預防性環境民事公益訴訟中重大風險認定：理論、實踐與完善路徑一、引言1.1研究背景與意義1.1.1研究背景在全球工業化、城市化進程不斷加速的當下，環境問題愈發嚴峻，已成為制約人類社會可持續發展的關鍵因素。從大氣污染導致的霧霾頻發，到水體污染引發的水資源短缺和生態破壞，再到土壤污染對農業生產和食品安全的威脅，環境污染和生態破壞的范圍不斷擴大，程度日益加深，給人類的健康、生物多樣性以及生態系統的平衡帶來了巨大的挑戰。我國作為世界上最大的發展中國家，在經濟快速發展的過程中，也面臨著嚴峻的環境問題。長期以來的粗放式發展模式使得我國的環境承載壓力不斷增大，傳統污染物排放量居高不下，同時新的環境問題如危險化學品污染、持久性有機污染物污染、電子垃圾污染等也不斷涌現。以長江流域為例，沿岸分布著大量的化工企業、鋼鐵基地和煉油廠，這些企業的生產活動導致長江部分江段污染嚴重，水中含有300余種有毒物，污染長度近600公里，不僅威脅著長江流域4億人民的飲用水安全，也對長江的生態系統造成了難以估量的破壞，嚴重影響了全國經濟社會的可持續發展大局。面對日益嚴峻的環境形勢，傳統的事后救濟型環境司法模式已難以滿足環境保護的實際需求。在這種背景下，預防性環境民事公益訴訟應運而生。預防性環境民事公益訴訟是指在環境損害尚未實際發生，但存在發生重大風險的情況下，法律規定的機關和有關組織為了維護環境公共利益，向人民法院提起的訴訟。它強調對環境風險的提前預防和控制，將環境司法的關口前移，能夠在環境損害發生之前就采取措施，避免或減少環境損害的發生，從而實現對生態環境的有效保護。然而，在預防性環境民事公益訴訟中，“重大風險”的認定是一個核心問題，直接關系到訴訟的提起、審理和裁判結果。目前，我國法律和司法解釋對于“重大風險”的認定標準、認定主體、認定程序等方面的規定還不夠明確和完善，導致在司法實踐中，不同地區、不同法院對于“重大風險”的認定存在較大差異，這不僅影響了預防性環境民事公益訴訟制度的有效實施，也制約了對環境公共利益的保護效果。因此，深入研究預防性環境民事公益訴訟中重大風險的認定問題，具有重要的現實意義。1.1.2研究意義重大風險認定在預防性環境民事公益訴訟中具有不可忽視的重要意義，它對司法實踐、環境保護以及制度完善都有著深遠的影響。在司法實踐方面，明確的重大風險認定標準與規則，能夠為法官提供清晰的裁判指引。在過往的司法實踐中，由于缺乏統一明確的認定標準，不同法官對同一類型案件中“重大風險”的判斷可能大相徑庭，導致同案不同判的現象時有發生，嚴重影響了司法的權威性和公正性。而科學合理的認定規則可以減少法官自由裁量的隨意性，使法官在面對復雜的環境風險案件時，能夠依據明確的標準和程序進行判斷，從而提高司法裁判的準確性和一致性，保障司法公正的實現。從環境保護角度來看，準確認定重大風險能夠及時有效地防范環境損害的發生。環境損害一旦發生，往往具有不可逆性和長期性，對生態系統的破壞可能是毀滅性的，且修復成本極高。通過精準認定重大風險，并及時啟動預防性環境民事公益訴訟，能夠在環境風險處于萌芽狀態或尚未惡化時就采取措施加以控制和消除，將環境損害的可能性降到最低，最大程度地保護生態環境的安全和穩定，維護人類賴以生存的自然環境。對于制度完善而言，深入研究重大風險認定有助于健全預防性環境民事公益訴訟制度。目前我國在這方面的規定尚存在諸多不足，通過對重大風險認定的深入研究，可以發現現有制度在認定標準、主體、程序等方面存在的問題和缺陷，進而有針對性地提出完善建議。這不僅能夠填補法律空白，使預防性環境民事公益訴訟制度更加科學、合理、完善，還能促進其與其他環境法律制度的協調配合，共同構建起更加嚴密、有效的環境保護法律體系。1.2研究現狀綜述在國外，預防性環境民事公益訴訟的相關理論和實踐起步較早。美國作為環境公益訴訟制度較為完善的國家，通過一系列的環境法律和司法實踐，確立了較為系統的環境風險評估和認定標準。例如，在《清潔水法》《清潔空氣法》等法律中，對可能造成重大環境風險的行為進行了明確規定，并通過科學的環境風險評估程序來認定風險的程度。美國在環境風險認定中，廣泛運用科學技術手段，如環境監測數據、風險評估模型等，為風險認定提供了堅實的科學依據。同時，美國的司法實踐中，注重對公眾參與的保障，允許公民和環保組織在環境風險認定過程中發表意見，提供證據。歐盟國家在預防性環境民事公益訴訟方面也有豐富的經驗。歐盟通過制定一系列的環境指令和法規，推動成員國建立健全預防性環境公益訴訟制度。在重大風險認定方面，歐盟強調風險的“科學性”和“預防性”，要求成員國在認定環境風險時，充分考慮科學研究成果和未來可能的環境影響。例如，在化學品管理領域，歐盟的《化學品注冊、評估、授權和限制法規》（REACH）建立了嚴格的化學品風險評估和監管機制，對于可能對環境和人類健康造成重大風險的化學品，實施嚴格的管控措施。我國對預防性環境民事公益訴訟的研究起步相對較晚，但近年來隨著環境問題的日益突出和環境法治建設的不斷推進，相關研究逐漸增多。學者們主要從以下幾個方面對預防性環境民事公益訴訟中重大風險的認定進行了研究：一是重大風險的認定標準。有學者認為，應從風險發生的可能性、風險可能造成的損害程度、風險的可預防性等多個維度來構建認定標準。在風險發生的可能性方面，要綜合考慮行為人的行為方式、環境因素、技術條件等因素，判斷風險發生的概率；在風險可能造成的損害程度方面，要評估風險對生態環境、人類健康、經濟發展等方面可能產生的負面影響的嚴重程度；在風險的可預防性方面，要考察是否存在有效的預防措施和技術手段，以及采取預防措施的成本和可行性。二是認定主體。目前學界對于重大風險的認定主體存在不同觀點。部分學者主張由專業的環境評估機構作為主要認定主體，因為其具備專業的技術和知識，能夠運用科學的方法進行風險評估。但也有學者認為，法院在認定過程中應發揮主導作用，法院可以綜合考慮各種因素，包括專業評估機構的意見、當事人的陳述、證據等，做出最終的認定。還有學者提出，應建立多元化的認定主體體系，包括環境評估機構、專家學者、環保部門等，各主體相互協作、相互制約，共同完成重大風險的認定工作。三是認定程序。有學者建議，認定程序應包括風險信息的收集、風險評估、風險公示、聽證等環節。在風險信息收集階段，要廣泛收集與風險相關的各種信息，包括環境監測數據、企業生產經營信息、事故歷史記錄等；在風險評估階段，由專業評估機構運用科學的評估方法對風險進行評估；在風險公示階段，將評估結果向社會公示，接受公眾監督；在聽證階段，組織當事人、專家學者、公眾等各方進行聽證，聽取各方意見，確保認定結果的公正性和合理性。盡管國內外在預防性環境民事公益訴訟中重大風險認定的研究取得了一定成果，但仍存在一些不足之處。在認定標準方面，雖然提出了一些構建維度，但具體的量化指標和操作細則還不夠完善，導致在實際應用中缺乏可操作性。在認定主體方面，對于各主體之間的職責劃分和協調機制研究不夠深入，容易出現職責不清、相互推諉的情況。在認定程序方面，部分環節的規定還不夠細化，如聽證程序的具體規則、風險公示的時間和范圍等，需要進一步明確和完善。此外，現有研究對于如何將科學技術更好地應用于重大風險認定，以及如何平衡風險認定的科學性和效率性等問題，關注還不夠。1.3研究方法與創新點1.3.1研究方法本研究綜合運用多種研究方法，力求全面、深入地剖析預防性環境民事公益訴訟中重大風險的認定問題。案例分析法是本研究的重要方法之一。通過收集和整理大量的預防性環境民事公益訴訟案例，深入分析其中關于重大風險認定的具體情況。例如，對“中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染責任糾紛案”進行詳細剖析，研究法院在認定該企業排放行為是否構成重大環境風險時所考慮的因素，包括污染物的種類、排放量、排放持續時間、對周邊環境和居民健康的潛在影響等。通過對多個類似案例的分析，總結出司法實踐中重大風險認定的常見標準、方法和存在的問題，為后續的理論研究和制度完善提供實證依據。文獻研究法也是不可或缺的。