黨的十八大提出大力推進生態文明建設，確立了“五位一體”的總體戰略布局。按照國家林業局黨組的工作部署，中國林場協會今年以來，對四川、重慶、湖北、河南、寧夏、山西等國有林場改革非試點省（區、市）的情況進行了調研。工作組通過召開省、市、縣等不同范圍的座談會、聽取情況介紹和現場考察等多種形式，了解國有林場改革動態和各地的典型做法，并對改革中遇到的具體問題和相關政策進行了探討。通過調研，我們了解到各地都在探索如何進行國有林場改革，深感基層單位和職工期盼改革，普遍要求盡快出臺頂層設計的全國性國有林場改革方案。國有林場改革取得進展四川、重慶、湖北、河南、寧夏、山西6省（區、市）共有853個國有林場，占全國國有林場總數的17.57%。近幾年來，各地在推進國有林場改革發展中都做了不少工作并取得明顯成效，但發展還不平衡。重慶市于2005年就出臺了《關于深入推進國有林場改革與發展的意見》，進入2014年，重慶市委、政府把深入推進國有林場改革納入了重要議事日程。市里成立了國有林場改革領導小組，多次召開會議研究改革工作，形成了重慶市國有林場改革方案。目前，重慶市的各項相關改革政策得以順利落實：一是明確定性，全市國有林場全部定性為公益性事業單位；二是進行整合做大，全市國有林場總數由100個整合為75個；三是納入財政預算，38個林場定為全額撥款的事業單位、37個定為差額撥款事業單位；四是妥善安置職工，結合天保工程的實施，在自愿的前提下通過多種形式對林場職工進行分流；五是解決職工社保問題，在職職工和離退休職工100%參加了基本養老保險、基本醫療保險。山西省對國有林場改革高度重視，多次組織改革專項調研，謀劃制訂改革方案。山西省在前些年開展對省直國有林區的轉制轉型工作的基礎上，省財政于2013年對國有林場轉制補貼17920萬元，使省直林場的財政保障水平相當于全額預算事業單位的70%以上。運城、晉中、臨汾等3市的國有林場兌現了全額撥款事業單位的財政政策。省政府決定將省屬煤礦系統的29個林場以“零債務”方式劃歸林業管理，實施過程進展順利。今年，山西省主動提出將國有林場改革納入國家改革試點省，并制訂了《山西國有林場改革實施方案》，從明確功能定位、優化整合重組、深化內部治理結構改革、強化資源管理、推進機制創新等方面進一步明確了改革的總體思路和具體措施。寧夏回族自治區做了大量的基礎工作，為全面實施國有林場改革打下了比較好的基礎。組織開展了全區國有林場基本情況調查，全面摸清家底；支持指導國有林場進行整合重組，全區種苗（苗木）場統一納入國有林場系列管理；63個林場實行財政全額撥款，占全區林場總數的64%；結合生態移民，將遷出區約350萬畝土地用于實施生態修復，新建或擴建國有林場。今年把開展國有林場改革試點列為重點工作進行布置和督辦，計劃年底前出臺《寧夏回族自治區國有林場改革試點方案》。四川省一些市、縣結合國家推進事業單位改革對國有林場改革進行了嘗試。什邡市林場于2013年底基本完成了改革，定性為全額撥款的事業單位，實行“收支兩條線”綜合預算管理體制，即林場人員經費、辦公經費、基礎設施建設及營林、護林、科研等費用，納入市財政預算和基本建設計劃。大竹縣于2012年底對所屬的4個國有林場全部定性為財政全額撥款的事業單位，職工工資按事業單位標準納入財政預算，林場運行經費亦按一般事業單位標準撥付。我們也了解到，為數不少的地方的林場改革還停留在基層林場內部管理體制機制的調整上，大部分國有林場在經費上仍實行自收自支，主要靠自己“找飯吃”，甚至靠國家安排的生態公益林補助資金、申請森林撫育項目補助資金、職工種植的零星果園收入甚至出租辦公用房等收入維持機構運行和職工生計。