以來，我國一直把建筑施工階段作為安全管理的重點，相應的，施工單位安全責任也被過多的賦予。目前《建筑法》和《條例》涉及施工單位的總計19條。

層層轉包、以包代管、資質掛靠等現象仍然大量存在企業和工程項目安全投入嚴重不足各級安全培訓嚴重走過場，施工方案和實際操作嚴重脫節。幾乎所有的施工企業都缺乏短期安全計劃（風險/危險源分析）制度對分包商的安全管理不足中外施工企業（承包商）安全責任比較中外施工企業（承包商）安全責任比較

國外承包商安全責任：安全投入得到有效的保障重視風險評估重視安全培訓，提高作業人員安全技能提供齊全的個人防護裝備重視營造安全文化嚴格執行工期計劃，趕工期幾乎不可能安全檢查和安全會議頻次大中外監理（工程師）安全責任比較我國監理單位安全責任2004年《條例》將監理單位納入安全責任體系中，從法解的層面上給監理工作提供了有力的保證。條例對監理企業在監理過程中所應履行的安全管理職責，安全問題的處理程序等都進行了明確規定。由于監理屬性及其定位問題，監理在建筑業實踐中遇到諸多問題，導致監理人員不到位、責任不落實、出現施工旁站等現象。中外監理（工程師）安全責任比較國外FIFIC合同中的工程師獨立于業主和承包商，有利于公正執法工程師的任何指示不解除承包商未能遵守合同的責任承包商應遵守工程師的安全指示，這些指示應以書面形式給出。安全決定：合同條件中工程師應按照合同條款對某些事宜做出決定，工程師應與業主、承包商進行協商并力求達成一致，如果不能達成一致，則由工程師根據合同規定和相關的情況下自行做出公正的決定。業主和承包商應遵守達成的一直意見或工程師的決定，但在執行時可以提出索賠或仲裁。中外設計方安全責任比較我國《建設工程安全生產管理條例》要求“設計單位應當考慮施工安全操作和防護的需要，對涉及施工安全的重點部位和環節在設計文件中注明，并對防范生產安全事故提出指導意見”，但設計單位所承擔的法律責任在條例中沒有規定，這意味著即使設計單位沒有考慮施工安全操作和防護的需要，即使發生事故，設計單位也不會因此承擔法律責任。因此實際上目前設計單位在設計過程往往并不考慮施工安全操作和防護的需要，也不會就防范生產安全事故提出指導意見。中外設計方安全責任比較國外過去對事故預防的改善一直是以承包商為核心進行的，設計方在安全方面的責任和作用很少被提到。當設計方參與關注工人安全的時候，工程建設發生事故的機會和代價就會降低。由于設計人員解決安全問題的動機已經存在，在各參與方的共同努力下，在工程建設過程中，建造工人將被認為是最重要的資源，其安全理應得到保障。這種觀念的形成，大大促進了建筑業安全水平的提高。英國的《建筑設計管理條例》（CDM）以及美國的OSHA都對設計安全進行了相應的規定，如：（1）在設計過程中避免或減少危害。（2）警惕危害的產生。（3）在確定存在危害的地方給出警示。（4）提供具體的安全施工程序或者安全培訓方案。（5）建議適當的個人防護措施。在法律法規體系上。具備核心的職業健康安全法；法律的適用范圍比較廣泛，各主體安全責任都有詳細的規定；從法令、行政法規到強制性技術標準層次清晰、相互配套，清晰、公正、嚴格的處罰手段。在機構設置及政府監管上。分級管理與垂直管理相結合的職業安全與健康管理機構；明確的監管原則與監管手段（如安全檢查不事先通知、英國的EPS與EMM）；執法手段分層次，多樣化（執法金字塔）；事故統計全面。在政府安全監管手段上。各種手段綜合交替使用；注重經濟手段，采用費率調整的保險機制，讓保險機構參與安全與健康管理；政府通過咨詢、培訓、教育以及各種安全促進活動，提升安全文化；機械化程度比較高，工人勞動強度較小；市場競爭比較規范，安全投入得到有效保障。安全中介服務機構發達。9.國外建筑施工安全監管經驗歸納借鑒五、建筑施工安全監管制度頂層設計路徑與策略指導思想：在新階段、新形勢下，推動建筑施工安全監管工作發展，需要強化頂層設計思維，充分依靠改革創新和依法行政雙輪驅動，從法制、體制、機制三層面同步切入，制定并落實一系列政策措施。1.建筑施工安全監管制度頂層設計的指導思想政府建筑安全監管的目標就是保護每個工人的安全。工人受雇于施工企業，事故都發生于施工階段，施工企業是否采取適當的安全管理制度和措施就決定了事故發生的概率。