戰后發達國家財政與經濟關系的新變化及其啟示"內容提要:戰后，隨著發達國家經濟社會職能的變化，財政與經濟之間的關系也發生了重大變化：財政預算的基本目標是為了實現充分就業和經濟的穩定增長，財政預算的赤字、盈余本身不是目的，而是實現以上目的的手段，應在動態中實現財政收支平衡；20世紀90年代以來，也逐步注意國家財政、企業和居民個人的承受力，控制財政赤字和財政風險。這給我們提供了有益的啟示。

第二次世界大戰以后，發達國家財政與經濟之間的關系發生了新變化，主要體現在：發達國家對經濟的調節已經由消極被動變為積極主動，由短期變為長期，由零散變為系統，由低水平變為高水平。與此相適應，財政在國家調節經濟社會當中的地位提高，作用上升，財政預算的基本目標已是為了實現充分就業和經濟的穩定增長，財政預算的赤字、盈余本身不是目的，而是實現以上目標的手段，因而在一定時期預算可以是盈余，也可以是赤字在動態中實現財政收支平衡。20世紀90年代以來，也逐步注意國家財政、企業和居民個人的承受力，控制財政赤字和財政風險。發達國家財政與經濟關系的新變化，不僅對其本國的經濟社會產生了重大的影響，對我國的財政改革和財政調節也提供了有益的啟示。這種啟示主要體現在：

一、財政應更加突出其公共職能，并根據時代發展的要求，豐富公共職能的內容。財政歸根結底是為經濟發展和社會穩定服務的，應在經濟社會發展中逐步實現財政收支平衡財政的公共職能大致包括提供公共產品和服務、調節經濟、進行社會管理和維護國家安全等方面。戰后以來，發達國家財政的公共職能不僅趨于突出，而且公共職能的內容也得到了豐富和發展。20世紀80年代和90年代以來，在總結戰后初期至70年代經驗教訓的基礎上，發達國家財政逐步減少了對經營性、營利性領域的投入，更加重視民間資本在這些領域的主導作用，而財政主要是通過間接手段，與民間資本配套，引導、支持和推動民間資本的投入。根據古典學派的觀點，宏觀調節和收入分配不屬于公共財政的內容，但到了凱恩斯主義時代，它們便成了公共財政不可或缺的組成部分。也就是說，公共財政的制度和政策更趨成熟了。所謂財政的公共性，是指財政歸根結底是為經濟發展和社會穩定服務的，也就是為全體納稅人服務的。財政赤字規模的大小當然應考慮國際上通行的警戒指標（如歐盟提出的財政赤字不超過GDP的3%，國債余額不超過GDP的60%等等），但更重要的還是適應經濟社會全面、協調、可持續發展的要求。財政赤字，主要是與市場經濟相聯系的，是調節資源配置和收入分配的杠桿或手段。當然，財政也具有自身的相對獨立性，也要注意財政赤字的可控性。但最重要的，還是要把財政赤字放在經濟社會的大環境中來進行考察。不是財政赤字越多越，也不是一有了赤字便標志著財政經濟已“瀕于崩潰”。財政政策引導、支持和推動了經濟發展，而經濟發展又為財政增收提供了保證，經濟決定著財政實力的大小。經濟與財政之間是一種雙向互動的關系。所以，應在經濟社會的發展中，在動態中來實現財政收支平衡。

