山東申論77申論二、給定資料1．長期以來，城管執法似乎總是與“暴力”聯系在一起。從2013年3月至今，全國各地已經發生多起城管暴力執法事件，從福建到云南，從廣東到內蒙古，城管與商販的沖突屢屢發生，這不禁引起人們的思考。據不完全統計，三月至今，經媒體公開報道的城管暴力執法事件多達17起。3月6日，廣州海珠區赤崗街道城管執法人員在巡查時發現1名婦女占道擺賣番石榴，后與該名婦女發生肢體沖突；3月16日，廈門思明區民警、城管與小販發生肢體沖突；3月22日，云南昭通城管將盲人乞討者打傷并丟入水池，在網絡上引發巨大爭議。5月25日，安徽濉溪城管圍毆拍照的高三學生；5月28日，四川德陽城管執法人員與一攤販發生沖突，1名攤販親屬和1名城管執法人員受輕傷；5月31日，延安一名男城管雙腳跳起猛踩市民的頭，還有一名女城管大喊“爆他頭”，引發公眾廣泛關注。進入7月以來，城管暴力執法事件更是頻頻發生。僅7月15日就連續在呼和浩特、深圳、連云港發生多起城管隊員與居民沖突、堵路執法、群毆村民事件。1997年以前，中國并無城管，工商、衛生、質監、農業等部門分管了市容整治的功能，存在諸多弊病。1997年，城管綜合執法改革啟動試點，盡管結束了城市管理“九龍治水”的局面，卻也拉開了城管執法尷尬的歷史。根據北京市城市管理綜合行政執法局網站顯示，城管具有13個方面的職能，從市容環境衛生管理、市政管理、公用事業管理，到園林綠化管理、環境保護管理、城市河湖管理、施工現場管理、城市停車管理、交通運輸管理，從對流動無照經營行為處罰，到對違法建設處罰，甚至還包括對無導游證從事導游活動行為的處罰。職能復雜，管理多頭，使得城管執法從一開始就陷入了尷尬。“管，小攤小販不滿；不管，市民群眾不滿。”在城市化過程中，不少人失去了賴以生存的土地和職業，不得不進城擺攤謀生，為市民生活帶來便利的同時，也給城市綜合管理帶來了極大的負擔。專家認為，一方面城市快速發展與滯后的政府管理不匹配，城市管理人員嚴重不足。以昆明為例，截至2012年，昆明市城市建成區與5年前相比增加近一倍，但城市快速發展后，城市道路、橋梁、公交、綠地等需要管理的城市部件和事件大幅增加，城管部門管理的人、事、物都迅速擴張，執法力量不足的矛盾因此凸顯。另一方面，城管執法人員素質普遍偏低，大量臨時工、低學歷、低素質人員被“編”進城管執法隊伍。素質低、待遇差、缺乏培訓，使得城管執法人員在執法過程中屢屢出現“狀況”。隨著各類負面事件的累積，城管甚至掉進“說什么都不信，怎么干都不行”的尷尬。據中國社科院藍皮書《形象危機應對研究報告(2012)》總結，城管形象具有暴力執法、執法失當、行政不作為、內部管理失當、違法違紀等5大類風險。“城管負面新聞這么多，經過各種媒體的呈現后，即使他們在努力改變，公眾也很難理性去看待。”西北師范大學副教授劉濤認為。“維護城市的整潔亮麗必須有人管理，但是目前的問題在于怎么管。”盈科律師事務所律師李承蔚認為，缺乏有效的規范，是目前城市管理陷入暴力執法困局的最主要原因。專家建議加強制度設計，規范城管執法。“盡管目前各地也有法規在約束，但基本上都是出于自身的解讀設定，缺乏上位法的支持，而權利的邊界不明，容易導致‘法無定法、權力私用、權大于法’的問題。”李承蔚建議盡早出臺全國性的城管執法法律，明確城管的權責，也有助于協調其他部門人員共同執法。記者了解到，目前城管的行政執法權共涉及幾十部法律法規和政府規章，既有全國人大及其常委會通過的法律、國務院制訂的行政法規、部委制定的規章制度，也有各省人大、政府發布的地方性法規、規章及政策性文件，但沒有一部專門針對城管的法律。“有些城管隊員一穿上那身制服，官僚意識和權利意識馬上就復活了，服務意識也就埋沒了。”