專項債績效評價重點第一節專項債的申報流程一、前期調研項目單位對擬申報項目開展前期調研工作，在確認項目符合國家政策及相關行業規定的前提下，開展項目可行性分析并編制《項目可行性報告》。二、項目申報地方政府一般在每年10月或11月底前，發出對當年增補的項目資金需求和次年新增專項債券項目資金需求的通知，經省級人民政府同意后，省級財政、發展改革部門要分別于前按要求通過地方政府債務信息系統、國家重大建設項目庫報送財政部、國家發展改革委，并確保信息填報準確無誤、相互銜接。企業將申報項目意向及計劃書提交本級財政主管部門審閱，本級財政部門按照相關政策和規范性文件，結合政府實際資金需求，遴選符合要求的項目，其中有立項、可研及批復、土地預審、規劃選址、環評報告、“四證一書”等要件的項目優先考慮。三、項目準備地方政府或有關主管部門可作為項目實施機構，負責項目前期準備工作，包括項目管理職能的劃分及第三方服務機構的引入等。四、方案編制結合專項債券相關管理規定及債券市場要求，項目業主單位自行或者聘請專業第三方機構編制專項債券《實施方案》，對債券發行可行性進行充分論證。五、方案評估方案編制完成后，須將方案提請會計師事務所及律師事務所等合法專業機構對實施方案的合法、合理、合規性開展專業評估，出具項目實施方案《財務評估報告》及《法律意見書》。六、方案報送本級財政部門會同項目實施機構將《實施方案》、《財務評估報告》和《法律意見書》匯總報送同級人民政府，同級人民政府將審核批準的實施方案及第三方評估意見報送省財政廳。第二節專項債申請注意事項申請專項債券資金前，項目單位或項目主管部門要開展事前績效評估，并將評估情況納入專項債券項目實施方案。事前績效評估主要判斷項目申請專項債券資金支持的必要性和可行性，重點論證以下方面：（一）項目實施的必要性、公益性、收益性；（二）項目建設投資合規性與項目成熟度；（三）項目資金來源和到位可行性；（四）項目收入、成本、收益預測合理性；（五）債券資金需求合理性；（六）項目償債計劃可行性和償債風險點；（七）績效目標合理性；（八）其他需要納入事前績效評估的事項。一、專項債資金投向隨著“十四五”規劃的開局，鄉村振興戰略的進一步深化落地，確定2021年新增專項債券重點用于：——交通基礎設施領域：包括鐵路、收費公路、機場、水運、城市軌交、停車場等；——能源領域：包括天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網等；——農林水利領域：包括農業、水利、林業等；——生態環保領域：包括城鎮污水垃圾處理設施等；——社會事業領域：包括衛生健康公共設施、教育、養老、文化旅游等；——城鄉冷鏈物流設施領域；——市政領域：包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產業園區基礎設施；——國家重大戰略項目：包括京津冀、長江經濟帶、“一帶一路”、粵港澳大灣區、長三角一體化、海南深化改革開放、黃河流域生態保護和高質量發展等；——保障性安居工程領域：包括城鎮老舊小區改造、保障性租賃住房、棚戶區改造等。二、專項債品種分析1、土地儲備專項債根據《關于印發地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）的通知》（財預〔2017〕62號），2017年先從土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業持續健康發展。募集資金用途：由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，并且需要具體到單一或者多個土地儲備項目。償債資金來源：以土地儲備項目對應并納入政府性基金預算的土地出讓收入（含國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入）償還，且不能使用其他土地儲備項目的土地出讓金進行償還。2、收費公路專項債根據《關于印發地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）的通知》（財預〔2017〕97號），2017年在政府收費公路領域開展試點，發行收費公路專項債券，規范政府收費公路融資行為，促進政府收費公路事業持續健康發展。募集資金用途：專項用于政府收費公路項目建設，優先用于國家高速公路項目建設，重點支持“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設，不得用于非收費公路項目建設，不得用于經常性支出和公路養護支出。