二、應當妥善處理改革（包括財政改革）與發展、穩定之間的關系，把握好改革措施出臺的時間和力度改革與發展、穩定之間應當說從長期、根本上是一致的，即改革是為了更快、更好的發展和實現穩定，為發展和穩定營造良好的環境。但在一定時期內，它們之間又存在著矛盾，在特定條件下（如經濟衰退時期），這兩者的矛盾可能還比較尖銳。因為一定改革政策的出臺，不僅可能在一定時期、一定程度上延緩、抑制經濟恢復和增長，而且由于改革是對利益格局的調整，它必然會觸動不同群體的既得利益，從而包含了不穩定的因素，而這在經濟蕭條時特別敏感。所以，必須妥善處理改革與發展、穩定之間的關系，三者關系是一個有機整體。凡是有利于發展和穩定的措施應優先和加快實施，凡是在一定時期內不利于發展和穩定的改革改革措施可放緩實施，凡是使老百姓普遍受益的改革要大膽實施。為了使改革獲得最廣泛的支持，應盡可能使多數人受益，從而緩解社會各類矛盾，化解各種不穩定因素。出臺改革措施時，必須統籌兼顧，考慮到社會穩定和社會公平，把改革的力度和社會所能承受的程度協調起來。一是在經濟繁榮時期可適當多出臺一些改革政策，但對這種繁榮也應進行客觀、全面的分析，不可盲目樂觀，并考慮改革成本的大小和民眾的承受力，再來選擇出臺改革政策的時間和力度，而不可盲目冒進，否則便可能是欲速而不達。二是在經濟蕭條時期，則應以出臺刺激經濟政策為主，少出臺改革政策，以保持經濟社會的相對穩定，為進一步改革積累條件。如果在蕭條時期貿然出臺過多改革政策，不僅可能遲滯經濟復蘇的進程，而且可能使改革計劃夭折。三是在制定改革政策時，應盡可能減少和避免政府目標偏離社會目標的傾向，盡可能排除既得利益集團的干擾，以保證改革的公正性。

三、不僅應當注重財政調節的規模和數量，更應當注重財政調節的結構、質量和效益財政調節的規模和數量對于推動經濟的持續協調發展當然是重要的，應當予以注重。但政府在對國民經濟進行短期調節時，要為中長期財政、貨幣政策操作留下一個彈性空間，不能一次用滿、用足，應抑制公共支出過快膨脹。根據經濟社會發展的客觀需要，財政在一定時期內出現一定的赤字、政府發行一定數量的國債是不可避免的，但無論是赤字還是國債，均應既考慮經濟社會持續發展的要求，也考慮國家財力、企業和居民個人的承受力，以及對企業、居民個人投資和消費信心的影響，應將赤字和國債均控制在警戒線以內，國債應做到借債適度，用債合理，按時償債。不僅應看到顯性國債及其影響，還應看到隱性國債（或有債務）及其影響，全面控制財政風險。在現代經濟的虛擬化過程中，沒有一點泡沫是不可能的，但是，政府應在促進實體經濟發展的同時，及時調節銀行、企業和資本市場的擴張行為，避免過度泡沫化，特別是應控制銀行不良債權的過度增加。僅僅注重財政調節的規模和數量是不夠的，因為這不僅可能造成財政調節的重點與經濟社會發展的“瓶頸”相錯位，而且容易造成財政投入的低質量、低效益，從而浪費納稅人的資金。所以，注重財政調節的方向、結構、質量和效益是更為重要的。尤其是在產業結構處于轉軌的時期，能否根據經濟社會發展的客觀要求，及時、準確地調整財政調節的方向和結構，對于確保財政調節的質量和效益具有特別重要的意義。如日本在戰后初期，為了緩解物資匱乏，迅速復興經濟，實行了“傾斜生產方式”，財政重點支持了煤炭、鋼鐵、電力、化肥等基礎產業，在20世紀50年代中期至60年代末期的經濟高速增長時期，財政轉而重點支持了裝備制造業、汽車、造船、石油化工等重化學工業部門，在70年代初期至80年代初期，又轉向重點支持了電子計算機、集成電路、原子能等知識密集型產業的發展。應當說，日本這幾次財政調節重點的轉變與產業結構轉換和升級的方向是基本一致的，因而財政調節重點的確定也是比較準確和比較成功的，基本實現了經濟社會運行與財政運行之間的良性循環。但是，80年代日本財政調節重點或者過于集中在鼓勵民間企業在海外購買有價證券、購房置地、盲目參與并購企業上，從而助長了泡沫經濟的膨脹，或者依然集中在某些已過剩的行業上（如公路建設等），出現了結構僵化，造成許多資源的閑置和浪費，沒有根據經濟發展水平的提高和產業結構的升級相應轉變調節重點，從而使財政調節的質量和效益顯著降低。