廣泛查閱國內外相關的學術文獻、法律法規、政策文件等資料，了解國內外在預防性環境民事公益訴訟中重大風險認定方面的研究現狀和實踐經驗。梳理不同學者對重大風險認定標準、主體、程序等方面的觀點和理論，分析其合理性和局限性。同時，關注國際上先進的環境風險評估和認定方法，如歐盟的環境風險評估指令、美國的環境影響評價制度等，從中汲取有益的經驗和啟示，為我國的研究提供參考和借鑒。實證研究法在本研究中也發揮了重要作用。通過問卷調查、實地訪談等方式，對相關的司法機關、環保組織、企業以及專家學者進行調研。例如，向法官發放問卷，了解他們在審理預防性環境民事公益訴訟案件時，對重大風險認定的實際操作過程、遇到的困難和困惑；與環保組織進行訪談，了解他們在提起訴訟過程中，對重大風險的判斷依據和方法；向企業了解他們對自身生產經營活動可能產生的環境風險的認識和防控措施。通過實證研究，獲取第一手資料，深入了解重大風險認定在實踐中的實際情況和存在的問題，使研究更具針對性和現實意義。1.3.2創新點本研究的創新點主要體現在以下幾個方面：一是從多維度分析重大風險認定。在研究重大風險的認定標準時，不僅從風險發生的可能性、風險可能造成的損害程度等常見維度進行分析，還引入了風險的可預防性、風險的持續性、風險的擴散性等新的維度。例如，在考慮風險的可預防性時，深入研究預防措施的有效性、成本效益以及技術可行性等因素；在分析風險的持續性時，關注風險可能持續的時間長度以及對生態環境長期累積的影響；在探討風險的擴散性時，研究風險在不同環境介質和生態系統中的傳播路徑和范圍。通過多維度的分析，構建更加全面、科學的重大風險認定標準體系。二是結合最新案例和實踐經驗。密切關注最新的預防性環境民事公益訴訟案例，及時將其納入研究范圍。例如，對近年來出現的一些新型環境風險案件，如新能源產業中的環境污染風險、新興技術應用帶來的環境風險等案例進行深入分析。同時，充分借鑒國內外最新的實踐經驗，如一些地區在環境風險評估和管理方面的創新舉措，將其融入到研究中，使研究成果更具時效性和實用性。三是提出系統性完善建議。在深入分析重大風險認定存在問題的基礎上，提出了一套系統性的完善建議。不僅針對認定標準、主體、程序等方面提出具體的改進措施，還注重從制度協調、公眾參與、技術支持等多個層面進行綜合考量。例如，在制度協調方面，提出加強預防性環境民事公益訴訟制度與其他環境法律制度，如環境影響評價制度、排污許可制度等的銜接和配合；在公眾參與方面，建立健全公眾參與重大風險認定的機制，保障公眾的知情權、參與權和監督權；在技術支持方面，加強環境風險評估技術的研發和應用，提高重大風險認定的科學性和準確性。通過提出系統性的完善建議，為我國預防性環境民事公益訴訟制度的健全和發展提供更具操作性的方案。二、預防性環境民事公益訴訟中重大風險認定的理論基礎2.1預防性環境民事公益訴訟概述2.1.1概念與特征預防性環境民事公益訴訟，是指在環境損害尚未實際發生，但存在發生重大風險的情況下，由法律規定的機關和有關組織為維護環境公共利益，向人民法院提起的訴訟。其核心在于對潛在環境損害風險的提前干預，旨在將可能發生的環境損害遏制在萌芽狀態。預防性是其最顯著的特征。與傳統的環境民事公益訴訟側重于對已經發生的環境損害進行救濟不同，預防性環境民事公益訴訟關注的是未來可能發生的環境損害。例如，在某化工項目建設過程中，雖然項目尚未投產，沒有造成實際的環境污染，但如果有證據表明該項目的選址、工藝、環保設施等方面存在重大缺陷，極有可能在未來引發嚴重的環境污染事件，此時就可以提起預防性環境民事公益訴訟，阻止項目的繼續進行或要求其進行整改，以避免潛在的環境損害發生。公共利益導向也是其重要特征。該訴訟的目的是維護環境公共利益，環境作為人類生存和發展的基礎，其公共屬性決定了環境利益屬于全體社會成員。當環境面臨重大風險時，提起預防性環境民事公益訴訟是為了保護不特定多數人的環境權益，確保生態系統的平衡和穩定，保障社會的可持續發展。預防性環境民事公益訴訟還具有主體法定性。依據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國環境保護法》等相關法律規定，有權提起預防性環境民事公益訴訟的主體主要包括法律規定的機關和有關組織。法律規定的機關通常指檢察機關，檢察機關作為國家法律監督機關，在環境保護領域發揮著重要的監督職能，有權對損害環境公共利益的重大風險行為提起訴訟。有關組織則需滿足一定的條件，如依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄等，像中華環保聯合會、自然之友等環保組織，在符合條件的情況下，也可以提起此類訴訟。2.1.2與傳統環境民事公益訴訟的區別預防性環境民事公益訴訟與傳統環境民事公益訴訟在多個方面存在明顯區別。在訴訟目的上，傳統環境民事公益訴訟主要是對已經發生的環境損害進行救濟，通過要求侵權人承擔賠償損失、恢復原狀等責任，來彌補環境損害造成的后果，使受損害的環境盡可能恢復到受損前的狀態。例如，在某河流污染案件中，傳統環境民事公益訴訟會在河流已經被污染后，要求污染企業賠償因污染導致的漁業損失、河流生態修復費用等。而預防性環境民事公益訴訟的目的是預防環境損害的發生，通過對具有重大風險的污染環境、破壞生態行為進行規制，避免環境損害的實際出現，保護生態環境的完整性和穩定性。訴訟時機上，傳統環境民事公益訴訟的提起以環境損害事實的發生為前提，只有在環境已經遭受實際損害后，才能啟動訴訟程序。而預防性環境民事公益訴訟則是在環境損害尚未實際發生，但存在發生重大風險的情況下提起。例如，對于一個規劃建設的大型化工園區，如果在建設前通過環境影響評價等手段發現其存在重大環境風險，如可能對周邊飲用水水源地造成污染威脅，此時就可以提起預防性環境民事公益訴訟，而無需等到化工園區建成并實際造成污染后才行動。責任承擔方式方面，傳統環境民事公益訴訟中，侵權人承擔的責任方式主要有賠償損失、恢復原狀、消除危險等，側重于對已經造成的損害進行補救。例如，污染企業需要對因污染造成的農作物減產、居民健康受損等損失進行賠償，對被污染的土壤、水體等進行修復。在預防性環境民事公益訴訟中，被告承擔的責任方式主要是停止侵害、排除妨礙、消除危險等預防性責任。比如，要求存在重大環境風險的企業停止相關污染行為，拆除可能導致環境污染的設施，采取措施消除可能引發環境風險的因素等，以防止環境損害的發生。2.2重大風險的內涵與特性2.2.1內涵界定在預防性環境民事公益訴訟中，重大風險指的是尚未引發實際的環境損害，但基于現有的科學認知、監測數據、過往經驗以及專業評估等多方面因素判斷，存在極大可能性導致嚴重環境損害的一種狀態。這種風險一旦轉化為現實，將會對生態環境、人類健康以及社會經濟發展等諸多方面造成不可忽視的負面影響，嚴重威脅社會公共利益。從生態環境角度來看，重大風險可能表現為對生物多樣性的嚴重破壞。例如，在某一特定生態區域內，若存在大規模非法砍伐森林的計劃或行為，雖尚未實際實施，但根據該區域的生態特點和物種分布情況，一旦實施，將導致大量珍稀動植物失去棲息地，物種數量急劇減少，生態系統的平衡被打破，生態服務功能嚴重受損，這就構成了重大環境風險。又如，在海洋生態系統中，若某一海域計劃進行大規模的填海造陸工程，該工程可能改變海洋的水流、潮汐等自然條件，破壞珊瑚礁、紅樹林等海洋生態棲息地，對眾多海洋生物的繁殖、覓食和生存產生致命影響，進而威脅整個海洋生態系統的穩定，這同樣屬于重大風險的范疇。對人類健康而言，重大風險體現在可能引發嚴重的健康問題。以化工企業為例，若其生產過程中涉及大量有毒有害物質的使用和排放，盡管目前尚未造成明顯的污染和人員健康損害，但如果其環保設施存在嚴重缺陷，或生產操作存在重大安全隱患，一旦發生泄漏事故，有毒有害物質將可能污染周邊的空氣、水源和土壤，導致周邊居民患上呼吸道疾病、癌癥、神經系統疾病等嚴重健康問題，對居民的生命健康構成重大威脅，這種潛在的風險就應被認定為重大風險。在社會經濟發展方面，重大風險可能導致巨大的經濟損失和社會不穩定。