償債資金來源：以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入償還，專項收入包括政府收費公路項目對應的廣告收入、服務設施收入、收費公路權益轉讓收入等。3、棚戶區改造專項債根據《關于印發試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法的通知》（財預〔2017〕97號），2018年在棚戶區改造領域開展試點，有序推進試點發行地方政府棚戶區改造專項債券工作，探索建立棚戶區改造專項債券與項目資產、收益相對應的制度，發揮政府規范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。募集資金用途：用于實施棚戶區征收拆遷、居民補償安置以及相應的騰空土地開發利用等。且應當明確到具體項目，可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行。償債資金來源：以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入償還,專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業設施銷售、租賃收入以及其他收入。因項目對應的專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行棚改專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。4、農業農村專項債根據《農業農村部辦公廳關于做好2021年農業農村領域地方政府專項債券發行使用工作的通知》（農辦計財〔2021〕4號），要把發行農業農村領域地方政府專項債券提上重要工作日程，提早謀劃，早做準備，精準落實專項債項目發行技術性要求，提高農業農村領域專項債券項目申報成功率。募集資金用途：用于高標準農田、現代種業提升、農產品倉儲保鮮冷鏈物流、現代農業園區、農村人居環境整治、鄉鎮污水處理、智慧農業和數字鄉村建設等。優先支持事關農業穩產保供、種業創新提升、農民生產生活急需、農村基礎設施升級等關鍵領域中符合條件的項目。償債資金來源：以耕地占補平衡交易指標、農村建設用地增減掛指標、農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施項目經營收益、財政補助和收取污水處理費相結合等方式償還。5、其他類型收益與項目融資自求平衡專項債根據《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），著力發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，在國務院批準的本地區專項債務限額內各地試點分類發行專項債券。募集資金用途：根據專項債分類，分別用于其項目建設，可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行。償債資金來源：各類專項債以對應項目取得的政府性基金收入或專項收入償還，因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債券限額內發行相關專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。結合2021年專項債支持范圍，除上述領域以外，其余九大非標專項債償債來源根據實際情況：一是肥瘦搭配。在項目本身收益來源不足時，優先采用將有收益和沒有收益項目組合的方式，對當地資源進行歸納整理，挖掘收益來源。如能源、市政及生態環保項目涉及的供水廠、天然氣廠、污水處理廠等，可將廠區建設、設備引進與純粹的管網項目進行打包，通過使用者付費覆蓋整個還本付息；如園區開發項目，可將主體項目與物業、土地進行打包，通過物業收入、土地收入形成現金流。二是開拓專項收入。做好項目規劃，挖掘項目的經營性，充分開發資源，增加運營收入。如農林水利項目，可拓展項目區廣告收入、土地開發收入、碳匯交易收入等；如交通基礎設施項目，可設計廣告、智能監控、充電樁、大數據等增值服務，進行現金流平衡。三、專項債發行利率測算2015年以來，地方政府債券進入自行發債，自行償還的階段，財政部不再代理地方政府債券的發行和還本付息事務，地方政府債券的發行規模得到了大幅度擴張。