ⅱ引用格式要求:糧農組織。2023。《動物衛生應急行動管理手冊》(聯合國糧農組織畜牧生產及動物衛生手冊第27號)。中國北京,中國農業出版社。https:///10.4060/cc0068zh本信息產品中使用的名稱和介紹的材料,并不意味著聯合國糧食及農業組織(糧農組織)對任何國家、領地、城市、地區或其當局的法律或發展狀況,或對其國界或邊界的劃分表示任何意見。提及具體的公司或廠商產品,無論是否含有專利,并不意味著這些公司或產品得到糧農組織的認可或推薦,優于未提及的其他類似公司或產品。本信息產品中陳述的觀點是作者的觀點,不一定反映糧農組織的觀點或政策。ISBN978-7-109-31196-1(中國農業出版社)糧農組織,2022年(英文版)糧農組織,2023年(中文版)保留部分權利。本作品根據署名-非商業性使用-相同方式共享3.0政府間組織許可(CC公開。根據該許可條款,本作品可被復制、再次傳播和改編,以用于非商業目的,但必須恰當引用。使用本作品時不應暗示糧農組織認可任何具體的組織、產品或服務。不允許使用糧農組織標識。如對本作品進行改編,則必須獲得相同或等效的知識共享許可。如翻譯本作品,必須包含所要求的引用和下述免責聲明:“本譯文并非由聯合國糧食及農業組織(糧農組織)生成。糧農組織不對本譯文的內容或準確性負責。原英文版本應為權威版本。”除非另有規定,本許可下產生的爭議,如無法友好解決,則按本許可第8條之規定,通過調解和仲裁解決。適用的調解規則為世界知識產權組織調解規則(https:///amc/zh/mediation/rules),任何仲裁將遵循聯合國國際貿易法委員會(貿法委)的仲裁規則進行。第三方材料。欲再利用本作品中屬于第三方的材料(如表格、圖形或圖片)的用戶,需自行判斷再利用是否需要許可,并自行向版權持有者申請許可。對任何第三方所有的材料侵權而導致的索賠風險完全由用戶承擔。銷售、權利和授權。糧農組織信息產品可在糧農組織網站(/publications/童玉蛾董茉莉彭廷軍童玉蛾董茉莉彭廷軍傅永東顧衛兵劉愛芳曹海軍副主任傀洪興李波ⅲ副主任苑榮劉愛芳徐明王靜曹海軍編委宋雨星魏梁張夕珺李巧巧宋莉鄭君楊曉妍穆潔張曦孔雙陽曾子心徐璐銘王宏磊ⅳvAAR行動后審查AHEOC動物衛生應急行動中心CFSPH糧食安全和公共衛生中心CVO首席獸醫官DVS獸醫局EMCAH動物衛生應急管理中心(聯合國糧農組織)EOC應急行動中心FADPReP美國農業部《海外動物疫病預防和應急規劃》FAO聯合國糧食及農業組織FEMA聯邦緊急事務管理局FMDGEMP《良好應急管理實踐:必要元素》GIS地理信息系統HPAI高致病性禽流感IAP事件處理計劃IASC機構間常設委員會ICS事件處理指揮系統ICT信息與通信技術LEGS《畜牧業應急準則與標準》MBN納米比亞肉類委員會MoU諒解備忘錄NAHEMS國家動物衛生應急管理系統NIMS國家事件管理系統(美國)PHEOC公共衛生應急行動中心PIO公共信息官員PPE個人防護設備PPEP應急準備的漸進式途徑ⅵ動物衛生應急行動管理手冊PVS獸醫體系效能SitRep情況報告SMEACSQSOP標準操作程序TAD跨境動物疫病USDA美國農業部WAHIS世界動物衛生信息系統WHO世界衛生組織WOAH世界動物衛生組織(成立時為OIE)本手冊沿用《良好應急管理實踐:必要元素》采用的定義和世界動物衛生組織《陸生動物衛生法典》的詞匯。為確保一致性,促進對術語的理解,在必要之處增補了若干術語。