2020年財政分析手冊

對于宏觀經濟金融分析而言，財政體系與財政政策的

重要性應不亞于市場更為熟悉的貨幣政策領域。但是市場

對貨幣體系以及貨幣政策體溫感和感知度往往更強，而對

于財政政策卻常常僅限于減稅等領域。事實上，財政政策

與貨幣政策之間有著不可分割的關系，且前者的影響更加

捉摸不定。例如，近年的兩大體系之爭（詳見三次爭辯）

以及2021年1月下旬的“錢荒”，均與財政體系有密切

關系。

一、基本問題的說明

（-）財政體制的主要內涵是財政核算

財政體制的主要內涵是財政核算，即財政體制本身是

一種財政分配關系，而財政核算便是這種分配關系的量化

體現。

1、財政體制往往特指財政核算體制，也即以政府為對

象進行核算的行為。特別需要指出的是，針對政府的核算

本身是以收付實現制為基本原則，即對當期的支付進行核

算。

2、事實上除財政體制核算外，還會有一個國民經濟核

算體系（即SNA）,我們通常所談及的諸如GDP核算方法、

三駕馬車等均源于國民經濟核算，它是對整個國民經濟運

行的方方面面進行核算的行為。

3、除以上兩種核算外，還有金融業綜合統計以及外管

局體系下的國際收支核算（含存量的國際投資頭寸表和流

量的國際收支平衡表）等核算值得關注。

（二）財政核算的外在體現是財政政策

財政體系的貫徹落實則主要依據財政核算，而財政核

算的外在體現則是財政政策。為便于理解，我們可以從國

民經濟核算的維度進行解釋。

1、國民經濟核算體系可以衍生出宏觀經濟金融分析中

常用的主要指標和關系式，如GDP的三種核算方法、投入

產出表、資金流量表等等。

2、財政核算則相應地可以衍生出中央及各級政府的收

入來源和支出流向，并通過調節收入結構和資源投向（如

減稅、資金劃轉以及債務安排等），合理安排各級政府或

各環節的收支情況，進一步決定實施何種財政政策。

二、對中國財政收入體制的討論

（一）整體情況：地方財政收支缺口顯著擴大、缺口

率持續大幅抬升

1、我國的財政體制主要分為三個階段，即1949T978

年的“統收統支、高度集中“（財力主要集中于中央）；

1978—1994年的“劃分收支、分級包干“（財力下放到地

方）以及1994年之后的“分稅制”（財力主要集中于中

央）。

2、不過正是基于這種財政體制，才使得我國中央與地

方的財政收支情況呈現一定的差異性，也即中央的財政收

支差額呈逐步擴大的盈余特征，而地方政府則呈現財政收

支逐步擴大的缺口特征。

以2020年數據為例，中央財政收支相抵后還盈余4.77

萬億（2017年以來一直穩定在5萬億附近），而地方財

政收支相抵后缺口達到11.04萬億元且擴大趨勢非常明

顯。而從財政收支缺二率上來看，整體財政收支缺口率已

達34%以上，而地方財政收支缺口率更是高達110%以上。

3、這背后的原因與財政收入和支出的結構有密切關

系。例如，地方政府僅擁有財政收入的55%不到，但需要

承擔財政支出的85%以上，造成地方政府本身的財政負擔

顯著大于收入的情況。

（-）收入與支出劃分維度

1、稅收貢獻了全部財政收入的80-85%

（1）稅收收入約貢獻了財政收入的80-85%o而在稅收

來源中，增值稅和消費稅（含營業稅與進口環節）、企業

所得稅、個人所得稅等貢獻85%以上。

（2）分稅制主要體現在收入端。其中與國家權益、宏

觀調控相關的稅種歸于中央（如關稅、消費稅、進口環節

的增值稅、央企等），與經濟發展直接相關的部分稅種則

有中央與地方共享（如非進口環節的增值稅、企業和個人

所得稅、資源稅、城建稅、印花稅等），剩余部分則歸地

方（如城鎮土地使用稅、耕地占用稅、城建稅、土地增值

稅、房產稅、契稅以及地方國企上繳利潤等）。

2、支出方面亦有所側重

中央和地方政府在支出層面也呈現一定的差異，中央

主要負責國家安全、外交、中央國家機關運轉以及宏觀調

控、經濟、社會、文化發展的所需支出，地方則主要負責

轄區行政機關運轉以及轄區經濟、社會、文化等發展所需

的支出。

（三）中央與地方關聯維度

正是前面所討論的中央與地方財政收支的差異性，才

使得在收入和支出兩個維度外，還存在其它一些主要平衡