比如，一個位于重要水源地上游的工業項目，若其廢水處理設施不完善，存在未經有效處理就直接排放廢水的風險。一旦發生這種情況，將導致下游水源地受到污染，城市供水系統無法正常運行，不僅會使大量企業因缺水而停產，造成巨大的經濟損失，還可能引發社會恐慌，影響社會的穩定和諧，此類風險也屬于重大風險的范疇。2.2.2特性分析重大風險具有潛在危害性，這是其顯著特性之一。與已經發生的現實環境損害不同，重大風險表現為一種潛在的威脅，損害結果尚未實際發生，但卻實實在在地存在發生的可能性。這種潛在危害性猶如一顆隱藏的“定時炸彈”，一旦觸發，就會引發嚴重的環境損害。例如，在某地下水資源保護區附近，有企業計劃建設一座大型化工倉庫，儲存大量的危險化學品。盡管倉庫尚未建成，也未發生任何泄漏事故，但由于其選址靠近地下水資源保護區，一旦發生危險化學品泄漏，將可能直接污染地下水資源，對周邊居民的飲用水安全構成嚴重威脅。這種潛在的威脅雖然尚未成為現實，但卻不容忽視，其潛在危害性可能對生態環境和人類健康造成長期的、難以估量的損害。不確定性也是重大風險的重要特性。一方面，風險發生的時間難以準確預測。以地震引發的次生環境風險為例，雖然我們知道某些地區處于地震帶上，存在發生地震的可能性，且地震可能引發諸如化工廠泄漏、尾礦庫潰壩等次生環境風險，但我們無法確切知曉地震何時會發生，以及這些次生環境風險何時會隨之而來。另一方面，風險發生的概率也難以精確計算。對于一些新型的環境風險，如新興技術應用帶來的環境風險，由于缺乏足夠的歷史數據和研究資料，很難準確評估其發生的概率。此外，風險發生后的具體損害范圍和程度也具有不確定性。在海上石油泄漏事故中，盡管我們知道石油泄漏會對海洋生態環境造成損害，但由于受到海洋水流、風向、泄漏油品性質等多種因素的影響，很難準確預測石油泄漏后的擴散范圍，以及對海洋生物、漁業資源、海岸帶生態等造成的具體損害程度。重大風險還具有長期性和累積性。長期性表現為風險的影響并非短暫的，而是可能持續很長時間。以核廢料的處理為例，核廢料具有極強的放射性，其對環境和人類健康的潛在威脅可能持續數千年甚至更長時間。即使在核廢料被妥善處理的情況下，其長期存在的風險依然不容忽視。累積性則是指風險因素在一定時間內不斷積累，當積累到一定程度時，就可能引發重大的環境損害。例如，大氣中的溫室氣體排放，起初可能不會引起明顯的環境變化，但隨著時間的推移，溫室氣體不斷累積，導致全球氣候變暖，引發冰川融化、海平面上升、極端氣候事件增多等一系列嚴重的環境問題。這些問題的產生并非一蹴而就，而是長期累積的結果。重大風險涉及社會公共利益保護性。環境作為一種公共資源，其安全和穩定關乎全體社會成員的切身利益。當存在重大環境風險時，受到威脅的不僅僅是個別主體的利益，而是不特定多數人的環境權益。例如，在城市周邊建設大型垃圾焚燒廠，如果垃圾焚燒廠的選址不合理、環保設施不完善，存在排放二噁英等有毒有害物質超標的風險，那么將對周邊廣大居民的身體健康和生活環境造成威脅，損害的是社會公共利益。正因為如此，預防性環境民事公益訴訟的目的就是為了保護這種社會公共利益，通過法律手段對重大風險進行防范和控制，維護生態環境的安全和穩定，保障社會公眾的環境權益。2.3認定重大風險的理論依據2.3.1風險預防原則風險預防原則在預防性環境民事公益訴訟中重大風險的認定里，有著極為關鍵的指導作用。該原則的核心要義是，即便在科學上對于某一行為是否會引發環境損害尚未形成確鑿證據時，倘若存在損害發生的可能性，尤其是當這種損害可能極為嚴重甚至不可逆轉時，就不應以科學不確定性為由，拖延采取預防措施。這一原則的貫徹，充分體現了環境保護“預防為主”的理念，將預防置于比事后救濟更為重要的位置。在認定重大風險時，風險預防原則有著多方面的具體體現。在考量風險發生的可能性時，即便當前的科學證據并不足以確切證明風險必然發生，但只要存在一定的可能性，就不能忽視這種風險。例如，在某地區計劃建設一座大型化工項目，雖然目前還沒有實際的數據表明該項目一定會對周邊環境造成污染，但從項目的性質、所使用的原料以及生產工藝等方面來看，存在發生污染事故的可能性，此時就應依據風險預防原則，將這種可能性納入重大風險的認定考量范圍。在評估風險可能造成的損害程度時，風險預防原則強調對嚴重和不可逆轉損害的特別關注。對于那些可能導致生態系統崩潰、生物多樣性銳減、對人類健康造成長期嚴重危害等嚴重后果的風險，即使損害發生的概率相對較低，也應被認定為重大風險。比如，在海洋中進行大規模的海底采礦活動，可能會對深海生態系統造成不可逆轉的破壞，雖然這種破壞發生的可能性難以精確評估，但基于風險預防原則，其潛在的嚴重后果足以使其被認定為重大風險。風險預防原則還要求在認定重大風險時，充分考慮預防措施的可行性和成本效益。如果采取預防措施的成本相對較低，且能夠有效降低風險發生的可能性或減輕損害程度，那么就應積極采取措施。例如，對于一些小型企業的污染排放問題，通過要求其安裝簡單的污染處理設備，就能在較低成本的情況下有效降低污染風險，這種情況下就應依據風險預防原則，促使企業采取相應的預防措施。2.3.2公共利益保護理論公共利益保護理論對預防性環境民事公益訴訟中重大風險的認定標準和范圍有著深刻的影響。環境作為一種公共資源，其安全和良好狀態關乎社會公眾的共同利益。當環境面臨重大風險時，實際上就是公共利益受到了威脅。從認定標準來看，公共利益保護理論要求在判斷某一風險是否屬于重大風險時，以是否對公共利益構成嚴重威脅為重要依據。在評估風險對生態環境的影響時，如果風險可能導致生態系統服務功能的嚴重受損，影響到公眾對清潔空氣、干凈水源、適宜居住環境等基本公共利益的享有，那么就應將其認定為重大風險。例如，在城市周邊的飲用水水源地附近，有企業計劃進行大規模的房地產開發，且開發過程中可能會破壞水源地的生態保護屏障，導致水源地水質受到污染的風險增加。這種風險一旦發生，將直接威脅到城市居民的飲用水安全，損害了廣大公眾的基本公共利益，因此應依據公共利益保護理論，將其認定為重大風險。在認定范圍方面，公共利益保護理論拓寬了重大風險的認定范疇。它不僅關注直接的環境損害風險，還將那些間接影響公共利益的風險納入其中。例如，一些企業的生產活動雖然沒有直接造成環境污染，但卻可能通過破壞生態平衡，間接影響到當地的農業生產、旅游業等產業的發展，進而損害社會公共利益。在某山區，有企業大量砍伐森林用于木材加工，雖然短期內沒有造成明顯的環境污染，但卻破壞了山區的生態景觀，導致水土流失加劇，影響了當地的旅游業發展，減少了當地居民的收入來源。從公共利益保護理論的角度來看，這種行為所帶來的間接風險也應被認定為重大風險，因為它損害了當地居民的經濟利益和社會公共利益。三、預防性環境民事公益訴訟中重大風險認定的現狀分析3.1立法現狀在我國，與預防性環境民事公益訴訟中重大風險認定相關的立法主要散見于《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國環境保護法》以及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》）等法律法規中。《民法典》作為我國民事領域的基礎性法典，在侵權責任編中對環境污染和生態破壞責任作出了規定。其中，第1229條規定：“因污染環境、破壞生態造成他人損害的，侵權人應當承擔侵權責任。”這一規定為環境侵權責任的認定提供了基本的法律依據，雖然該條款主要針對的是已經發生的環境損害，但也為預防性環境民事公益訴訟中重大風險的認定提供了一定的法律基礎。在判斷某一行為是否存在造成重大環境風險的可能性時，可以參考侵權責任的構成要件，從行為的違法性、損害結果的可能性、因果關系等方面進行考量。《環境保護法》作為我國環境保護領域的基本法律，明確了環境保護的基本原則和制度。其中，第5條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”“預防為主”原則的提出，為預防性環境民事公益訴訟提供了重要的指導思想，強調了在環境保護中對風險的提前預防和控制。