四、推動經濟增長不僅靠財政，更重要的是應擴大民間需求因為民間需求對于推動經濟增長起著根本性、先導性的作用。而民間需"求能否得以擴大，又取決于民間的消費預期和投資預期。將財政的主要職能從直接干預市場資源配置轉到收入再分配調節上來，改善消費環境，正確處理消費與投資的關系，將提高消費率、特別是居民消費率作為擴大需求的著力點。擴大需求是經濟增長的主要依托。需求分為消費需求和投資需求兩部分，投資的最終目標是為了滿足消費。消費不振，大批生產資料和生活資料積壓、滯銷，最終會影響投資。

投資作為中間需求，只有同擴大最終消費需求結合起來，促進消費需求的不斷增長，才能使投資取得預期效益，實現社會再生產的良性循環。如果消費上不去，投資是不能持久的。從長期看，刺激居民消費需求是啟動需求的關鍵。要變潛在購買力為現實購買力，擴大居民消費需求，首先必須多渠道提高居民收入水平，增加居民購買力，完善國民收入分配結構，特別是要“雪中送炭”，增加城鄉中低收入者的收入，并把增加農民和城鎮貧困階層收入擺在突出的地位。繼續適當增加機關事業單位職工資。企業在經濟效益提高的基礎上，也應當給職工增加工資。根據有進有退的原則，應將政府的職能從主要直接干預市場資源配置轉變到再分配調節上來，建立與社會主義市場經濟相配套的收入分配和再分配體系。特別是在收入再分配領域應實行公平優先的原則。要擴大居民消費需求，還必須進一步改善社會經濟環境，特別是消費環境，提高人們的消費預期，釋放購買力存量。我國廣大農民、城鄉低收入階層人均純收入起點低，基數小，在中、短期內大幅度增收缺少現實性，而改善消費環境、調整消費政策則成本低，見效快，起著“四兩撥千斤”的作用。這包括降低稅費，清理和取消不符合市場經濟要求的規定，以及不利于擴大消費的政策；支持和引導服務業的發展，拓寬消費領域，鞏固已經形成的住房、通信、旅游、教育、汽車等消費熱點，培育和發展社區服務、文化娛樂、體育健身和衛生保健等新的消費增長點；改善供給結構，減少無效供給和低效供給。調整財政支出方向，充分發揮財政資金的乘數效應，以有限的財政投入帶動更多的社會投資。擴大內需，僅靠財政投入是遠遠不夠的。財政投資對經濟的啟動、刺激作用，關鍵不在于其數量多少，而在于其投資乘數作用的大小。因為在現代市場經濟條件下，財政投資在社會總投資中所占的份額不會太高，不可能通過其“單打獨斗”來支撐經濟的發展，但其對社會投資所具有基礎性（公共性）、帶動性、引導性、調節性作用卻是至關重要的，這就是通常所說的財政投資的“四兩撥千斤”效應，亦即乘數效應。一般說來，其乘數效應越大，所撬動的社會投資越多，財政資金的使用效率越高，社會資金對財政投資需求的“替代效應”也就越高。財政支出首先應明確方向，政府應避免直接介入經營活動，由市場組織經營活動并引入競爭機制。其次為使財政政策對拉動經濟增長的作用更加有效，需要研究其拉動經濟增長的策略，設法以有限的財政資金增加更多的有效需求，真正把公共財政的思想貫徹到預算安排中，貫徹到支出結構調整中，使財政支出結構調整達到用于滿足社會公共需要的目的。要大力發展資本市場，建立和完善中小企業和投資者的融資安排，有效地支持和引導社會投資。一方面應允許非國有經濟廣泛運用財政貼息、政府控股或參股等手段，增加對基礎設施、基礎產業、高新技術產業等方面的投入；另一方面，應有選擇地運用加速折舊、投資抵免、稅收優惠等手段，以引導、刺激企業的科研開發和技改投資熱情。此外，還應進一步深化改革，解決體制障礙，改善投資環境，減少和取消限制，加大對全社會非政府投資的組織、引導、協調等。