地方財政收支差異的部分，如中央地方的轉移支付、稅收

返還和地方上解等。

1、轉移支付主要是為了解決中央與地方政府、地方政

府之間的財力分配不均的問題。其中主要包括一般性轉移

支付和專項轉移支付兩大類，前者主要是為了彌補地方政

府之間的財務差距以實現地方公共服務能力的均等化，后

者則主要有服務“三農”、教育、醫療衛生、社保保障和

就業等具體目的。

2、稅收返還主要包括增值稅返還、所得稅基數返還、

成品油價格和稅費改革稅收返還等項目。

3、地方上解主要指按照規定上解中央的各項收入，具

體包括原體制下的上解收入和出口退稅專項上解收入。

三、對中國財政預算體制的討論

明確財政收入體制后，進一步對中國財政核算的模式

進行討論。2020年12月7日，財政部發布《關于編制2020

年度中央和地方財政決算（草案）的通知》（財庫（2020）

41號），意味著2020年決算工作和2021年預算工作已

正式啟動，今年全國兩會上將進一步見分曉（屆時再進行

分析）。

（-）整體情況說明：縱向五級預算和橫向四類預算

整體上看我國的財政預算體制主要從縱向（按照政府

層級）和橫向（按照經濟性質）兩個維度劃分。

1、我國實行一級政府一級預算總共五級的預算體制。

主要包括（1）中央；（2）省、自治區、直轄市；（3）

設區的市、自治州、縣、自治縣；（4）不設區的市、市

轄區；（5）鄉、民族鄉、鎮等五級。

其中，國務院編制中央預算草案，并由全國人大批準

后執行；地方各級政府編制本級預算草案，并由同級人大

批準后執行。我們前面所指的地方財政收支主要指地方各

級預算收支。

2、我國財政目前只有預算流量表，沒有與之相對應的

存量。當然近兩年國有資本的存量情況也開始逐步在公

布，算是在做出一些努力。

3、我國的預算按照經濟性質分為（1）一般公共預算

（即我們通常所談及的財政收入）；（2）政府性基金預

算（即為支持特定公共事業發展籌集的專款專用非稅收

入）；（3）國有資本經營預算（依法收取的稅后利潤、

股利股息、產權轉讓收入等國有資本收益）；（4）社會

保險基金預算（國家通過一般稅收、社會保障費及其他渠

道籌集資金、專門用于社會保障的專項預算）等四類，且

每一類預算均分為全國、中央與地方三級體系。

其中一般公共預算、政府性基金預算與社會保險基金

預算為絕對主導部分，且除一般公共預算和社保基金預算

外的政府性基金預算、國有資本經營預算一般會呈現盈余

狀態，因此政府性基金和國有資本經營與社保基金預算的

年度結轉余額部分往往會用來彌補一般公共預算的缺口。

4、根據《預算法》的規定，一般公共預算、政府性基

金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當保持

完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經營預算、社會

保險基金預算應當與一般公共預算相銜接，這就意味著四

類預算模式下，相互之間可以通過一些結轉項、基金和資

金調入等進行銜接。因此在計算財政收支總額，不能簡單

相加，需要剔除重復項（如社保基金收入中的財政補貼收

入、一般公共預算調入政府性基金的稅收返還項目以及其

它）。

（二）一般公共預算（收入端含財政與調入資金，支

出端含轉移支付和返還）

一般公共預算即我們通常所談及的財政收入。事實上,

每年財政部門報送人大審批的赤字，便是一般公共預算中

的收支差額，而這部分差額理論上全部通過新增債務來彌

補。

但也有例外，如以前年度結轉資金（以前年度已經列

支）、調入的預算穩定調節基金（與當年公共預算收入無

關）和部分專項債券（計入政府性基金）。

1、一般公共預算主要以稅收收入為核心，同時支出方

面主要為了維持國家機構運轉、維護國家安全、進行宏觀

調控、保障和改善民生等領域。

2、中央政府的收入端主要包括一般財政收入、中央預

算穩定調節基金調入部分、從中央政府性基金預算和中央

國有資本經營預算調入資金三個部分。支出端則包括一般

財政支出、對地方的稅收返還和轉移支付。