截至2017年底，地方政府債券已成為我國債券市場上托管規模最大的券種，在地方政府債券大規模擴張的情況下，其發行定價問題日益得到關注。作為政府債券的主要投資機構也是最大購買方的商業銀行對地方政府債券設置了20%的風險權重，而其對國債的風險權重則按0計算。這就意味著在同等免稅的情況下，地方債較國債需要有額外的溢價補償（地方債分型溢價=資本充足率*當年上市銀行平均資本收益率*20%），而這一額外的溢價補償將可能以風險溢價的形式反映在地方債發行利率上。從2015年開始，財政部就地方政府債券發行工作印發了一系列的文件，首先是印發了《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》的通知（財庫〔2015〕83號）和《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》的通知（財庫〔2015〕64號），這兩個通知提出，專項債券和一般債券發行利率采用承銷、招標等方式確定。采用承銷或招標方式的，發行利率在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。此后，財政局又根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和地方債發行管理有關規定，印發了《關于做好2016年地方政府債券發行工作的通知》（財庫〔2016〕22號）、《關于做好2017年地方政府債券發行工作的通知》（財庫[2017]59號）、《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）等文件，這些文件提出要不斷的完善地方債務的發行機制，提升地方債發行市場化水平，杜絕行政干預和窗口指導，促進地方債發行利率合理反映地區差異和項目差異。隨著地方政府債務的發展和其發行管理政策的進一步完善，地方政政府債券的定價模型也出具雛形，即以地政府債券發行前五日內國債收益率為基準利率，采取浮動利率定價的方式確定其發行利率。由此可見，地方政府債券發行利率的確定將逐步擺脫非市場化因素的干擾和限制，回歸由風險溢價決定收益率，形成市場化原則的發行利率定價機制。四、專項債發行期限測算自2018年專項債券逐步推廣以來，專項債期限以5年、7年期為主，根據《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），地方債期限擴展為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年，但部分期限長的專項債券利率一路走高，財政壓力加大。隨著《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號）的出臺，要求專項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統籌考慮投資者需求、到期債務分布等因素科學確定，降低期限錯配風險，防止資金閑置，綜合評估分年到期專項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專項債券期限。因此，為解決部分專項債券項目可能出現的錯配風險，降低風險指數，通過盈虧平衡點來衡量專項債券應當采用的發行年限，預測未來專項債期限以10-20年的項目為主。五、申報材料注意事項申報材料共三份文件，即“一案兩書”，包括實施方案、財評報告（含底稿）、法律意見書（含底稿）和其他有必要提交的附件材料。審核主要關注以下幾點：1、系統填報總投資及分年投資與上傳實施方案掃描件是否一致；投資資金來源及到位情況與上傳實施方案掃描件是否一致；擬發行總金額及分年發行額與上傳實施方案掃描件是否一致；系統填報擬發行期限（3、5、7、10、15）與上傳實施方案掃描件是否一致；收益總額及分年收益額與上傳實施方案掃描件是否一致；2、附件中是否有省政府關于建設用地批復或收儲協議（土儲）；是否有公路收費立項批復（政府收費公路）；是否納入棚改計劃（棚改）；附件中是否有可研報告批復或立項文件（棚改、交通、其他）；附件或方案中是否有城市總控規/詳規（土儲、棚改）；附件中是否有用地規劃或選址意見書（其他）；附件中是否有用地審批文件（棚改、交通、其他）；附件中是否有環評批復等相關文件（其他類）；附件中是否有項目建設情況說明、施工許可證等附件（在建項目）；3、方案中項目總投資、地址、建設內容及規模與立項文件是否匹配；其他類項目是否出具“公益性”論證材料；資本金落實的依據；方案或附件資料中是否有近三年土地價格、面積、收入等相關材料；方案中是否有資金管理方案；方案中是否有還款保障；方案中是否有各種情形的風險管理措施；方案中的收益覆蓋率是否達到1.1倍以上；4、上傳的實施方案是否按照模板編制；上傳的“一案兩書”間收入測算數據是否一致；上傳的“一案兩書”間成本測算數據是否一致；上傳的“一案兩書”間擬發行金額是否一致；上傳的“一案兩書”間擬發行期限是否一致；上傳的“一案兩書”是否簽章；上傳的實施方案和財評是否有資金測算平衡表；上傳的實施方案和財評是否有債券資金流入；實施方案和財評是否有還本付息的測算。