劉濤認為，破解城管暴力執法困局，首先應該加強城管執法人員的“自省”，“多聯系群眾，回歸群眾，才可能改變對立的局面。”“城管問題最后恐怕要回歸到這樣幾個問題，城市到底是誰的城市?權力是誰的權力?城市應該是什么樣的?”劉濤認為，城市管理者的理念才是最根本的因素。2．城管隊員到底是一個怎樣的群體?真的都那么“如狼似虎”嗎?記者專訪一位從業十年的基層城管隊員，以下是他的自述：延安城管暴踩商販頭、安徽城管打學生的事，我都看到了。總之心情很復雜——很郁悶，很遺憾，很生氣，對涉事的協管員又有一點理解。我在一線，也遇到過幾次動手或差點動手的情況。當時是一個亂貼廣告的攤主，帶著手下一幫人喊打喊殺。我們又是夜班，只有3個人。所以我們報了警，請示領導后先撤了。第二天，我們再去是一隊人，造勢壓陣，才解決了這個問題。打拍照市民的事情，我不太了解細節。按照我們平常遇到的場景，執法時，會有路人拍攝，特別是充滿正義感、對城管誤會比較深的青年學生。他們往往一邊拍，一邊嚴厲指責城管又在搶東西什么的，其實他們并不了解事情全貌。不排除當時雙方有言語沖突的可能。但是，打市民是絕對錯誤的!這點毋庸置疑。其實城管也是人，沒有人會無緣無故這么極端。一般是平時積累的壓力得不到正確的釋放，積累下來，加上酒精上腦的沖動，失去理智才造成的。我覺得，最近這些事件從整體上講，不能代表城管的整體形象。現在很多人都認為城管“素質低”，但是我們招考公務員都是本科以上，我也是本科，學法律的。實際上，即便是協管員，目前也有很多碩士，全國都不少。這也是就業大環境的影響，現在有的碩士的就業形勢還不如技工昵。當出現城管打人事件時，人們會說城管素質低。但是當城管招收高學歷隊員的時候，大家又會說：這是浪費。這是很尷尬的事。城管執法最大的困境在體制上，相對集中的行政處罰權制度設計和運行的現狀，落實了行政處罰法“一事不兩罰”的原則，但忽略了“過罰相當”的原則。城管困境的根源，在于現階段的城鄉差距、貧富差距、東西部差距、就業壓力這幾大矛盾，還有社會信用體系的建立，行政處罰賦予執法者的權力太有限。舉個很普遍的例子。對占道的大排檔，他們違反了多部法律，產生油煙違反環保法、材料來源不明違反食品安全法、占用道路違反道路交通法、無證經營違反工商管理法規、噪音違反治安處罰法，但現在不是各家都去處罰，而是城管綜合執法，這就叫“一事不兩罰”。但是城管只能對他從影響市容的角度處罰，這些罰則一般都很輕微。城管不是上述法律的執法主體，不能對同一行為造成的“違法競合”進行合并處罰，這就使得當事人受到的處罰和他的行為造成的社會危害明顯不相當，這就是“過、罰”不相當。影響市容，應該只是這種違法行為破壞的社會關系中最輕的層面，處罰了這個，其他方面往往被有意無意地忽略。你問我“城管打人事件屢禁不止的根源在哪里?為什么改不掉?”我不是很認可這種問法。問“為什么避免不了”，比較合適。因為這種沖突不是執法者主觀想避免就能避免的，那除非不作為、瀆職。實際上，這種沖突，是所有執法者同樣面臨的，只不過城管執法在大街上，大家見得多而已。回到這個問題，城管和小販的矛盾根源，在于個人私利和公眾法益的沖突。執法如果要嚴格，勢必損害當事人的私利。城管認為“這是非法的，我是執法的”，小販認為擺攤“天經地義”，雙方認識的偏差更會加劇沖突。怎樣才能避免這種當場沖突?我覺得根本上需要社會信用體系的建立，就像香港一樣。執法者只要有足夠的證據，當事人不配合的，交給法院去強制執行，或者其他有足夠強制力的執法部門。我當城管，今年正好十年。城管的負面形象，也是在償還中國法制建設進程的歷史欠賬。在有城管以前，是工商人員追著小販滿街跑。城管成立初期，法制很落后，確實普遍有粗暴執法、罰款創收的情況，但那個時候，又何止城管如此呢?怎樣改變這種現狀?