第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟……”這一規定明確了社會組織提起環境民事公益訴訟的主體資格，但對于“重大風險”的認定標準和具體情形未作詳細規定。《環境民事公益訴訟解釋》則對預防性環境民事公益訴訟進行了更為具體的規定。該解釋第1條規定：“法律規定的機關和有關組織依據民事訴訟法第五十五條、環境保護法第五十八條等法律的規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項、第三項、第四項規定的，人民法院應予受理。”此條款將“具有損害社會公共利益重大風險”的行為納入了環境民事公益訴訟的受案范圍，正式確立了預防性環境民事公益訴訟制度。然而，該解釋對于“重大風險”的內涵、認定標準、認定主體以及認定程序等關鍵問題均未作出明確規定，導致在司法實踐中缺乏具體的操作指引。雖然我國在相關立法中對預防性環境民事公益訴訟中重大風險的認定有所涉及，但這些規定較為原則和籠統，缺乏具體的認定標準和操作細則。在實踐中，對于“重大風險”的判斷往往依賴于法官的自由裁量，這容易導致不同地區、不同法院之間的裁判標準不一致，影響了預防性環境民事公益訴訟制度的有效實施和司法的權威性。因此，有必要進一步完善相關立法，明確重大風險的認定標準和程序，為司法實踐提供更加明確的法律依據。3.2司法現狀3.2.1典型案例選取與介紹云南綠孔雀案是我國預防性環境民事公益訴訟的典型案例。2017年，環保組織“自然之友”發現，云南省紅河（元江）干流戛灑江一級水電站的建設，對綠孔雀、蘇鐵等珍稀瀕危野生動植物以及熱帶季雨林和熱帶雨林構成了侵害危險。綠孔雀是國家I級重點保護野生鳥類，被IUCN列為全球性瀕危（EN）物種等級，當時經調查發現，云南綠孔雀種群數量不到500只，其核心分布區位于紅河流域中上游楚雄州雙柏縣以及玉溪市新平縣，而雙柏縣境內恐龍河州級自然保護區是全球最重要的綠孔雀棲息地之一，恰好處于水電站的淹沒區。該水電站于2011年6月獲批開展前期工作，2012年2月云南省環保廳批復同意其“三通一平”工程環評報告書，2014年8月環境保護部批復了水電站建設項目環評報告書，2016年3月開工建設導流洞，計劃2017年11月大江截流，2020年底全部機組投產。根據環評報告，電站蓄水運行后，玉溪市新平縣和楚雄州雙柏縣綠孔雀重要棲息地中的低海拔河灘、河谷以及緩坡林地將被淹沒，配套的清庫、道路修（改）建工程也會對當地生態環境造成破壞。2017年3月，環保組織“野性中國”在云南恐龍河自然保護區附近進行野外調查時，發現綠孔雀棲息地位于水電站淹沒區，隨后“自然之友”“山水自然保護中心”和“野性中國”向原環保部發出緊急建議函，建議暫停紅河流域水電項目。同年7月12日，“自然之友”向云南省楚雄彝族自治州中級人民法院提起公益訴訟，請求判令中國水電顧問集團新平開發有限公司和中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司共同消除水電站建設對珍稀瀕危野生動植物以及生態系統侵害的危險，立即停止該水電站建設，不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區域植被進行砍伐等。2018年8月28日，該案在昆明市中級人民法院環境資源審判庭開庭。2020年3月20日，昆明市中級人民法院作出一審判決，認為綠孔雀棲息地一旦淹沒很可能會對綠孔雀的生存造成嚴重損害，且水電站的《環境影響報告書》未涉及陳氏蘇鐵等珍稀雨林植物的保護，若繼續建設，將使該區域珍稀動植物的生存面臨重大風險，因此判令被告立即停止基于現有環境影響評價下的戛灑江一級水電站建設項目，不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區內植被進行砍伐。宣判后雙方均提起上訴，2020年12月31日，云南省高級人民法院二審宣判，駁回上訴，維持原判。3.2.2案例中重大風險認定的分析在認定標準方面，昆明中院主要從風險發生的可能性和風險可能造成的損害程度兩個維度進行判斷。從風險發生的可能性來看，水電站的建設正在推進，按照計劃將進行截流蓄水和淹沒區域植被砍伐等活動，這些行為發生的確定性較高，且與對綠孔雀棲息地及珍稀動植物生存的威脅之間存在直接的因果關系。在風險可能造成的損害程度上，綠孔雀棲息地一旦被淹沒，很可能導致該區域綠孔雀滅絕，同時水電站建設還將破壞當地珍貴的干熱河谷季雨林生態系統，對生物多樣性和生態系統的完整性造成嚴重損害，這種損害程度是巨大且難以恢復的。云南高院在二審中，進一步確認了戛灑江一級水電站淹沒區對綠孔雀棲息地及熱帶雨林整體生態系統存在重大風險。這表明在重大風險認定標準上，兩級法院保持了相對一致的判斷，都充分考慮了風險對生態系統的潛在威脅以及損害的嚴重性和不可逆性。在認定主體上，法院在整個訴訟過程中發揮了主導作用。法院依據雙方提供的證據，包括環保組織提供的關于綠孔雀棲息地的調查資料、水電站的環評報告等，綜合專家意見和相關法律法規，對重大風險進行了認定。雖然在案件中涉及到專業的生態環境領域知識，但法院并沒有完全依賴專業的環境評估機構，而是在綜合考量各種因素的基礎上，作出了最終的認定。在證據采信方面，環保組織提供的關于綠孔雀棲息地的野外調查資料、拍攝的影像資料等，以及水電站的環評報告等證據都得到了法院的重視。這些證據從不同角度證明了水電站建設對綠孔雀棲息地和珍稀動植物生存的威脅。同時，法院還考慮了專家的意見，在涉及到生物多樣性、生態系統等專業問題時，專家的專業知識和研究成果為法院的判斷提供了重要的參考依據。然而，該案例也反映出一些問題。在認定標準上，雖然法院從風險發生可能性和損害程度等方面進行了判斷，但缺乏具體的量化指標，對于“重大風險”的界定仍存在一定的模糊性。在認定主體方面，雖然法院主導認定過程，但如何更好地發揮專業環境評估機構的作用，以及如何協調法院與評估機構之間的關系，還需要進一步探索。在證據采信方面，對于一些專業性較強的證據，如何確保其真實性、可靠性和關聯性，以及如何在不同類型的證據之間進行權衡和判斷，也有待進一步明確和規范。四、預防性環境民事公益訴訟中重大風險認定存在的問題4.1認定標準不明確4.1.1缺乏量化指標在預防性環境民事公益訴訟中，重大風險的認定缺乏具體量化指標，這給司法實踐帶來了極大的困擾。從風險發生的可能性角度來看，目前并沒有明確的概率數值或其他量化方式來判斷風險發生的可能性大小。在判斷某化工企業排放有毒有害物質是否存在重大風險時，沒有具體的標準來界定其排放行為導致環境污染事故發生的可能性達到何種程度才屬于重大風險。是排放導致事故發生的概率達到50%以上算重大風險，還是30%就算，缺乏明確的量化界定。在風險可能造成的損害程度方面，也缺乏量化指標。對于生態環境損害，沒有具體的量化標準來衡量生物多樣性減少多少、生態系統服務功能下降多少才構成重大風險。在評估某地區的森林砍伐行為對生態環境的影響時，無法依據具體的量化指標判斷砍伐一定數量的樹木、破壞一定面積的森林，會對生態系統造成多大程度的損害，以及這種損害是否達到重大風險的程度。對于人類健康損害，同樣缺乏量化標準。例如，在判斷某工廠排放的污染物對周邊居民健康的影響時，沒有明確規定污染物濃度達到多少、居民患病率增加多少等具體量化指標來認定是否構成重大風險。這種缺乏量化指標的情況，使得法官在認定重大風險時，往往只能依靠主觀判斷和經驗，缺乏客觀、科學的依據。不同法官的專業背景、知識水平和經驗不同，對重大風險的判斷結果可能存在較大差異，導致同案不同判的現象時有發生，嚴重影響了司法的公正性和權威性。4.1.2認定要素模糊認定要素如損害結果的嚴重性、發生可能性等存在模糊之處。在損害結果的嚴重性方面，雖然一般認為重大風險所導致的損害結果應該是嚴重的，但對于“嚴重”的具體內涵和外延缺乏明確界定。對于生態環境損害，嚴重的損害結果是指生態系統的崩潰、生物多樣性的大量喪失，還是指生態系統服務功能的部分喪失但達到一定程度即為嚴重，沒有清晰的界定。