第三節項目批核后續工作一、政府需設定項目績效目標績效目標應當重點反映專項債券項目的產出數量、質量、時效、成本，還包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等績效指標。項目單位在申請專項債券項目資金需求時，要同步設定績效目標，經項目主管部門審核后，報同級財政部門審定。績效目標要盡可能細化量化，能有效反映項目的預期產出、融資成本、償債風險等。地方財政部門要將績效目標設置作為安排專項債券資金的前置條件，加強績效目標審核，將審核后的績效目標與專項債券資金同步批復下達。績效目標原則上執行中不作調整。確因項目建設運營環境發生重大變化等原因需要調整的，按照新設項目的工作流程辦理。二、政府需監控績效運行績效運行監控是指在專項債券資金使用過程中，對專項債券資金預算執行進度和績效目標實現情況進行“雙監控”，查找資金使用和項目實施中的薄弱環節，及時糾正偏差。項目主管部門和項目單位應當建立專項債券項目資金績效跟蹤監測機制，對績效目標實現程度進行動態監控，發現問題及時糾正并告知同級財政部門，提高專項債券資金使用效益，確保績效目標如期實現。地方財政部門應當跟蹤專項債券項目績效目標實現程度，對嚴重偏離績效目標的項目要暫緩或停止撥款，督促及時整改。項目無法實施或存在嚴重問題的要及時追回專項債券資金并按程序調整用途。財政部門利用信息化手段探索對專項債券項目實行穿透式監管，根據工作需要組織對專項債券項目建設運營等情況開展現場檢查，及時糾偏糾錯。三、績效評價管理地方財政部門負責組織本地區專項債券項目資金績效評價工作。年度預算執行終了，項目單位要自主開展績效自評，評價結果報送主管部門和本級財政部門。項目主管部門和本級財政部門選擇部分重點項目開展績效評價。省級財政部門根據工作需要，每年選取部分重大項目開展重點績效評價。選取項目對應的資金規模原則上不低于本地區上年新增專項債務限額的5%，并逐步提高比例。鼓勵引入第三方機構，對重大項目開展重點績效評價。必要時財政部可直接組織開展績效評價。項目主管部門和財政部門績效評價要反映項目決策、管理、產出和效益。績效評價指標框架和績效評價提綱由省級財政部門結合實際情況自主制定，參考《項目支出績效評價管理辦法》有關范例，并突出專項債券項目資金績效評價特點。包括但不限于以下內容：（一）決策方面。項目立項批復情況；項目完成勘察、設計、用地、環評、開工許可等前期工作情況；項目符合專項債券支持領域和方向情況；項目績效目標設定情況；項目申請專項債券額度與實際需要匹配情況等。（二）管理方面。專項債券收支、還本付息及專項收入納入政府性基金預算管理情況；債券資金按規定用途使用情況；資金撥付和支出進度與項目建設進度匹配情況；項目竣工后資產備案和產權登記情況；專項債券本息償還計劃執行情況；項目收入、成本及預期收益的合理性；項目年度收支平衡或項目全生命周期預期收益與專項債券規模匹配情況；專項債券期限與項目期限匹配情況等；專項債券項目信息公開情況；外部監督發現問題整改情況；信息系統管理使用情況；其他財務、采購和管理情況；（三）產出方面。項目形成資產情況；項目建設質量達標情況；項目建設進度情況；項目建設成本情況；考慮閑置因素后債券資金實際成本情況；項目建成后提供公共產品和服務情況；項目運營成本情況等。（四）效益方面。項目綜合效益實現情況；項目帶動社會有效投資情況；項目支持國家重大區域發展戰略情況；項目直接服務對象滿意程度等。專項債券項目建立全生命周期跟蹤問效機制，項目建設期績效評價側重項目決策、管理和產出等，運營期績效評價側重項目產出和效益等。地方各級財政部門負責組織實施本地區績效評價結果公開工作，指導項目主管部門和項目單位每年6月底前公開上年度專項債券項目資金績效評價結果。績效評價結果要在全國統一的地方政府債務信息公開平臺上公開。