ⅦA.Ndiaye、JohnA.Ohemeng、GalibAbdulaliyev、MerabAcham、LotfiAl-HugoArayaVeliz、LashaAvaliani、CharlesBebay、GuillaumeBelot、FedericaBorrelli、AbdoulayeBousso、MartaC.R.Figueroa、TonyCallan、MariaCampuzano、PaulCox、IanDacre、PaoloDallaVilla、VittoriaDiSte-fano、SeynabouDiack、DanielDFenteng、JeanMarcFeussom、AssaneG.Fall、NadavGalon、AndresGonzalezSerrano、JonasGutschke、KeithHamilton、DebbieHill、FranciscoJavierReviriegoGordejo、ChristineJost、JamesK.Wabacha、JessicaKay-amoriLopes、GaelLamielle、EibhlinnLynam、NaftalyM.Mwaniki、RubenM.Zuniga、JasonMales、ArduinoMangoni、HoangManhTien、JeanMarctel、RosePenda、MariePierreDoguy、LudovicPlée、BarbaraPorterSpal-jas、EricRojasTorres、MariaRomano、OrrRozov、PeterRzeszotarski、NirTenenbaum、NguyenThiThuyMan、PaoloTizzani、JoseUrdaz、SophieⅧ動物衛生應急行動管理手冊.特別鳴謝信息管理和通信團隊的ClaudiaCiarlantini和CeciliaMurguia參與本手冊編輯出版工作。ⅸ縮略語 ⅴ致謝 ⅶ第一章概述 11.1引言 11.2手冊范圍 21.3《良好應急管理實踐:必要元素》 2第二章動物衛生應急行動管理的準備工作 52.1引言 52.2及時采取有效應對措施的必要條件 52.2.1動物疫病的發現、分類和確定優先級 62.2.2動物衛生緊急情況聲明觸發條件的確立 62.2.3動物衛生事件的早期發現 62.2.4提前制定應對目標和策略 72.3建立應對能力 82.3.1主管部門和有利的法律框架 82.3.2伙伴關系和協議 112.3.3應急工作機制和體系 142.3.4應急行動中心 162.3.5應急行動計劃和配套程序 182.3.6應急行動的配套機制 202.4持續開展應對能力建設 232.4.1人員培訓 232.4.2模擬演練測試 242.4.3平時階段的監督和評估工作 24x動物衛生應急行動管理手冊第三章動物衛生應急行動管理 253.1引言 253.2警戒階段 253.2.1調查動物衛生事件疑似病例 253.2.2疑似病例的確診 263.2.3警戒階段的應對行動 273.2.4動物衛生緊急情況的通報 283.3緊急階段 283.3.1發布動物衛生緊急情況聲明 283.3.2啟動應急計劃 293.3.3實施防疫措施 343.3.4報告和通報義務 383.3.5保障應急工作人員的安全和健康 403.3.6應急工作期間的監測和評估工作 403.3.7退出應急行動和終止應急機制 413.3.8采取初步恢復措施 42 43附錄一模板與示例 43附錄二應急行動中心成立指南 51參考文獻 641第一章第一章概述1.1引言本手冊為各國和地方、國家、區域和國際層面相關組織開展動物衛生應急準備和管理提供指南。本手冊整理匯編聯合國糧食及農業組織(簡稱糧農組織,FAO)名為《良好應急管理實踐:必要元素》(簡稱《良好應急管理實踐》手冊,GEMP)的出版物內容,就動物衛生緊急情況平時階段和緊急階段的處理辦法提出總體思路。此外,本手冊內容還與《畜牧業應急準則與標準》(LEGS)保持一致。《畜牧業應急準則與標準》是一套國際準則和標準,旨在為緊急情況期間設計、實施和評價畜牧業干預措施提供支持,從而為遭遇人道主義危機的民眾提供幫助。《良好應急管理實踐》手冊是糧農組織應急準備的漸進式途徑(PPEP)的基礎。應急準備的漸進式途徑這一工具可推動國家獸醫部門根據世界動物衛生組織(WOAH,成立時縮寫為OIE)確立的國際標準(如《陸生動物衛生法典》開展自我評估、建立標準化動物衛生應急管理能力和實現可持續型應急準備。