現在城管能做的，要“跳出執法的圈子執法”。要在談判方式和溝通技巧上下功夫，比如“舉牌執法”、“獻花執法”、“圍觀執法”等，都是積極的嘗試。而在城管自身，除了要加強法律法規的培訓，還要有針對性地加強心理壓力調試、處置群體性事件、正當防衛、溝通談判的培訓。媒體對城管的誤解，多數也是歷史原因形成的，主要是城管自身的問題造成的。但現在，我覺得媒體的問題也不少。城管，是媒體監督政府、批評政府的一個突破口、一個靶子。用一些媒體的話說，城管是“新聞富礦”。因為政府存在的問題，在城管身上都能挖得到。而同時，媒體對城管批評，受到的限制會很少。從我跟媒體人打交道的過程中，我的個人體會是，媒體人對城管的誤解，很多是帶有個人情緒或個人利益而刻意為之，挾媒體之公器以泄私憤。比如，他們的親友是小販，或者跟城管有過沖突。或者是帶著一種先入為主的慣性思維去報道，有些連城管的全程都搞不清楚，就侃侃而談。而總的說來，不管城管做怎樣的改革或嘗試，輿論總是以一種挑剔的眼光來審視。世界上沒有任何一種方案是能讓所有人滿意的，只要你站在不同的角度，總能挑出毛病。長此以往，就顯得城管一無是處了。剛才提到的關于城管隊員學歷的爭論，就是典型的例子。這就使城管隊員會產生一種無所適從的感覺。意志不堅定的，很容易破罐子破摔。所以，當城管很容易，當好一個城管，很難。3．在山東省濟南市，城管部門從2010年起年年推出“西瓜地圖”，一改過去的“圍追堵截”，引導瓜農有序進城。思路一變天地寬，這一舉措引發了強烈的社會反響，并被譽為“一個甜美的創意”。7月29日中午，濟南市緯一路與建國小經三路交叉路口，這里靠近濟南市婦幼保健院，平時的人流量和車流量都很大。33歲的瓜農劉艷紅早上不到6點就趕到了這里，一上午已經賣出了不少西瓜。“來濟南賣西瓜七八年了，以前沒定點的時候老有人攆，站不住腳，賣一車瓜得換好幾個地方，有時候拿起秤就跑。”這樣的遭遇，在岔路街賣瓜的房家英也沒少遇到過。他家里種了20多畝西瓜，一到收獲的季節就往濟南跑。“種個瓜不容易，今年雨水大又爛了不少，在這吃不好睡不好的，不就為多賣點錢出來么。”瓜農叫苦連天，城市管理執法部門也不輕松。每年夏秋兩季，在主干道上隨處擺攤、亂扔瓜皮的現象，既阻礙了交通又影響了市容。對瓜農“圍追堵截”的背后，城市管理執法部門更多的是無奈。“瓜農問，你讓我們去哪，我說去市場，可是市場里也都是滿滿的沒地方。”現任市中區城市管理局執法科副科長的孟亮，此前曾在七里山中隊工作。“攆也不是，不攆也不是，不知道該怎么辦。”2010年，經過周密的調查，濟南市城市管理執法局繪制了一份詳細的“西瓜地圖”，在全市設立455個臨時賣瓜點。對在臨時銷售點銷售西瓜并遵守市容和交通管理規定的，不按違章占道處理，不罰款、不沒收經營工具和物品，并免收衛生費。在一片叫好聲中，濟南市城市管理局將這一做法堅持了下來。每年到西瓜銷售季節，城管部門都要在征求瓜農和市民意見的基礎上發布“西瓜地圖”，并送到廣大瓜農手中。“今年共設置西瓜臨時銷售點427處，比往年有所減少，而且時間上也短了一個月。”濟南市城市管理局社會動員處處長陰潔偉表示，一些偏僻區域或嚴重影響市容交通秩序的地方不設置銷售點，但在人口集中的區域有適當增設。“老房，今天的價格怎么樣?西瓜賣得好不好?”“還行吧，這兩天又漲點了錢，比前一陣好點啦。”離著瓜攤還有幾米遠，市中區城市管理執法局桿石橋中隊中隊長姚忠就沖著房家英打招呼。正在忙著給顧客挑瓜的房家英回過頭來，臉上露出憨厚的笑容。“要是擱前些年，這么融洽的氣氛還真是少見。”姚忠笑言，以前跟這些瓜農是“冤家路窄”，現在更像是老朋友。“有了‘西瓜地圖’，瓜農們賣瓜心里踏實了，我們也有法操作了，督促他們規范經營就行了。”