在判斷某河流污染行為是否構成重大風險時，如果河流的生態系統服務功能如水質凈化、生物棲息地提供等功能受到一定程度的損害，難以確定這種損害是否屬于嚴重損害結果，從而影響對重大風險的認定。發生可能性的判斷也存在模糊性。風險發生可能性的判斷需要綜合考慮多種因素，如行為人的行為方式、環境因素、技術條件等，但目前對于如何綜合這些因素進行判斷，缺乏明確的規則和方法。在判斷某海上石油開采項目是否存在重大風險時，需要考慮開采技術的可靠性、海洋環境的復雜性、石油泄漏的應急處理能力等多種因素，但這些因素之間如何相互影響、如何綜合評估其對風險發生可能性的影響，沒有明確的標準和方法，導致在判斷風險發生可能性時存在較大的主觀性和不確定性。損害結果的可預防性以及風險的持續性、擴散性等認定要素也存在類似的模糊問題。對于損害結果的可預防性，如何判斷預防措施是否有效、可行，缺乏明確的標準；對于風險的持續性，多長時間的風險持續屬于重大風險的范疇，沒有明確規定；對于風險的擴散性，風險擴散到何種范圍、對多少區域或人群產生影響才構成重大風險，也缺乏明確的界定。這些認定要素的模糊，使得重大風險的認定缺乏準確性和可操作性，不利于預防性環境民事公益訴訟的有效開展。4.2認定主體存在爭議在預防性環境民事公益訴訟中，重大風險認定主體的確定至關重要，但目前關于認定主體的規定并不明確，導致在實踐中存在諸多爭議。從立法層面來看，我國現行法律對于重大風險認定主體沒有明確的單一指向。《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國環境保護法》以及相關司法解釋中，都沒有對重大風險認定主體作出具體、清晰的規定。這使得在司法實踐中，對于誰是適格的認定主體，不同的主體有著不同的理解和主張。在實踐中，法院通常在重大風險認定中發揮著重要作用。法院作為司法裁判機關，承擔著對案件事實進行審查和認定的職責。在預防性環境民事公益訴訟中，法院需要依據當事人提供的證據、相關法律法規以及專業知識，對是否存在重大風險進行判斷。在云南綠孔雀案中，昆明中院和云南高院在審理過程中，綜合考慮了環保組織提供的證據、專家意見以及水電站的相關情況，對水電站建設是否對綠孔雀棲息地及珍稀動植物生存構成重大風險進行了認定。然而，法院在認定過程中也面臨著諸多挑戰。環境風險的認定往往涉及復雜的科學技術問題，如環境監測數據的分析、生態系統的評估等，而法官通常缺乏專業的環境科學知識，這可能影響到認定的準確性和科學性。專業的環境評估機構也被認為是重要的認定主體之一。環境評估機構具備專業的技術和知識，能夠運用科學的方法對環境風險進行評估。它們可以通過對環境數據的監測、分析，以及對相關技術標準的遵循，對環境風險的發生可能性、損害程度等進行量化評估。在一些涉及化工項目的預防性環境民事公益訴訟中，專業的環境評估機構可以通過對化工項目的工藝流程、污染物排放情況、周邊環境敏感性等因素的分析，評估該項目是否存在重大環境風險。但是，環境評估機構的評估結果也并非絕對準確和可靠。一方面，不同的評估機構可能采用不同的評估方法和標準，導致評估結果存在差異；另一方面，評估機構可能受到利益相關方的影響，其評估的公正性和客觀性可能受到質疑。環保部門在重大風險認定中也具有一定的作用。環保部門作為環境監管的行政機關，具有豐富的環境管理經驗和專業的環境監管人員，能夠對環境風險進行初步的判斷和評估。環保部門可以通過日常的環境監測、執法檢查等活動，及時發現環境風險隱患，并對其進行初步的認定和處理。在某地區的河流污染事件中，環保部門通過對河流水質的監測，發現某企業的排污行為可能對河流生態環境造成重大風險，從而及時介入調查，并將相關情況通報給司法機關。然而，環保部門的認定也存在一定的局限性。環保部門的主要職責是環境監管，其認定可能更側重于行政監管的需要，而對于法律層面的認定標準和程序可能不夠熟悉，這可能導致其認定結果在司法實踐中不被完全認可。此外，專家學者在重大風險認定中也常常被邀請提供專業意見。專家學者憑借其深厚的專業知識和豐富的研究經驗，能夠對環境風險相關的復雜問題進行深入分析和解讀。在涉及新型環境風險的案件中，如基因編輯技術可能帶來的環境風險，專家學者可以從專業角度對風險的性質、可能性和影響范圍等進行評估和判斷，為認定主體提供重要的參考依據。但專家意見也存在主觀性和多樣性，不同專家基于不同的研究視角和方法，可能給出不同的意見，這也增加了認定的難度和不確定性。由于認定主體的不明確，導致在實踐中各主體之間的職責劃分不清晰，容易出現相互推諉或重復認定的情況。這不僅影響了重大風險認定的效率和準確性，也增加了訴訟成本，不利于預防性環境民事公益訴訟的有效開展。因此，明確重大風險的認定主體，合理劃分各主體之間的職責，是完善預防性環境民事公益訴訟制度的關鍵環節之一。4.3證據規則不完善4.3.1舉證責任分配不合理在預防性環境民事公益訴訟中，舉證責任分配的不合理是一個突出問題，對原告和被告都產生了顯著影響。從原告角度來看，原告通常為法律規定的機關和有關組織，如檢察機關、環保組織等。按照現行的舉證責任分配規則，原告需要承擔初步的舉證責任，即證明存在損害社會公共利益的重大風險。這一要求對原告而言面臨諸多困難。在證明風險發生的可能性時，原告需要收集大量的證據來證明被告的行為存在導致環境損害的潛在風險。這涉及到對被告生產經營活動的調查、對環境監測數據的收集和分析等多個方面。在調查某化工企業的生產項目時，原告需要獲取該企業的生產工藝資料、污染物排放數據、周邊環境敏感點分布等信息，以判斷該項目是否存在重大環境風險。然而，這些信息往往掌握在被告手中，原告獲取這些信息的難度較大，可能面臨被告的不配合甚至阻撓。同時，原告還需要證明風險可能造成的損害程度，這需要專業的評估和分析，涉及到環境科學、生態科學等多個學科領域的知識和技術。原告可能需要聘請專業的評估機構進行評估，但評估費用高昂，這對于一些資金有限的環保組織來說是一個巨大的負擔。對于被告而言，雖然在某些情況下適用舉證責任倒置規則，即被告需要證明其行為與環境風險之間不存在因果關系或其行為不具有違法性。但在實際操作中，被告也面臨著一些困境。在證明行為與風險不存在因果關系時，被告需要提供充分的證據來反駁原告的主張。這同樣需要進行大量的調查和分析，可能需要投入大量的人力、物力和財力。在一些復雜的環境風險案件中，因果關系的證明本身就是一個科學難題，即使被告投入了大量資源，也可能難以完全證明不存在因果關系。被告還需要證明其行為符合相關的法律法規和標準，但隨著環境法律法規的不斷完善和更新，被告可能難以及時掌握和滿足所有的要求，從而在舉證過程中處于不利地位。這種舉證責任分配的不合理，導致了原被告雙方在訴訟中處于不平等的地位。原告因舉證困難可能無法充分證明存在重大風險，從而影響訴訟的提起和勝訴的可能性；被告則可能因舉證責任倒置而面臨較大的舉證壓力，增加了訴訟成本和風險。這不僅不利于保護原告的訴訟權利，也可能導致對被告的不公平對待，影響了預防性環境民事公益訴訟制度的有效實施和司法的公正性。4.3.2證據采信困難環境公益訴訟中證據具有特殊性，這使得證據采信面臨諸多困難和問題。環境公益訴訟涉及的證據往往具有專業性和科學性。環境監測數據是常見的證據類型，這些數據的獲取需要專業的監測設備和技術，數據的分析和解讀也需要具備環境科學、統計學等專業知識。在判斷某河流的污染是否構成重大環境風險時，需要對河流中的污染物濃度、種類、變化趨勢等監測數據進行分析，以確定污染的程度和可能產生的影響。但對于法官和普通的訴訟參與人來說，理解和判斷這些專業性很強的證據存在較大困難，難以準確把握證據的真實性、可靠性和關聯性。環境公益訴訟證據還具有復雜性和多樣性。證據來源廣泛，包括環境監測機構、科研單位、企業、公眾等多個主體。證據形式也多種多樣，如監測報告、科研論文、現場照片、視頻資料、證人證言等。在某海洋污染案件中，證據可能包括海洋監測部門的監測報告、海洋科研機構的研究成果、漁民的證人證言以及拍攝的海洋污染現場的照片和視頻等。