3、地方政府的收入端主要包括一般財政收入、中央的

稅收返還和轉移支付以及調入資金三部分，支出則為一般

財政支出。

4、除一般財政收支外，稅收返還和轉移支付是大頭，

2020年預算高達8.39萬億。此外，對中央政府而言，2020

年預算下的政府性基金和國有資本經營預算調入資金等

有8880億元，地方政府則高達2.11萬億。

（三）政府性基金預算（含地方賣地收入、彩票收入

以及專項債券收入等）

1、政府性基金收入端主要是指國家向社會征收以及出

讓土地、發行彩票、發行專項債券等方式獲得的收入，具

體包括全國政府性基金收入（以土地使用權出讓收入為

主）、上年結轉收入和地方政府專項債券收入等三大部分。

其中，在政府性基金項下列支的地方專項債券具有特

定用途，2015-2020年期間地方政府專項債券募集收入分

別為0.10萬億、0.40萬億、0.80萬億、1.35萬億元、

2.15萬億元和3.75萬億。

2、大的口徑來看，地方政府性基金收入由國有土地使

用權出讓收入（占比53.10%）,地方專項債募集資金收

入（占比30.40%）和中央轉移支付（占比6.50%）三部分

構成，且地方政府專項債券募集資金占比正逐步擴大。

這里的土地出讓收入也就是我們通常所說的賣地收

入，2015年以來地方政府的賣地收入逐年攀升，已由2015

年的3.18萬億攀升至目前的7萬億以上。

3、由于每一項政舟性基金結轉資金規模一般不超過該

項基金當年收入的30%。意味著一般情況下需要將政府性

基金項目中結轉較多的資金（超過30%）調入一般公共預

算統籌使用，剩余的結轉資金繼續專款專用。

（四）國有資本經營預算：調入一般公共預算的比例

逐年提高至35%左右

1、國有資本經營預算是國有資本進行存量調整和增量

分配而發生的各項收支預算，而國有資本經營預算收入主

要包括國有資本帶來的利潤收入、股利與股息收入、產權

轉讓收入、清算收入、其他國有資本經營收入以及結轉收

入等六項。

2、納入國有資本經營預算編制范圍的企業包括國資委

監管企業、最高檢所屬企業、教育部所屬企業、工信部所

屬企業、體育總局所屬企業、中國際貿易促進委員會所屬

企業、中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室履

行出資人職責的中央文化企業、中國煙草總公司、中國郵

政集團、中國鐵路總公司等。

3、國有資本經營的支出主要包括資本性支出（如注入

資本金、增加資本性投入等）以及費用性支出、國有資本

經營預算補充社保基金的支出等。

4、自2010年以來，國有資本經營預算調入一般公共

預算的比例在逐步提高，其中2015年為16%、2016年為

19%、2017年為22%、2018年25%,2019年為28%、2020

年預算為35%O

（五）社保基金預算：可通過一般公共預算和國有資

本經營預算進行平衡

社會保險基金預算主要是指對社會保險繳款、一般公

共預算安排和其他方式募集資金、專項用于社會保險的收

支預算。

1、我國自2010年才開始編制社會保險基金預算，將

企業職工基本養老保險、失業保險、城鎮職工醫保、工傷

保險、生育保險、城續居民社會養老保險、新農保、城鎮

居民醫保和新農合等所有社會保險基金納入。

此外財政部、人力資源社會保障部和國家衛生計生委

每年也會定期發布全國社會保險基金決算報告，詳細公開

各項基金收支數據。

2、社會保險基金收入可由一般公共財政預算、國有資

本經營預算等進行補助，但不能用于平衡其它三類預算。

例如，根據2017年11月9日國務院發布的《關于印發劃

轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》（國發

（2017）49號），劃轉比例統一為企業國有股權的10機

3、由于財政補貼的存在，使得我國社保基金缺口數值

表面上看不大。例如，2020年預算數據顯示，2020年度

全國社保基金收支缺口達到4996.73億元，但當年財政補

貼規模合計達21628.95億元。

四、對政府債務限額的討論