五、要將財政政策與促進就業政策緊密結合起來，特別是為實施促進就業政策創造良好的宏觀環境相對于增長，政府對社會就業負有更為重要的責任。這種責任是政府要作出努力實施充分就業目標的承諾，如今，在多數發達國家選擇了就業優先的政策目標之后，各國都結合自己的政治、經濟和社會的實際，改變了過去單純靠現金補助失業者的辦法，而選擇了事前防止失業和促進就業的政策。財政作為宏觀綜合調節手段，在保證促進就業政策的落實，為實施促進就業政策提供良好的宏觀環境上發揮著特殊的作用。根據我國是世界第一人口大國、勞動力資源非常充足的國情，我國更應把就業優先作為一項基本國策，制訂和實施相對獨立的就業政策，它包括：創造更多的就業崗位，力爭社會的低失業率，促進充分就業的實現；構筑統

一、高效的勞動力市場，對所有的求職者平等地提供包括職業介紹、技能培訓等在內的必要的服務；采取一系列積極的勞動力市場政策調節勞動力市場的需求；在就業服務過程中扶助勞動力市場上條件較差的社會成員就業，消除性別、年齡、殘疾等方面的歧視；通過立法和監督，維護就業競爭的公平性，保護勞動者的合法權益；通過與社會保障制度的協調，保證失業的社會成員的基本生活；運用經濟政策和社會政策促進勞動力市場的進一步開放。從西方福利國家的教訓和我國長期發展趨勢來看，在完善失業保險與社會救濟制度同時，還應看到高福利制度可能導致就業政策的低效率的一面。因而，我們必須把社會保障制度建設同積極的就業政策有效結合起來。社會保障制度建設既要有利于保證全體公民的基本生活，又要有利于提高一個國家的競爭力和活力（包括勞動力的充分自由流動）.如城市居民最低生活保障（“低保”）是當前社會保障體系建設的一個重點，關鍵是要合理確定當地“低保”標準和應保對象的補助水平。標準太高，國家負擔不起，也容易形成養懶漢機制，不利于促進就業；標準太低，又難以保障困難群眾的基本生活。“低保”補助金要按應保對象的實際收入狀況準確核定，不能隨意搞七折八扣，補差過少；也要防止瞞報收入、補差過多的現象。

六、加速財政對社會保障的投入，充實社會保障基金，加速構建多層次、立體式的社會安全網絡社會保障體系的建設，取決于不同國家的歷史文化傳統、經濟發展程度、人們的生活水平、社會政治結構、人們的價值觀念等許多方面。各國的社會保障體系與其國民經濟一樣，都有一個長期的不斷改革和完善的過程。社會保障制度的建設過程中，社保基金實行國家、單位、個人分攤；在保證安全性的前提下實現流動和增值等都是改革的體現。依據我國的實際，借鑒發達國家的經驗，我國應加大財政對社會保障的投入，充實社會保障基金，加速構建多層次、立體式的社會安全網絡。應通過調整財政支出結構，增加財政對社會保障基金的投入力度；通過變現或劃撥部分國有資產，或國有股減持消化國有企業轉制的部分成本；通過提取國有土地收入的一部分；通過發行一定數量的社會保障國債；通過開征社會保障稅、遺產稅、奢侈消費稅，并從已征收的個人所得稅、利息稅等稅收中劃出一定比例；通過發行社會福利彩票等，多形式、多渠道地籌集、充實社會保障基金。還應從財政增收部分中提取一定比例資金，作為養老保險財政儲備金，專項用于養老保險基金的積累。應城鄉統籌，降低門檻，將社會保障的覆蓋范圍盡快擴展到各種所有制企業和個體勞動者，提高基金征繳率，保證各單位和個人按時、足額繳納，應收盡收，并加快農村社會保障體系建設的步伐。應按照安全至上，保值增值，規范透明，政企分開，決策、管理、營運、監督分離的