市民田先生就住在附近，時常來光顧房家英的瓜攤。“這個事肯定是得有人管，不能影響衛生和交通，可是得看怎么管，要讓瓜農有地方賣瓜，咱老百姓吃瓜也方便，現在這個法子就挺好，各方都受益。”在每個瓜攤后面的墻上，都掛著“濟南市應季西瓜臨時銷售點”的藍色標牌。上面既有咨詢服務電話，也有監督熱線。記者看到，發放到瓜農手里的“西瓜地圖”上，詳細地標注了每個臨時銷售點的數字編號和具體地址。“城市建設歷史欠賬多，管理理念沒有完全跟得上，這些都是造成城市管理矛盾突出的原因。”市中區城管局局長周勇認為，一方面瓜農有生存的需求，另一方面，市民既有生活的需求又有對環境的要求，“但城市管理與瓜攤的存在并不矛盾，城管執法人員和瓜農也不是對立面，需要相互包容”。對于在臨時銷售點以外地區占道銷售，高聲叫賣影響市民生活，圈占臨時銷售點排擠其他人銷售等違反規定的瓜農，濟南市城管部門經勸阻無效將取締其資格，并進行登記，禁止該瓜農再次進城銷售。不過，“西瓜地圖”運行4年來，這樣的事情并不多。作為對城市管理部門提供便利的回報，很多瓜農承諾擺攤絕不影響交通，并主動打掃周邊衛生。“咱們還是要自覺點，一塊把秩序維護好。”由堵變疏，嘗到了甜頭的濟南市城管部門還推出了便民報攤地圖、公廁地圖、百個周末蔬菜臨時直銷點地圖等，讓一些城市管理中的難點、熱點、焦點變成了亮點。4．“中國城管”一詞，近幾年以拼音形式頻繁出現在外語新聞里，儼然成為一個專有名詞。在歐美，街頭秩序由警察直接管理，沒有專門的城市管理執法隊伍。那么，沒有城管，國外對街頭商販如何管理呢?首先，明面上寬容，這體現在容忍流動商販在諸多地方擺攤設點。在歐洲，許多社區廣場平時有早市，周末有大集市，售賣各種農副產品和小商品。每逢圣誕來臨，連市中心廣場和主干街道邊都會形成臨時性的圣誕市場。在某些街區，周末或定期舉辦的古玩和跳蚤市場成為一道亮麗的風景線。記得在比利時布魯塞爾郊區非洲公園，流動冰激凌車播放的音樂往往會吸引孩子們蜂擁而去；在德國波茨坦王宮花園里，流動食品攤上香噴噴的德國烤腸讓人至今想起來還流口水。前不久到南非，總統府大門口衛兵持槍昂然站立，街道對面，售賣紀念品的攤販一字排開，雙方和諧共處。寬容，基于這樣的城市管理理念：不能因為街頭攤販有礙觀瞻，就一刀切地加以取締。他們認為，街頭攤點價格便宜，不僅方便附近居民與游人，本身也可以成為地方人文景觀的一部分。寬容只是“硬幣”一面，另一面則是政府對街頭攤販的管理暗下功夫，從準入門檻、衛生健康、分布密度等諸多方面嚴格要求。“洛陽草根”在美國大學門口擺攤賣肉夾饃的視頻走紅網絡。但實際上，在美國擺攤需要獲得政府發放的執照。對此，美國各州要求不一，但大致需要四樣許可證：一是普通商業經營證，二是流動攤販經營證，三是營業稅證，四是衛生健康許可證。歐美政府還對特定區域的街頭商販密度進行總體控制。2008年，紐約市長布隆伯格制訂紐約城區發放綠色流動食品車許可證的標準是，平均每5個街區一輛。因為有這些要求，所以歐美街頭商販看起來密度不高，整潔衛生。在歐洲，行業協會也承擔一部分管理職責。如果加入有關協會，辦理種種證照會更方便。若想到某個跳蚤市場賣點舊貨，也可以向負責組織的協會申請，繳納少許入門費即可獲得一次性攤位。當然，也有不守規矩的。在集市、跳蚤市場周邊的街道上，偶爾可以看到拿著少量物品叫賣的窮人，但人們大都對此寬容，少有警察前往干涉。街頭賣藝是例外。無論是在維也納還是巴黎，喧鬧的商業街上經常能見到有人扮演“大衛”雕塑，有人跳街舞，有人演奏樂器并售賣刻有自己作品的光盤，這些無需任何許可證。一方面寬容，一方面依法約束，使城市更加具有人情味，令人安穩安心，這樣的城市管理理念值得借鑒。三、申論要求第1題、認真閱讀、梳理“給定資料”，簡要分析一下城管事件頻發的主要原因。