專項債績效評價指標體系及框架（一）決策方面：項目立項批復情況；項目完成勘察、設計、用地、環評、開工許可等前期工作情況；項目符合專項債券支持領域和方向情況；項目績效目標設定情況；項目申請專項債券額度與實際需要匹配情況等。（二）管理方面：專項債券收支、還本付息及專項收入納入政府性基金預算管理情況；債券資金按規定用途使用情況；資金支出進度情況；資金撥付和支出進度與項目建設進度匹配情況；項目竣工后資產備案和產權登記情況；專項債券本息償還計劃執行情況；項目收入、成本及預期收益的合理性；項目年度收支平衡或項目全生命周期預期收益與專項債券規模匹配情況；專項債券期限與項目期限匹配情況等；專項債券項目信息公開情況；外部監督發現問題整改情況；信息系統管理使用情況；其他財務、采購和管理情況。（三）產出方面：項目形成資產情況；項目建設質量達標情況；項目建設進度情況；項目建設成本情況；考慮閑置因素后債券資金實際成本情況；項目建成后提供公共產品和服務情況；項目運營成本情況等。（四）效益方面：項目綜合效益實現情況；項目帶動社會有效投資情況；項目支持國家和省重大區域發展戰略情況；項目支持補短板情況；項目直接服務對象滿意程度等。地方政府專項債券項目支出績效評價指標體系框架（參考）一級指標二級指標三級指標指標解釋指標說明項目立項立項依據充分性項目立項是否符合法律法規、相關政策、發展規劃以及部門職責，用以反映和考核項目立項依據情況。評價要點：①項目立項是否符合國家法律法規、國民經濟發展規劃和相關政策；②項目立項是否符合行業發展規劃和政策要求；③項目立項是否與部門職責范圍相符，屬于部門履職所需；④項目是否屬于政府投資項目，是否符合專項債券支持領域和方向；⑤項目是否與相關部門同類項目或部門內部相關項目重復。立項程序規范性項目申請、設立過程是否符合相關要求，用以反映和考核項目立項的規范情況。評價要點：①項目是否按照規定的程序申請設立；②事前是否已經過必要的勘察、設計、可行性研究、專家論證、風險評估、績效評估、集體決策；③項目立項、可研、用地、環評、開工許可等審批文件、材料是否符合相關要求。決策績效目標績效目標合理性項目所設定的績效目標是否依據充分，是否符合客觀實際，用以反映和考核項目績效目標與項目實施的相符情況。評價要點：①項目是否有績效目標；②項目績效目標與實際工作內容是否具有相關性；③項目預期產出效益和效果是否符合正常的業績水平；④是否與項目投資額或資金量相匹配。績效指標明確性依據績效目標設定的績效指標是否清晰、細化、可衡量等，用以反映和考核項目績效目標的明細化情況。評價要點：①是否將項目績效目標細化分解為具體的績效指標；②是否通過清晰、可衡量的指標值予以體現；③是否與項目目標任務數或計劃數相對應。資金投入申請額度與需要的匹配性項目申請債券額度是否經過科學論證，年度發行債券數額與年度目標是否相適應，用以反映和考核項目申請債券額度的科學性、合理性情況。評價要點：①申請使用債券資金是否經過科學論證；②申請使用債券資金與項目性質、內容是否合規、匹配；③申請債券額度測算依據是否充分，是否按照標準測算；④申請債券額度是否與工作任務相匹配。預算管理預算覆蓋率專項債券收支、還本付息及專項收入納入政府性基金預算管理情況。預算覆蓋率=（納入政府性基金預算管理資金/全部應納入政府性基金預算管理資金）×100%。管理資金管理資金使用合規性項目資金使用是否按規定用途使用，是否符合相關的財務管理制度規定，用以反映和考核項目資金的規范運行情況。評價要點：①是否符合國家財經法規和財務管理制度以及有關專項資金管理的文件規定；②資金的撥付是否有完整的審批程序和手續；③是否符合專項債券投向的規定及項目有關批復規定的用途；④是否存在截留、擠占、挪用等情況。資金支出進度資金支出進度情況。資金支出進度=（實際支出債券資金/項目債券資金總額）×100%。資金撥付和支出進度與項目建設進度匹配情況。評價要點：按項目建設進度撥款情況。資產管理資產管理合規性項目竣工后資產備案和產權登記情況。評價要點：是否按相關規定履行項目竣工后資產備案和產權登記。地方政府專項債券項目支出績效評價指標體系框架（參考）一級指標二級指標三級指標指標解釋指標說明管理組織實施項目實施規范性按計劃還本付息執行情況及項目年度收支平衡情況等。評價要點：①是否嚴格按專項債券本息償還計劃還本付息；②項目收入、成本及預期收益是否合理；③項目是否實現年度收支平衡或項目全生命周期預期收益與專項債券規模是否匹配；④專項債券期限與項目期限是否匹配。項目信息公開、信息系統管理使用等專項債券項目常態化管理情況。評價要點：①是否按照有關規定及時、規范公開項目有關信息；②信息系統管理使用