政府債務也是財政體制的一部分，特別是對于地方政

府而言，債券已經成為其重要資金來源渠道。不過這里并

不進行深入探討，關于地方政府債務的詳細分析可參見地

方政府債務手冊（2020年版）。

2020年的中央國債和地方政府債券預算余額限額分別

為21.30萬億和28.81萬億，合計達到50.11萬億，實際

數則為46.17萬億。

五、對中國宏觀稅負的討論：三種測算口徑

對宏觀稅負的衡量根據政府收入內涵的不同通常有三

種口徑。這里政府收入的內涵主要借鑒了IMF發布的《政

府財政統計手冊》，其政府財政收入主要包括稅收、社會

保障繳款、贈與和其他收入，即增加政府權益或凈值的部

分。這里需要注意的是，IMF口徑計算的宏觀稅負不應包

括土地出讓收入（因為其是政府土地資產的減少和貨幣資

金的增加、不帶來政府權益變化）。

（一）狹義口徑的宏觀稅負，即稅收收入/GDP。

（二）中性口徑的宏觀稅負，即（稅收收入+社會保障

繳款）/GDP

（三）廣義口徑的宏觀稅負，即（一般公共預算收入+

政府性基金收入+國有資本經營收入+社會保險基金收入-

國有土地使用權出讓收入-重復項）/GDP。

六、對政府存款的討論

根據央行披露的最新數據顯示，2021年1月我國政府

存款規模高達35.72萬億，但是地方政府又面臨較大的債

務壓力，這種看似矛盾的現象需要進一步分析。事實上，

2021年1月下旬的“錢荒”實際上也與上述現象有密切

關系。

（一）概念辨析：政府存款、財政性存款、國庫存款

等

1、主要關系式

我國財政國庫管理制度缺乏統一的口徑，產生了多種

混合性表述和概念，如政府存款、財政性存款、國庫存款、

財政存款、國庫定期存款等。對于這些概念之間關系的梳

理大致如下：

政府存款二財政性存款+機關團體存款

財政性存款二國庫存款+其他財政存款

國庫存款=財政存款+財政過渡存款

其他財政存款二劃繳財政存款+待結算財政存款+財政

專用基金存款+財政預算外存款+國庫定期存款

其中，政府存款是指財政資金的備付結存余額（即前

面所討論的公共財政收支、政府性基金收支、債務性融資

等資金流形成的賬戶余額），即以備未來支出。具體包括

三部分：（1）流向央行國庫形成的財政存款（反應在央

行資產負債表中、目前為5.35萬億）；（2）流向商業銀

行的國庫現金定期存款（反應在金融機構的信貸收支表

中、目前為）；（3）反應在各類財政專戶中的存款（含

機關團體存款）。

2、機關團體存款

機關團體存款具體是指機關法人、事業法人、軍隊、

武警部隊、團體法人存放在銀行業金融機構的定活期存款

以及上述單位委托銀行業金融機構開展委托業務沉淀在

銀行的貨幣資金。具體分為公積金以及政府資金下撥至科

教、文衛、軍隊等機關事業單位的結余資金（2021年1

月余額約為30萬億）。

央行發布的《關于改革存款準備金制度的通知》（銀

發（1998）118號）明確從1998年3月21日起，機關團

體存款不再作為財政性存款，作為一般存款。

3、國庫定期存款

（1）國庫存款屬于財政資金，各級國庫存款的支配權

屬于本級政府財政部門。也即除法律、行政法規另有規定

外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人

都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫

的庫款。

（2）2006年起，央行和財政部共同對政府存款實施現

金管理，將一部分政府存款存入商業銀行定期存款，歸為

一般存款管理，取名為“國庫現金管理商業銀行定期存

卦”o

4、其它政府存款

（1）國庫存款和劃繳財政存款不計入M2,也無需繳納

存款準備金。

（2）財政專用基金存款、財政預算外存款、國庫定期

存款以及機關團體存款屬于商業銀行的負債來源（一般存

款），需要繳納存款準備金，同時也需要計入M2。

（-）政府存款：規模已接近36萬億

目前對政府存款數據的披露主要有以下幾個口徑（數

據截至2021年1月）：

1、貨幣當局（央行）的資產負債表，其披露的政府存

款規模為5.35萬億.