但這并不意味著只有施工企業應該對建筑安全負責，也不是說只有在施工階段才需要安全管理，而是表明影響施工企業的行為是政府在制定安全相關政策法規時的基本思路，頂層設計目標：以保護建筑工人生命安全和健康為最終目標，通過綜合手段，對建設工程各方主體和工程項目全過程實施安全管理，促進建設工程各方主體在安全上的自我約束機制和以預防事故為核心的安全監管體制機制的形成。2.建筑施工安全監管制度頂層設計的目標建筑施工單位安全責任目前我國施工企業在安全上主要還是迫于政府日趨嚴格的安全監管的壓力，并沒有形成自發致力于安全的動力和自我約束機制。因此，政府在施工企業安全責任的界定上，不要過多的依賴行政手段，應過多的考慮施工企業的經濟屬性，通過財政手段、保險機制、招投標制度的改革，使得施工企業安全管理變得“有利可圖”，唯有這樣，施工企業各項安全責任才能得以真正落實。3.法制層面的頂層設計：合理確定各方主體安全責任建筑施工單位安全責任規范施工企業安全管理流程，構建科學的安全管理體系：目前施工企業安全管理體系建設明顯滯后，作為目前安全生產第一責任主體，應把安全投入、教育培訓、帶班制度、隱患排查助理、危險較大分部分項工程安全管理、安全標準化、事故應急救援等各項安全管理制度通過流程設計，納入施工企業安全管理體系；規范分包安全管理，一是通過總包以合同管理來約束，二是讓建設單位負責協調，幫助總包加強對分包的管理。3.法制層面的頂層設計：合理確定各方主體安全責任建設單位（業主）安全責任在建設活動中，其社會屬性首先是一個消費者。生產者的屬性系由專業化的組織機構構成，目的在于管理生產過程。顯然建設單位也具有這樣的屬性，是建設活動的組織者，協調勘察、設計、施工的核心，是每一項工程的參與者、工程的最終受益者和風險承擔者。好比大型體育賽事的“組織者”。通過賦予合理責任，最大限度發揮在安全上的作用，不能無限盲目加大，否則事與愿違；要明確建設單位參安全管理的模式,建議在立項、設計、安全投入、合理工期方面對建設單位予以明確規定。3.法制層面的頂層設計：合理確定各方主體安全責任建設單位的安全責任必須通過法律法規被加以明確和規范，但不能盲目加大，主要還是定位在讓其通過自身影響施工單位和其他主體間接促進安全，目前應在以下幾個方面予以明確：一是在招投標環節，要求建設單位加大對投標施工單位的安全生產能力的評審；二是建設單位根據自身管理能力委派專職安全代表或委托相應的管理機構進行現場安全管理；三是對政府投資工程應成立專門安全機構和制定標準；四是在事故責任追究方面，事故發生后，對建設單位是否履行基本建設程序、是否及時支付安全費用、是否存在違規發包情況進行責任追究。3.法制層面的頂層設計：合理確定各方主體安全責任工程監理的安全責任在工程建設體系中監理（咨詢）工程師的特點：“工程師”的存在和被接受取決于市場的需要、業主的需要；“工程師”必須具有豐富的相關技術、知識與經驗，以及管理與協調能力；“工程師”接受業主委托，維護業主利益。監理安全責任是繼續強化還是有所弱化，其在安全管理中的強項在哪里，或是對重大隱患的排查，或危險較大分部分項工程的監督管理，發揮監理技術能力從而提高安全管理水平。3.法制層面的頂層設計：合理確定各方主體安全責任如何發揮監理安全作用？首先，在現行法律法規框架下，對監理的職責進一步明確，細化符合監理單位身份和職責的工作重點，在關鍵部位、關鍵工序的監控、重大安全事故隱患的預測和處理上發揮作用；其次，可以考慮將監理單位的安全監督管理職責依附于建設行政主管部門，由安全監督站收取安全監督咨詢費用，并委托安全監理（咨詢機構）直接參與安全監督管理咨詢。最后，借鑒國外經驗，嘗試監理與保險機構合作，保險機構委托監理單位對施工企業的安全生產責任行為進行監管，是一種可能的激勵手段之一。3.法制層面的頂層設計：合理確定各方主體安全責任設計單位安全責任從法律法規角度,首先明確設計階段考慮施工階段安全，而不是目前無視施工安全的局面，應合理界定設計方的安全責任，出臺設計安全相應的規定。（1）設計方案的決策直接影響著建筑安全。設計方案通過設計階段、選擇材料等方面影響建筑工人的安全狀況。（2）目前尚無任何可參考的標準明確什么方案是有助于改善建筑安全狀況。目前，國外普遍采取的對策是對設計師進行安全設計觀念的灌輸和將安全責任納入相應的法律法規。（2