世界動物衛生組織的獸醫體系效能(PVS)工具涉及與動物衛生應急行動管理直接相關的三項重要能力:(1)為緊急情況籌措資金(第一章,重要能力9);(2)應急準備與應對(第二章,重要能力5);(3)內部協調(指揮系統)(第一章,能力6.A.)。本手冊無意做出規定性描述,而是通過列舉澳大利亞、加拿大和美國等國家采取的良好做法,分析其舉措結構和工作流程,以此促進獸醫部門和主管部門落實上述文件標準。獸醫部門和主管部門可對比了解自身體系,或是以本手冊案例為指導新建或改良自身體系。2動物衛生應急行動管理手冊本手冊的運用本手冊的運用喀麥隆共和國以本手冊為模板,制定出符合自身國情的國家手冊*。多個國家(澳大利亞、喀麥隆、智利、哥倫比亞、加納、肯尼亞、塞內加爾、泰國、烏干達、美國和越南)以手冊內容為基礎開展模擬演練,相關反饋意見已納入本手冊。*《喀麥隆動物衛生應急行動管理手冊》。本手冊雖無法涵蓋所有可能發生的情況,但各國可以本手冊為指導,因地制宜開展動物衛生應急行動準備和管理工作。?第一章概述手冊內容,指出與《良好應急管理實踐》等動物衛生文件的互補之處。?第二章介紹平時階段應開展的具體準備工作,以高?第三章介紹動物衛生應急行動,以及如何實施應急行動管理機制和體制。?附錄一的清單、表格和模板可供參考,為動物衛生應急行動管理提供支持。?附錄二為成立應急行動中心提供指導。1.2手冊范圍本手冊主要關注由動物疫病感染或侵染(包括人畜共患病)引發的動物衛生緊急情況的應急準備和管理工作。導。《良好應急管理實踐》手冊對相關階段的介紹見下文。本手冊廣泛適用于各類危險情況,并不局限于洪災和旱災等自然災害引發的動物衛生緊急情況,也不局限于工業災害引發的動物衛生緊急情況,如核事件、化學污染、飼料污染(嚴重危害動物衛生或公共衛生)、食品安全緊急情況(涉及動物)等。此外,本手冊不對動物衛生緊急情況的科學或技術問題進行討論。1.3《良好應急管理實踐:必要元素》糧農組織的《良好應急管理實踐》手冊系統性地提出做好充分準備工作的3第一章概述■必需要素,以及可應用于所有事件類型的動物衛生應急管理方法,包括非傳染性事件等因自然現象引起的事件和意外事件或人為事件(FAO,2011)。本手冊沿用《良好應急管理實踐》手冊中的下述定義:?動物衛生緊急情況是指由預期會發生或可進行防范、但無法準確預判的動物衛生事件引發重大破壞或嚴重情形的一種狀態。動物衛生緊急情況的起因包括重大跨境動物(陸生和水生)疫病(TAD)的暴發等多種危險情形。?應急管理是指對緊急情況中的責任、資源和行動等要素進行統籌組織和管理。應急管理涉及各項計劃和制度安排,旨在系統、全面和協調地推動和指導公共和私營部門開展應急工作。《良好應急管理實踐》手冊提出動物衛生緊急情況四個階段可采取的良好四個階段及各階段應采取的應急行動如圖11所示。各階段行動簡要介紹如下,具體內容可參閱《良好應急管理實踐》手冊。圖11動物衛生緊急情況各階段采取的應急管理行動資料來源:糧農組織,2022。平時階段是指某動物衛生事件發生前的一段時期,其間無需就此事件采取特殊或緊急行動。例如,某疫病處于平時階段的同時其他(多種)疫病正處于緊急階段。警戒階段是指在動物衛生事件的風險水平下,需要密切關注各項工作,快速傳遞、分享和評估相關信息,并迅速采取預防措施以應對即將發生的緊急情況的一段時期。在警戒階段下,威脅不斷擴大,或是已經明確威脅的存在。重大疫病的疑似病例,或是鄰國或貿易伙伴國的確診病例都可觸發警戒階段。警4動物衛生應急行動管理手冊.戒階段期間將使用預警系統。緊急階段是指要求立即采取行動以避免或減輕動物衛生事件造成直接和間接損失的一段時期。雖然這是唯一一個以“緊急”二字命名的階段,但應急管理貫穿整個事件始末。重建階段是指緊急階段之后的一段時期,專門用于重建動物種群,推動人類和動物健康恢復至緊急情況前的水平(包括采取行動減少風險因素),重啟畜牧生產、價值鏈和貿易,恢復生計,為因動物衛生事件受到影響的其他社會經濟事業提供支持。