這些不同來源和形式的證據之間可能存在矛盾和沖突，如何對這些證據進行綜合分析和判斷，確定其證明力的大小，是證據采信中的一個難題。環境公益訴訟證據還具有時效性和易逝性。環境風險和損害情況可能隨著時間的推移而發生變化，一些證據如現場的污染物痕跡、生態破壞的現場狀況等可能會隨著時間的流逝而消失或改變。在某礦山開采導致的土壤污染案件中，土壤中的污染物可能會隨著雨水的沖刷、土壤的自然降解等因素而發生變化，現場的污染痕跡也可能會隨著時間的推移而逐漸消失。這就要求在訴訟過程中及時收集和固定證據，但在實際操作中，由于訴訟程序的復雜性和證據收集的難度，可能無法及時獲取和固定關鍵證據，從而影響證據的采信和案件的審理。此外，由于環境公益訴訟涉及的是公共利益，可能會受到各種利益因素的干擾和影響，導致證據的真實性和可靠性受到質疑。一些企業可能會為了自身利益而提供虛假的證據或隱瞞關鍵信息，一些地方政府可能會出于經濟發展等考慮而對環境問題采取不作為或干預證據收集和采信的行為。這些因素都增加了證據采信的難度，影響了預防性環境民事公益訴訟的公正審理和對環境公共利益的有效保護。4.4鑒定機制不健全4.4.1鑒定機構資質與能力不足在預防性環境民事公益訴訟中，鑒定機構的資質和能力對于準確認定重大風險起著關鍵作用。然而，目前我國鑒定機構在這兩方面都存在明顯不足。從資質角度來看，部分鑒定機構的資質認定存在漏洞。一些鑒定機構雖然取得了相關資質，但在實際運營中，其技術條件、人員配備等方面可能并不完全符合資質要求。某些小型鑒定機構在申請資質時，通過臨時拼湊設備和人員來滿足申報條件，但在獲得資質后，這些設備和人員可能被撤回或減少，導致其實際鑒定能力大打折扣。這使得在預防性環境民事公益訴訟中，這些鑒定機構出具的鑒定意見的可靠性受到質疑。鑒定機構的專業能力也有待提高。環境風險的鑒定涉及多個學科領域，如環境科學、化學、生物學、生態學等，需要鑒定人員具備跨學科的專業知識和技能。但目前許多鑒定機構的鑒定人員專業背景單一，缺乏全面的知識體系。在鑒定某化工項目的環境風險時，可能僅從化學污染的角度進行分析，而忽視了該項目對周邊生態系統的潛在影響，如對生物多樣性的破壞、對生態平衡的干擾等。一些鑒定機構的技術設備陳舊落后，無法滿足對復雜環境風險的檢測和分析需求。在檢測新型污染物時，由于缺乏先進的檢測設備，可能無法準確檢測出污染物的種類和濃度，從而影響對環境風險的評估和認定。4.4.2鑒定標準不統一不同鑒定機構采用的鑒定標準不一致，這是當前鑒定機制中存在的另一個突出問題。在環境風險鑒定領域，缺乏全國統一的、權威的鑒定標準。各鑒定機構往往根據自身的理解和經驗，以及行業內的一些不成文規定來制定鑒定標準，導致不同鑒定機構對同一環境風險的鑒定結果可能存在較大差異。在對某河流的污染風險進行鑒定時，A鑒定機構可能采用的是側重于化學需氧量（COD）、生化需氧量（BOD）等傳統污染物指標的鑒定標準，而B鑒定機構則可能更關注河流中重金屬、持久性有機污染物等新型污染物的含量，并采用相應的鑒定標準。由于鑒定標準的不同，兩家鑒定機構對該河流污染風險的評估結果可能截然不同，這使得法院在采信鑒定意見時面臨極大的困難，難以判斷哪一個鑒定結果更準確、更可靠，從而影響了重大風險的認定和案件的公正審理。鑒定標準的不統一還體現在不同地區之間的差異。由于我國地域廣闊，不同地區的環境狀況和發展水平存在較大差異，一些地區可能根據自身的實際情況制定了適用于本地區的鑒定標準。但這種地區性的標準差異，在涉及跨地區的環境風險鑒定時，會導致鑒定結果的不一致。在某跨流域的水污染案件中，上游地區和下游地區的鑒定機構采用的鑒定標準不同，對同一污染事件的風險評估結果也不同，這給案件的處理帶來了很大的困擾，不利于對環境風險的統一防控和治理。五、域外經驗借鑒5.1美國環境公益訴訟中重大風險認定的做法美國在環境公益訴訟領域起步較早，經過多年的發展，形成了一套較為完善的制度體系，在重大風險認定方面積累了豐富的經驗。從法律規定來看，美國多部環境法律為環境公益訴訟中重大風險的認定提供了依據。《清潔水法》明確規定，任何公民都可以對違反排放標準的污染者，以及環保局長在不履行職責時提起訴訟。其中對于可能導致重大水污染風險的行為，如工業廢水未經處理直接排放、向飲用水水源地排放有毒有害物質等，均有嚴格的規定。一旦發現此類行為存在重大風險，公民或環保組織即可依據該法提起訴訟。《清潔空氣法》也設立了公民訴訟條款，允許公民或團體為了保護環境公共利益提起訴訟。對于可能造成重大空氣污染風險的行為，如工廠違規排放大量有害氣體、在禁燃區焚燒垃圾等，法律規定了相應的責任和處罰措施，同時也為環境公益訴訟中重大風險的認定提供了法律標準。在實踐做法上，美國注重科學的風險評估。在認定重大風險時，通常會委托專業的環境評估機構或專家進行風險評估。這些評估機構和專家會運用先進的科學技術和方法，對環境風險進行全面、深入的分析。在評估某化工企業的生產活動是否存在重大環境風險時，評估機構會對企業的生產工藝、污染物排放情況、周邊環境敏感性等因素進行詳細的調查和分析，通過建立數學模型、模擬風險場景等方式，預測風險發生的可能性和可能造成的損害程度。同時，美國還建立了完善的環境監測體系，通過實時監測環境數據，及時發現潛在的環境風險。環保部門會定期對空氣、水質、土壤等環境要素進行監測，一旦發現數據異常，就會及時進行調查和評估，判斷是否存在重大風險。美國在環境公益訴訟中還強調公眾參與。公眾可以通過多種方式參與到重大風險的認定過程中。公民和環保組織可以向政府部門舉報可能存在重大環境風險的行為，并提供相關的證據和信息。在某地區的垃圾填埋場建設項目中，當地居民發現該項目可能對周邊地下水造成污染風險，于是向環保部門舉報，并提供了項目規劃資料和周邊地質情況等信息，促使環保部門對該項目進行了嚴格的風險評估。公眾還可以參與環境影響評價過程，對可能產生環境風險的項目提出意見和建議。在一些大型基礎設施建設項目的環境影響評價中，會舉行公眾聽證會，邀請當地居民、環保組織等各方代表參加，聽取他們對項目可能帶來的環境風險的看法和建議，這些意見和建議會作為重大風險認定的重要參考依據。美國的一些典型案例也為重大風險認定提供了實踐參考。在“塞拉俱樂部訴美國陸軍工程兵團案”中，塞拉俱樂部認為美國陸軍工程兵團在濕地開發項目中，沒有充分考慮對濕地生態系統的影響，存在重大環境風險。法院在審理過程中，綜合考慮了專業評估機構的意見、公眾的反饋以及相關的科學研究成果，認定該項目確實存在對濕地生態系統造成嚴重破壞的重大風險，最終判決美國陸軍工程兵團停止項目建設，并采取措施恢復濕地生態。在“馬薩諸塞州訴環保局案”中，馬薩諸塞州等州和環保組織認為環保局沒有對溫室氣體排放進行有效監管，存在導致全球氣候變暖的重大風險。法院在判決中認為，環保局有責任對溫室氣體排放進行監管，因為溫室氣體排放已經對公共健康和環境構成了重大風險。這些案例表明，美國法院在認定重大風險時，會綜合考慮多方面的因素，包括科學證據、公眾利益、環境影響等，以確保認定結果的科學性和公正性。5.2歐盟國家相關經驗歐盟在預防性環境法律制度建設方面走在世界前列，其通過一系列的指令和法規，構建了較為完善的預防性環境法律體系。在風險評估機制方面，歐盟強調科學、系統的評估方法，注重風險評估的全面性和準確性，為重大風險的認定提供了堅實的基礎。歐盟制定了眾多具有前瞻性的環境指令和法規，為預防性環境公益訴訟提供了有力的法律支撐。《環境影響評價指令》要求在項目實施前，對其可能對環境產生的影響進行全面評估，包括對生態系統、生物多樣性、人類健康等方面的潛在影響。在大型基礎設施建設項目，如高速公路、機場建設等，必須依據該指令進行嚴格的環境影響評價，評估結果將作為判斷項目是否存在重大環境風險的重要依據。若評估發現項目可能對珍稀物種棲息地造成破壞，或導致周邊地區空氣質量嚴重下降等重大風險，相關部門將采取措施限制或禁止項目的實施。《環境責任指令》明確了環境污染和生態破壞的責任主體，以及責任承擔的方式和范圍。