要求：概括準確，內容全面，條理清晰；不超過350字。我的答案：我的答案：參考答案：城管事件頻發的主要原因有：一是相關法律保障機制不健全。城管執法的法律效力和法律地位無法可依，造成城管工作不規范，使得行政處罰自由裁量權被城管執法者任意使用，這就使城管執法方式簡單化、粗暴化，增大了城管暴力執法發生的幾率。二是城管執法的范圍不斷擴大，缺少有效的監督制約機制，執法人員的素質參差不齊，其中一部分執法人員公仆心不強，作風不正派。三是治標不治本的錯誤城市管理理念。一刀切的管理方式，激化了社會矛盾，不能很好地解決城市存在的問題。四是城市化進程加快了各類矛盾的積蓄。隨著經濟體制改革，農村富余勞動力涌向城市，相當一部分人員年齡偏大，迫于生計，隨意在街道擺攤設點，造成城市問題，以致暴力抗法。答案解析：第2題、結合“給定資料”，請你就目前頻發的城管事件談談你的看法。要求：分析到位，言簡意賅，具有針對性；不超過250字。我的答案：我的答案：參考答案：城管事件頻發根源在于權力缺乏有效監督和制約以及城管部門文明執法觀念的淡薄。這不僅加劇了城管與商販之間的矛盾，導致暴力抗法的頻現，危害了社會和諧與秩序；同時也損害了政府部門的形象和公信力，不利于城市問題的根本解決。故而，相關部門亟需完善法律法規，轉變城市管理理念，建立城市管理的新秩序。答案解析：第3題、“給定資料3”提到濟南市制定的西瓜臨時銷售點“西瓜地圖”。假如你是某市城市管理局的一名工作人員，請就今年夏天西瓜臨時銷售點管理服務工作起草一份通知。要求：格式規范，概述準確，切合題意，結構清晰；不超過600字。我的答案：我的答案：參考答案：關于做好2013年西瓜臨時銷售點管理服務工作的通知各區城管局、市城管執法督察支隊：為進一步加強夏季西瓜，臨時銷售點管理，積極做好服務瓜農、服務市民工作，確保良好的城市環境和市容秩序，現就做好2013年西瓜，臨時銷售點管理服務工作通知如下：一、加強領導，規范管理夏季西瓜臨時銷售點管理服務事關農民增收和市民需求，事關文明城市創建和構建和諧社會，各區城市管理部門要高度重視，加強領導，堅持“保障安全、維護環境、服務瓜農、方便市民”的指導思想，鼓勵并支持西瓜銷售進超市、進農貿市場、進街巷、進小區，切實做好各項管理服務工作。二、加強宣傳，引導銷售各區要通過新聞媒體、網站微博等多種形式進行社會告知，通過印制宣傳手冊、發放西瓜臨時銷售指南，在西瓜臨時銷售點設置醒目標志等形式向瓜農和市民開展宣傳，安排管理人員引導瓜農就近進入西瓜臨時銷售點。對未經批準擅自設立的西瓜臨時銷售點要予以規勸并取締。三、專人保潔，及時清運垃圾做好環境衛生保潔工作，加強臨時銷售點的服務和管理，免費為地產西瓜臨時銷售點配備衛生容器，免收地產西瓜銷售垃圾代運費，及時收集清運垃圾，保證銷售場地良好的管理秩序和清潔的衛生環境。另外，在服務瓜農、方便市民的同時，對違反規定、損害瓜農利益的行為，一經發現，將嚴肅追究相關責任人的責任。××市城市管理局2013年×月×日答案解析：第4題、請結合對全部“給定資料”的理解與思考，自擬題目，寫一篇文章。要求：觀點鮮明，內容充實，結構完整，語言流暢；900字左右。我的答案：我的答案：參考答案：建設和諧城市讓生活更美好近年來，隨著城市化進程的加快，城市管理的焦點落在了街邊巷口的商販、攤主身上。城管和攤販的追逐戰每天都在上演，屢屢發生的城管暴力執法與商販暴力抗法事件，嚴重影響了城市的和諧穩定。如何解決城管與商販的矛盾，讓城市生活更加美好和諧，轉變城市發展理念，建設和諧城市是關鍵。從表面上看，城管與小販的每次沖突都源于溝通問題，要么城管對攤販吃拿卡要，要么干脆暴力執法。事實上，城管與小販的沖突，根源在于小販的生存權與城市“光鮮權”