國有林場改革中的問題亟待解決由于各地的經濟發展、財政扶持政策等外部環境不一樣，對林場改革理解和認識有差異，工作進展不平衡，存在如下問題。一是等待觀望，主動推進不夠。有的地方認為國家尚無國有林場改革的明確政策，涉及的問題多，解決的難度大，顧左盼右，未能主動推進改革；有的感到國有林場改革需要的成本高，自身無力解決，等待上級投入，不敢主動推進改革；有的地方政府搞平衡、怕攀比，認為還存在同類性質的事業單位，單一對國有林場改革和扶持，在當地容易產生矛盾，造成不穩定，不愿主動推進改革。二是沒有做到標本結合，政策措施配套不夠。一些已經開展改革的林場，還是局限于以養人、維持運轉，只是單項或部分解決了林場定性、人員定編、林場運行經費和職工工資等問題，尚未建立保障林場持續健康發展的政策支撐體系。三是套用一般事業單位改革的做法，體現林業行業特點不夠。有的林場在這次改革中由差額撥款或自收自支單位轉為全額撥款的事業單位后，照搬一般事業單位人員經費和機構運行經費標準，沒有考慮林場經營面積大、偏遠分散以及森林巡視看護、森林防火、森林現場調查等崗位條件艱苦等實際情況。有的地方還取消了職工在林場改革前享受的林區津貼、交通補貼、勞保費等，很多亟待開展的工作因經費無來源或申請后得不到批復而受影響。在調查中我們了解到，一些地方把林場定性為全額撥款的公益性事業單位后，不讓林場再辦產業、搞經營。如有的地方政府把林場經營的產業資產無償移交給國資委，其賬戶上多年積累的資金上繳縣財政；有的地方還把林場多年努力發展起來的森林公園經營權收走，林場成了產業發展的配角，因而嚴重挫傷林場的積極性，林場失去發展的內在動力和活力。推進國有林場改革要堅持正確方向策。編制基礎設施建設分類規劃，要在一個時期內由國家安排專項資金，并確定地方政府合理的配套資金比例，集中資金、集中時間，以國家為主著力解決通路、通水、通電、通訊、管護用房等迫切需求。三是允許國有林場繼續興辦產業。發展生態林業、民生林業是國有林場本質屬性和社會的需求所在，不能硬性取消、限制林場辦產業。在具體財政政策設計上，要處理好林場的公益性定位與發展產業的關系。簡單地規定為全額撥款的事業單位（林場）、實行“收支兩條線”、剝離辦產業職能的做法，不能反映和體現林場這一特殊的生態類型公益事業單位的行業屬性。林場的產業依托于森林，其產業經營過程特別是種養業、森林旅游、第三產業與森林的保護、管理是一致的，不要從林場硬性剝離或另起爐灶。可考慮在林場內部組建產業發展專業公司，按市場機制要求運作。林場發展產業的收入可按其所在行政區的隸屬關系安排財政預算時預列，全額返還林場用于上級認可的基礎設施建設、生態產品能力提升等方面的項目需求，同時減輕政府應投入而一時無力投入或資金缺口的壓力。國有林場(林區)在我國林業和生態建設中發揮著先鋒隊和主力軍作用，是最重要的生態基礎設施。昨天發布的2015年中央一號文件在深化林業改革方面重點聚焦國有林場的體制機制改革。文件要求“穩步推進國有林場改革和國有林區改革，明確生態公益功能定位，加強森林資源保護培育。”事實上，通過全國7省試點，國有林場改革思路已逐步清晰。——改革重點一：明確生態公益功能定位中國林業科學研究院林業科技信息研究所周海川博士認為，此次國有林場改革被寫入中央一號文件，有利于國有林場擺脫長期以來被“邊緣化”的社會地位。而此次國有林場改革的核心內容和首要任務就是要科學確定國有林場的生態公益功能定位，這對于理順國有林場管理和經營機制至關重要。