2、金融機構信貸收支表披露的政府存款規模為35.72

萬億,其中包括機關團體29.99萬億和財政性存款5.65

萬億。可以看出機關團體存款本身季節性并不突出，而央

行的政府存款以及金融機構的財政性存款季節性比較明

顯。

3、中資全國性大型銀行、中小型銀行的國庫定期存款

余額分別為2038.61億元和2818.22億元，合計為4857

億元。

（三）政府存款與流動性：2021年1月“錢荒”的原

兇

由于機關團體存款歸于商業銀行的一般存款（且幾乎

沒有季節性特征），因此其整體對流動性的影響和一般存

款無異。事實上，政府存款中真正對流動性有影響的部分

是財政存款，由于財政存款余額可以理解為財政收入與財

政支出的差額，而這一差額通常與經濟形式以及財政資金

的收繳有密切關系，因此會對流動性產生一定程度的擾

動，比如2021年1月下旬的“錢荒”。

1、長周期上受財政政策影響

長周期上來看，財政存款的變化主要受財政收入與支

出兩端的共同影響，而財政收支會進一步受到宏觀經濟環

境變化和相應財政政策的影響。通常情況下，當經濟處于

向上階段時，財政收入會相應增加（增幅往往會大于經濟

增速），財政支出則相應保持平穩，此時財政存款余額會

對應增加。反則反之。

2、財政存款增加導致基礎貨幣減少，影響貨幣投放

央行貨幣的投放主要依賴于外匯占款的變化、公開市

場等貨幣政策操作以及政府存款的變化等三個維度。同時

考慮到，

基礎貨幣的變化U外匯占款變化+對其他存款性公司

債權-政府存款的變化

因此政府存款本身的變化會影響到基礎貨幣，由于政

府存款的短期變化依賴于稅收的收繳，并進一步會導致商

業銀行一般存款發行變化，從而影響到存款準備金，并進

一步影響基礎貨幣。整體上看，當政府存款開始減少，也

即財政政策趨向于積極或財政資金趨向于投放時，意味著

基礎貨幣將相應增加，反則反之。

3、短周期上季節性特征突出的財政存款對流動性影響

較大

財政存款的季節性特征比較突出，且主要體現在以下

兩個方面：

(1)諸如企業所得稅等稅種為按季預繳，導致財政性

存款余額具有明顯的季節性特征，使得財政收入在1月、

2月、5月、7月、10月等月份出現高峰。

(2)由于財政預算需要經過本級政府人大批準且政

府委托代建項目多為按季或按年結算，因此財政支出高點

往往發生在季末月份，導致財政支出的規律很難把握，我

們理解今年的財政支出變慢或更為謹慎可能導致市場出

現“錢荒”。

例如，2021年1月央行資產負債表上的政府存款余額

達到5.35萬億，環比大幅增加L48萬億，意味著相對應

的基礎貨幣投放減少了L48萬億。

七、對中國財政政策的討論

（一）機理：積極財政政策往往會推動利率趨于上行

并擠壓私人投資空間

財政政策與貨幣政策共同構成宏觀經濟金融政策的主

體（其它還有諸如產業政策等），對財政政策經濟學機理

的理解，需要借助于一些簡單的假設。即，

以上關系式可以告訴我們兩個結論：

1、當增加政府購買或降低稅率時，有助于提升國民收

入水平，也即積極的財政政策有助于增加國民收入。

2、在國民收入相對保持穩定的情況下，減稅或增加政

府購買往往會使得利率水平趨于上行，也即擠壓投資。因

此積極的財政政策雖然可以緩解陷入困境中的經濟，但往

往也會推動利率上行，并在一定程度上擠壓私人投資的空

間，從而導致積極財政政策的效果會出現一定折扣。

(二)財政政策回溯與展望

1、整體基調：2009年以來財政政策取向一直為“積極”、

已持續11年

通過梳理歷年中央經濟工作會議可以發現，除在

2005-2008年保持穩健取向外，2009年以來的財政政策在

取向上均為“積極”。也即2007-2008年金融危機以來，

國內財政政策一直保持積極態度，只是在力度上有所差

異，當然也正是十余年的積極財政政策，造成了政府債務

壓力越來越大、不斷累積。

2、專項債與減稅降費：持續攀升

(1)減稅降費是我們對財政政策的直觀感受。

2016-2020年期間，減稅規模分別達到0.50萬億、0.57

萬億、L10萬億、2萬億和2.50萬億。

(2)專項債發行也是積極財政政策的體現。2016-2020

年期間，地方專項債的發行規模分別達到0.40萬億、0.80

萬億、1.35萬億、2.15萬億和3.75萬億。

3、赤字率：預計2021年重回3%附近

3%的財政赤字率一直是一個警戒線，此次在特殊內外

環境下，首次將財政赤字率大幅提升0.80個百分點至

3.60%以上，這也是我國歷史上赤字率第一次突破3虬而

赤字規模也由2019年的2.76萬億擴大至2020年的3.76

萬億。

（三）財政政策五點展望：中央經濟工作