恢復后的動物衛生狀況可能與事件發生前的狀況不同。重建階段還應開展事后評估或行動后審查(AAR)。《良好應急管理實踐》手冊指出,動物衛生事件期間應開展五類應急管理況各階段的相關度來實施。“準備”是指在動物衛生緊急情況發生前制定和實施戰略、政策、計劃、機制,開展分析工作,以預防、發現、應對緊急情況并從中恢復。“準備”是應急管理平時階段的主要行動,但對于“重建”階段也很重要。“預防”是指通過行動、計劃和機制的實施工作使組織能夠避免、排除或控制(減輕)動物衛生事件造成的影響。“預防”是警戒階段防止事件升級為緊急情況的關鍵應急管理行動,但在其他階段也可用作一般性措施。“發現”是指通過行動、計劃和機制的實施工作識別危險情況的侵入、突發、復發或擴散,或定義危害等級,或證明危害不存在。在警戒和緊急階段,“發現”后才知從何處著手應對,因此這類行動具有特殊重要性。在平時階段的準備工作中和重建階段推動動物衛生狀況有序恢復方面,“發現”也很重要。“應對”是指通過行動、計劃和機制的實施工作迅速封鎖控制,最終消除動物衛生事件根源,并減輕其負面影響。“應對”是緊急階段的主要行動。但是,警戒階段也可以采取前攝行動,未雨綢繆。“恢復”是指通過行動、計劃和機制的實施工作重啟畜牧生產、價值鏈和貿易,恢復生計,并為其他受影響的社會經濟事業提供支持。“恢復”是重建階段的主要行動,但可于緊急階段結束前啟動,尤其是在緊急階段持續時間長或影響范圍廣的情況下。5第二章動物衛生應急行動管理的準備工作2.1引言動物衛生應急行動管理能力取決于準備工作是否充分。為務實高效地開展動物衛生應急行動管理,獸醫部門需投入必要資源,在國家、省(州)和地方層面做好應對準備。本章將討論以下內容:?及時采取有效應對措施的必要條件;?建立應對能力,包括: 主管部門和有利框架; 應急系統; 應急行動中心; 應急行動計劃和配套程序; 應急行動的配套機制;?保持應對能力,包括: 人員培訓; 通過模擬演練進行測試; 監督和審查。2.2及時采取有效應對措施的必要條件快速采取有效動物衛生應急措施有四個必要條件。具體如下:?動物衛生事件的發現、分類和確定優先級;?動物衛生緊急情況聲明觸發條件的確立;?動物衛生事件的早期發現;?提前制定應對目標和策略。6動物衛生應急行動管理手冊.在這四個必要條件下可實現動物衛生緊急情況的早期發現,為官員及時采取適當應對措施奠定基礎。2.2.1動物疫病的發現、分類和確定優先級國家通過發現動物衛生事件及其相應影響,并進行分類和確定優先級,明確可能引發動物衛生緊急情況的動物衛生事件,為應急準備和應對計劃的制定和落實提供合理依據。動物衛生事件的戰略風險評估工作應被視作一項“準備”行動,應在評估結果的指導下,預防、準備和降低動物衛生事件相關風險水平。戰略風險評估應包括經濟社會影響、糧食安全狀況和公共衛生影響等可能帶來的后果。《良好應急管理實踐》手冊附錄四就動物衛生應急管理的風險分析提供進一步指導。國家就引起重大關切的動物衛生事件(包括人畜共患病)制定目錄,對于適當開展動物衛生應急行動計劃至關重要。重大動物衛生事件目錄制定出臺后,應定期根據最新的戰略風險評估做出調整。2.2.2動物衛生緊急情況聲明觸發條件的確立動物衛生事件滿足法定定義時,即觸發動物衛生緊急情況聲明。各國應明確哪些動物衛生事件可能會演變為動物衛生緊急情況,為應急和恢復開展必要基礎工作(建立應急組織和部門,制定行動戰略和應對計劃)。各國還應明確動物衛生緊急情況的級別或嚴重程度。通過明確動物衛生緊急情況的嚴重程度,官員能夠及時有效地協調各方開展應急管理行動,并為此籌措資源和提供必要支持。動物衛生緊急情況嚴重程度動物衛生緊急情況嚴重程度機構間常設委員會(IASC)于2018年制定的標準操作程序(IASC,2018)從受災規模、緊急程度、復雜程度、救災能力和失敗風險等方面界定嚴重程度,從而保障救援工作的有效開展。