對于可能造成重大環境風險的行為，即使損害尚未實際發生，責任主體也需承擔相應的預防和修復責任。這使得在預防性環境民事公益訴訟中，能夠依據該指令準確界定責任主體，追究其潛在的環境風險責任。在風險評估機制方面，歐盟建立了科學嚴謹的評估體系。歐盟化學品管理局（ECHA）在實施《化學品注冊、評估、授權和限制法規》（REACH）過程中，啟動了歐盟滾動行動計劃（CoRAP），每年定期更新發布CoRAP評估化學物質清單，對化學品的環境風險進行持續跟蹤和評估。在評估過程中，運用先進的科學技術和模型，對化學品的物理化學性質、環境歸趨、毒理學特性等進行全面分析，預測其在環境中的行為和可能對生態環境及人類健康造成的風險。對于一種新型的化學物質，通過實驗室研究、實地監測以及數據分析等手段，評估其在不同環境條件下的穩定性、生物降解性、生物累積性等，從而確定其對環境的潛在危害程度。歐盟還注重公眾參與在風險評估和重大風險認定中的作用。通過建立信息公開制度，將環境風險評估報告、項目環境影響評價報告等向公眾公開，接受公眾的監督和質疑。在一些涉及重大環境風險的項目中，如核電站建設、大型化工園區規劃等，會舉行公眾聽證會，邀請當地居民、環保組織、專家學者等各方代表參與，聽取他們對項目風險的看法和建議。公眾可以通過提交書面意見、現場發言等方式，表達自己對項目可能帶來的環境風險的擔憂，這些意見和建議將被納入風險評估和重大風險認定的考量范圍，確保認定結果能夠充分反映公眾的利益和訴求。5.3對我國的啟示美國和歐盟在環境公益訴訟中重大風險認定方面的經驗，為我國提供了多方面的啟示，有助于我國完善相關制度，提高環境風險防控能力。在立法完善方面，我國應進一步健全相關法律法規，明確重大風險認定的標準和程序。參考美國《清潔水法》《清潔空氣法》等法律中對重大環境風險行為的具體規定，我國可制定專門的環境風險認定法規，或者在現有環境法律法規中增加詳細的重大風險認定條款。明確規定在何種情況下，企業的排污行為、項目建設行為等構成重大環境風險，以及相應的法律責任和處罰措施。制定統一的環境風險評估標準和規范，明確評估的方法、流程和指標體系，確保風險評估的科學性和準確性。在認定標準量化與要素明確方面，借鑒美國科學的風險評估方法，我國應構建量化的重大風險認定指標體系。在風險發生可能性方面，可根據歷史數據、行業統計信息等，確定不同類型環境風險發生的概率范圍，并據此劃分風險等級。在評估化工企業泄漏風險時，通過分析該企業過往的安全記錄、同類企業的事故發生率等數據，確定其泄漏風險發生的概率，進而判斷是否屬于重大風險。在風險可能造成的損害程度方面，從生態環境、人類健康、經濟損失等多個維度進行量化評估。建立生態環境損害評估指標體系，如生物多樣性損失指數、生態系統服務功能價值損失評估等；制定人類健康損害評估標準，如污染物濃度與健康損害的量化關系、疾病發生率與風險程度的關聯等；明確經濟損失的計算方法和范圍，包括直接經濟損失和間接經濟損失。還需明確認定要素的內涵和外延。對于損害結果的嚴重性，明確規定不同程度損害的具體標準和界限，如生態系統崩潰的具體指標、生物多樣性喪失的比例等；對于發生可能性，制定綜合考慮多種因素的判斷方法和標準，明確各因素的權重和影響程度；對于損害結果的可預防性，制定判斷預防措施有效性和可行性的標準，包括技術可行性、經濟合理性、時間緊迫性等方面的考量。在認定主體明確與協作方面，我國應明確重大風險認定的主體及其職責。法院在認定過程中應發揮主導作用，負責對案件事實進行全面審查和判斷，綜合考慮各方提供的證據和意見，作出最終的認定結論。同時，充分發揮專業環境評估機構的作用，明確其作為輔助認定主體的地位和職責。環境評估機構應依據科學的評估方法和標準，對環境風險進行專業評估，并向法院提供客觀、準確的評估報告。加強法院與環境評估機構之間的協作與溝通，建立有效的信息共享機制和工作協調機制。法院在審理案件過程中，應及時向評估機構提供相關案件信息和問題，評估機構應積極配合法院的工作，為案件審理提供專業支持和技術保障。在證據規則完善方面，我國應優化舉證責任分配。借鑒美國環境公益訴訟中舉證責任倒置的合理做法，對于一些專業性較強、原告難以舉證的事項，實行舉證責任倒置，由被告承擔舉證責任。在涉及復雜環境監測數據和專業技術問題時，被告應證明其行為與環境風險之間不存在因果關系或其行為不具有違法性。同時，減輕原告的舉證負擔，原告只需提供初步證據證明存在重大環境風險的可能性即可。加強證據采信的規范和管理。建立健全證據審查和判斷規則，明確不同類型證據的證明力大小和采信標準。對于環境監測數據、評估報告等專業性證據，應組織專家進行審查和論證，確保其真實性、可靠性和關聯性。在采信證據時，充分考慮證據的來源、收集方法、形成過程等因素，避免因證據問題影響案件的公正審理。在鑒定機制健全方面，我國應加強鑒定機構的資質管理和能力建設。嚴格鑒定機構的資質認定標準，加強對鑒定機構的日常監管，定期對鑒定機構的技術條件、人員配備、質量管理等方面進行檢查和評估，確保鑒定機構具備相應的鑒定能力和水平。建立鑒定機構的準入和退出機制，對于不符合資質要求或存在違規行為的鑒定機構，及時取消其鑒定資格。加強鑒定人員的培訓和考核，提高鑒定人員的專業素質和業務能力，確保鑒定結果的準確性和可靠性。我國還應統一鑒定標準。借鑒歐盟在化學品風險評估等領域的標準制定經驗，建立全國統一的環境風險鑒定標準體系。組織相關領域的專家學者和專業機構，制定涵蓋各種環境風險類型的鑒定標準，明確鑒定的方法、流程、指標和閾值等。加強對鑒定標準的宣傳和培訓，確保鑒定機構和鑒定人員能夠準確理解和應用鑒定標準，提高鑒定結果的一致性和可比性，為預防性環境民事公益訴訟中重大風險的認定提供堅實的技術支撐。六、完善預防性環境民事公益訴訟中重大風險認定的建議6.1明確認定標準6.1.1構建量化指標體系構建量化指標體系是完善重大風險認定標準的關鍵舉措。在風險發生可能性方面，可參考行業統計數據、歷史事故發生率等，建立不同類型環境風險的發生概率模型。對于化工企業的泄漏風險，可通過分析該企業過往的安全記錄、同類企業的事故發生率等數據，確定其泄漏風險發生的概率范圍。若某化工企業所在行業的平均泄漏事故發生率為每年0.5%，而該企業在過去5年中發生過2次泄漏事故，通過計算其事故發生率高于行業平均水平，可據此判斷其發生泄漏風險的可能性較大。可根據風險發生的概率大小，將其劃分為不同的等級，如高、中、低風險等級，為風險認定提供明確的量化依據。在風險可能造成的損害程度方面，需從生態環境、人類健康、經濟損失等多個維度進行量化評估。在生態環境損害評估中，可建立生物多樣性損失指數，通過計算物種數量的減少、珍稀物種的瀕危程度等指標，評估生物多樣性的損失情況。若某地區因開發項目導致珍稀物種棲息地減少50%，且該物種在當地的種群數量急劇下降，根據生物多樣性損失指數，可判斷該開發項目對生態環境造成的損害程度較大。還可評估生態系統服務功能價值損失，如水源涵養功能、土壤保持功能等的價值損失，通過貨幣化的方式量化生態系統服務功能的損害程度。在人類健康損害評估方面，應制定污染物濃度與健康損害的量化關系。對于空氣中的PM2.5濃度，研究表明當PM2.5濃度長期超過75微克/立方米時，居民患呼吸系統疾病的概率會顯著增加。通過建立這樣的量化關系，可根據污染物濃度判斷對人類健康造成損害的程度。還可考慮疾病發生率與風險程度的關聯，如統計某地區因環境污染導致的癌癥發病率、心血管疾病發病率等，評估環境污染對人類健康的影響程度。在經濟損失量化方面，需明確直接經濟損失和間接經濟損失的計算方法和范圍。直接經濟損失包括因環境損害導致的財產損失、清理費用等，如某企業的污染行為導致周邊農田農作物減產，農作物減產的價值以及清理污染所需的費用即為直接經濟損失。間接經濟損失包括因環境損害導致的生產中斷損失、旅游收入減少等，如某景區因環境污染導致游客數量大幅減少，旅游收入下降，這部分收入損失即為間接經濟損失。通過明確這些量化指標，能夠更準確地評估風險可能造成的經濟損失程度。6.1.2細化認定要素明確損害結果的嚴重性，需從多個方面進行細化。