長期以來，由于功能定位不清，國有林場長期實行事業單位企業化管理，林場既不能像農場一樣有收益權，也不能像企業一樣自主經營，更不能與其他社會公益性事業單位一樣得到財政支持，導致林場經營慘淡，職工生活貧困，陷入“不城不鄉、不工不農、不事不企”的尷尬境地。周海川說，與工業企業改革、文化體制改革、國有農場改革甚至集體林權制度改革注重發揮經濟效益不同，國有林場改革更加突出的是生態效益，其主要職能是保護和培育國有森林資源，維護國家生態安全和木材安全，為社會提供優質生態產品，提升國民生活福祉，在此基礎上兼顧經濟效益。國有林場和林木種苗工作總站副總站長劉春延說，明確國有林場的生態公益定位，并對其按照公益服務事業單位管理，是理順國有林場管理體制最有效、最根本的改革措施。“近年來，按照公益事業單位管理的國有林場森林質量普遍較好，職工年收入比企業化管理國有林場平均多出2000多元。”劉春延指出，在下一步全面改革中，各省應按照精簡效能的原則，科學核定國有林場事業編制，將人員和機構經費納入同級財政預算，創新國有林場人事、收入分配和財務等各項管理制度，完善以政府購買服務為主的公益林管護機制，激發林業干部職工干事創業的積極性和創造性。——改革重點二：提高森林資源培育經營水平46.8億畝林地紅線的劃定是我國林業保護的制度創新，已上升為國家政策，成為國家戰略。但“劃紅線易，守紅線難”，能否守住林地紅線的關鍵是要分析林業生態紅線保護與管控的現實問題與戰略需求，把握和處理好政策導向、經濟發展、社會需求、技術利用同生態紅線保護之間的關系。周海川提出，改革后國有林場應該牢牢把握公益性質和生態職能。一是要強化森林資源管理，建立國家所有、省級管理、林場保護與經營的國有林場森林資源管理體制，開展森林資源監測；二是加快森林資源培育，開展中幼齡林撫育，提高國有林場森林資源質量；三是積極培育大徑級和珍稀樹種用材林，建設國家木材戰略儲備基地；四是有效提供公共服務并大力發展森林旅游、林下經濟以及節能、環保、高效、特色的林產工業。記者在調研中發現，近年來，隨著市場化和城鎮化進程的加快，國家對土地資源的管控日益嚴格，許多開發商，甚至與林場毗鄰的村鎮企業在巨大利益的驅使下，將目光轉向國有林場，許多地方國有林場陸續出現了林地被侵占的現象。國家林地紅線面臨威脅。全國人大代表、淄博原山林場董事長孫建博認為林業法律不健全是重要原因。加上國有林場森林資源資產產權主體長期缺位，造成國有林場的森林資源資產被隨意平調、征占、乃至租賣、抵押。他認為，下一步立法部門應修訂《森林法》，明確產權行使主體，增強林業執法的可操作性，并增加林業犯罪的違法成本，確保林地紅線成為真正帶電的“高壓線”。——改革重點三：合理化解國有林場歷史債務歷史債務是國有林場改革不得不解決的難題。周海川介紹，過去國有林場通過實施“林工商”多元化發展，啟動了一批加工業和服務業項目。但由于大量從林業主業中輸血給輔業來彌補經營不善造成的虧空，使林業主業萎縮，資源過量消耗，加上向金融機構貸款，最終陷入了資源和經濟“兩危”境地。據統計，目前全國國有林場負債總額達276億元，林場拖欠職工的基本醫療、養老保險等社會保障等費用的現象依然存在，累計拖欠養老保險費50.2億元，拖欠醫療保險費14.2億元。一些林場依舊缺乏有效化解公益性欠款、世行貸款與銀行貸款等債務的渠道。從試點省份的改革經驗來看，主要采取剝離輔業，實行事企分開；剝離社會職能，包括學校、醫院(衛生所)等職能；以及通過積極與財政部門、銀行等主體談判等方法獲得債務減免，以求能夠通過改革“輕裝上路”。孫建博提出，可以采用打包買斷形式，利用商業銀行改制、上市等有利時機與商業銀行充分協商，使之不再催收剩余積欠本息，同時積極爭取縣政