對于生態環境損害，應明確生態系統崩潰的具體指標，如關鍵物種的滅絕、生態系統結構的嚴重破壞等。當某一生態系統中處于食物鏈頂端的關鍵物種滅絕，導致整個生態系統的食物鏈斷裂，生態系統結構失衡，可認定為生態系統崩潰，屬于嚴重的損害結果。對于生物多樣性喪失，可規定生物多樣性喪失的比例達到一定程度即為嚴重損害，如某地區的生物多樣性指數在一定時間內下降30%以上，可認定為生物多樣性受到嚴重損害。在發生可能性方面，應制定綜合考慮多種因素的判斷方法和標準。在判斷某海上石油開采項目的風險發生可能性時，需綜合考慮開采技術的可靠性、海洋環境的復雜性、石油泄漏的應急處理能力等因素。若開采技術為新型技術，尚未經過充分的實踐驗證，且所在海域的海洋環境復雜，如存在強洋流、惡劣天氣等因素，同時石油泄漏的應急處理能力不足，缺乏有效的圍油欄、吸油設備等，可判斷該項目發生石油泄漏風險的可能性較大。可通過建立風險矩陣，將各種因素進行量化評分，根據評分結果判斷風險發生的可能性大小。對于損害結果的可預防性，應制定判斷預防措施有效性和可行性的標準。從技術可行性角度，若某企業計劃采用一種新型的污染治理技術來預防環境風險，需評估該技術是否經過科學驗證，是否在類似企業中得到成功應用。若該技術在實驗室中表現良好，但尚未在實際生產中得到應用，且存在一些技術難題尚未解決，可認為其技術可行性存在一定問題。在經濟合理性方面，需考慮預防措施的成本與可能避免的損失之間的關系。若某企業為預防環境風險，需投入大量資金購置先進的環保設備，但這些設備的運行成本高昂，且可能避免的損失相對較小，從經濟合理性角度來看，該預防措施可能不太可行。還需考慮時間緊迫性，若某地區即將面臨重大環境風險，如某河流即將面臨嚴重的污染威脅，而預防措施的實施需要較長時間，無法在風險發生前完成，那么該預防措施在時間緊迫性方面存在問題。對于風險的持續性和擴散性，也應明確其認定標準。在風險持續性方面，可規定風險持續的時間達到一定期限即為重大風險，如某化工企業的污染排放可能持續5年以上，且對周邊環境造成長期的污染影響，可認定為具有重大風險。在風險擴散性方面，可根據風險擴散的范圍、對多少區域或人群產生影響來判斷。若某企業的污染排放導致周邊10平方公里范圍內的空氣、土壤和水源受到污染，影響到周邊多個村莊的居民生活和農業生產，可認定該風險的擴散性較大，屬于重大風險。通過細化這些認定要素，能夠使重大風險的認定更加準確、科學，為預防性環境民事公益訴訟提供更有力的支持。6.2規范認定主體明確法院在重大風險認定中的主導地位至關重要。法院作為司法裁判機關，在整個認定過程中承擔著核心角色。在案件審理過程中，法院需要對案件事實進行全面、深入的審查，綜合考慮各方提供的證據和意見，包括原告的訴求、被告的抗辯、專業評估機構的報告、專家的意見以及公眾的反饋等。法院要依據相關法律法規，對是否存在重大風險進行準確判斷，并作出最終的認定結論。在某起涉及化工園區建設的預防性環境民事公益訴訟中，法院需要審查化工園區的規劃方案、環境影響評價報告、環保設施建設情況等證據，聽取原告環保組織對園區建設可能帶來的環境風險的陳述，被告化工企業關于自身環保措施的說明，以及專業環境評估機構對園區環境風險的評估報告，還要考慮周邊居民對園區建設的擔憂和訴求。在此基礎上，法院根據相關環境法律法規和風險預防原則，判斷化工園區建設是否存在重大環境風險，從而作出公正的裁判。專業環境評估機構作為輔助認定主體，其職責主要是運用專業的技術和方法，對環境風險進行科學評估。環境評估機構應具備專業的環境監測、數據分析、風險評估等能力，能夠依據科學的評估標準和規范，對環境風險的發生可能性、損害程度、擴散范圍等進行量化分析。在評估過程中，環境評估機構要充分收集相關的環境數據，包括大氣、水質、土壤等環境要素的監測數據，以及項目的相關資料，如工藝流程、污染物排放清單等。通過對這些數據和資料的分析，運用數學模型、模擬實驗等方法，預測環境風險的發展趨勢和可能產生的后果，并向法院提供客觀、準確的評估報告。在某河流污染風險評估中，環境評估機構通過對河流的水質監測數據進行分析，結合河流周邊的工業布局、排污情況等因素，運用水質模型預測河流污染的擴散范圍和程度，為法院認定河流污染是否構成重大風險提供科學依據。為確保認定的準確性和公正性，還需建立法院與環境評估機構的協同認定機制。在案件受理階段，法院應及時向環境評估機構通報案件的基本情況，包括案件涉及的環境風險類型、相關證據材料等，以便環境評估機構能夠有針對性地開展評估工作。環境評估機構在評估過程中，如遇到需要進一步了解的案件事實或法律問題，應及時與法院溝通，法院應給予必要的協助和指導。在評估報告出具后，法院要對評估報告進行審查，對于報告中的專業內容和結論，可要求環境評估機構進行解釋和說明。法院還可以組織專家對評估報告進行論證，確保評估報告的科學性和可靠性。在某礦山開采導致的土壤污染案件中，法院在受理案件后，及時將礦山的開采資料、土壤污染的初步調查情況等告知環境評估機構。環境評估機構在評估過程中，發現需要進一步了解礦山的開采歷史和排污情況，便與法院溝通，法院協助其獲取了相關資料。評估報告出具后，法院組織專家對報告進行論證，專家提出了一些修改意見，環境評估機構根據意見對報告進行了完善，最終法院依據完善后的評估報告和其他證據，對礦山開采是否存在重大環境風險作出了準確的認定。6.3完善證據規則6.3.1合理分配舉證責任根據案件性質和當事人能力，合理分配原告和被告的舉證責任，是完善證據規則的關鍵環節。在預防性環境民事公益訴訟中，原告通常是法律規定的機關和有關組織，如檢察機關、環保組織等，他們的主要任務是提起訴訟，維護環境公共利益。由于原告在獲取證據方面往往面臨諸多困難，如缺乏專業的監測設備和技術、難以進入被告的生產經營場所獲取相關數據等，因此應適當減輕原告的舉證負擔。原告只需提供初步證據，證明存在損害社會公共利益的重大風險即可。在某化工企業的環境風險案件中，原告環保組織通過收集周邊居民的投訴記錄、媒體報道以及簡單的環境監測數據，初步證明該化工企業的生產活動可能對周邊環境造成重大風險，如廢氣排放可能導致周邊居民呼吸系統疾病的增加、廢水排放可能污染附近河流等。對于被告而言，由于其對自身的生產經營活動和相關信息更為了解，且往往具備專業的技術和資源，因此應承擔更多的舉證責任。在適用舉證責任倒置規則時，被告需要證明其行為與環境風險之間不存在因果關系或其行為不具有違法性。被告化工企業需要提供詳細的生產工藝流程、污染物排放數據、環保設施運行記錄等證據，證明其生產活動符合國家相關的環保標準和要求，不存在對環境造成重大風險的可能性。如果被告無法提供充分的證據證明其行為的合法性和安全性，就應承擔相應的法律責任。在一些特殊情況下，還可以考慮引入第三方機構的證據。對于一些專業性較強的環境風險評估，可由專業的環境監測機構、科研院所等提供相關的監測數據和研究報告。這些第三方機構具有專業的技術和設備，能夠提供客觀、準確的證據，有助于法院更準確地認定重大風險。在某河流污染風險案件中，專業的環境監測機構通過對河流的水質進行長期監測，提供了詳細的監測數據，包括污染物的種類、濃度、變化趨勢等，這些數據為法院判斷河流污染是否構成重大風險提供了重要的依據。6.3.2加強證據采信規范制定證據采信的標準和程序，是提高證據可信度和證明力的重要保障。在預防性環境民事公益訴訟中，證據的采信應遵循嚴格的標準和程序，確保證據的真實性、可靠性和關聯性。對于環境監測數據等專業性證據，應組織專家進行審查和論證。專家具有專業的知識和經驗，能夠對證據的科學性和準確性進行評估。在采信某化工企業的廢氣排放監測數據時，可邀請環境科學領域的專家對監測數據的采集方法、分析過程、數據的準確性等進行審查和論證。專家可以根據自己的專業知識，判斷監測數據是否符合科學規范，是否能夠真實反映企業的廢氣排放情況。如果專家認為監測數據存在問題，如采樣方法不科學、數據分析存在誤差等，法院應要求提供證據的一方進行補充或重新監測，以確保證據的可靠性。在采信證據時，應充分考慮證據的來源、收集方法、形成過程等