2.2.3動物衛生事件的早期發現一國準確快速發現動物衛生緊急情況并為事件定性的能力取決于以下因素:?針對重大動物衛生緊急情況的國家監測計劃,發現新發和復發動物衛生事7第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■件,開展疫情調查和實驗室診斷;?利益相關方對國家法定通報重大動物衛生事件目錄的了解程度;?完成風險評估,包括通過路徑分析和繪圖法明確定向監測重點區域(基于風險的監測);?主管部門和利益相關方是否能夠使用早期預警系統;?是否具備實驗室診斷能力,包括私營實驗室認證系統(即符合ISO9000和ISO/IEC17025《檢測和校準實驗室能力的通用要求》;用于評估實驗室特定診斷檢測能力的能力測試)和正式增援支持協作框架(如世界動物衛生組織參考實驗室網絡或糧農組織參考中心);?訓練有素的工作人員,能夠認識到可能引發緊急情況的動物衛生事件的重要性和緊迫性;?開展流行病學調查分析的技術能力,包括制定診斷標準。2.2.4提前制定應對目標和策略應針對戰略性風險評估明確的重大動物衛生事件制定動物衛生應急目標和策略,并形成文件。文件內容應包括動物衛生事件性質、防控原則、防控政策目標以及可能對動物福利產生的影響。應將這些文件作為權威性參考。動物衛生應急目標和策略動物衛生應急目標和策略澳大利亞針對《突發動物疫病應對協議》中列出的所有病種制定了具體應對策略,并形成相應的“疫病策略”手冊。相關手冊就應對(疑似)疫情提出全國統一的政策和配套技術資料。應對策略包括以下內容:?疫病的性質;?疫情防控和根除的原則;?政策和理由(保障手冊落實的澳大利亞相關應對政策和策略)。資料來源:澳大利亞動物衛生公司(AHA),2021。《澳大利亞獸醫應急計劃》判斷一項策略是否適合和有利于動物衛生事件應對措施,需要考慮許多因素,包括選擇藥物治療還是疫苗,疫情調查強度的選擇,疫情的直接和間接影響(如動物福利),利益相關方的應對措施和公眾的接受程度,事件規模,現有的獸醫對策,以及實施相關應對策略的現有資源(APHIS,2017)。8動物衛生應急行動管理手冊.應于平時階段確定疫情應對策略,并包括以下內容:?限制動物和動物副產品流動;?對場所進行隔離;?撲殺;?緊急接種疫苗。這些應對策略互不排斥,可能還需結合其他衛生措施。第三章將對此做進一步討論。2.3建立應對能力除上述必要條件外,要為動物衛生應急行動管理做好準備,還需要在國家層面建立以下能力:?主管部門和有利的法律框架;?伙伴關系和協議;?應急工作機制和體系;?應急行動中心;?應急行動計劃和配套程序;?應急行動的配套機制。下文將對上述各項能力以及在國家層面的實施情況做出說明。2.3.1主管部門和有利的法律框架這主要是指國家政府和省(州)政府機構建立法律和監管基礎設施(于動物衛生緊急情況各階段啟用)的能力。其目的是設立主管部門和制定程序,從而發布動物衛生緊急情況聲明,為迅速有效地開展應急工作行使必要權力。這是制定應急計劃的基礎步驟,包括以下內容:?就應急工作設立主管部門和委任職權;?明確和指定應急工作主管部門。就應急工作設立主管部門和委任職權動物衛生應急準備中的一項關鍵內容是具備落實必要防疫舉措的法律權力。按照國際標準(特別是世界動物衛生組織《陸生動物衛生法典》)和現行國家框架(如國家災害管理框架和國家應急準備與應對框架),國家應通過法律框架明確獸醫部門和其他公共機構參與管理動物衛生應急行動的有關要求和監管權力。該法律框架應包括但不限于以下管轄權和權力:?能夠發布動物衛生緊急情況聲明;9第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■?官員或指定人員能夠進入農場、屠宰場或其他畜牧企業執行緊急任務(如疫病調查、檢疫的實施和監管、撲殺、消毒、采樣等);?能夠劃定染疫區和防疫區;?能夠在未經監管部門明確許可的情況下對農場或其他畜牧企業進行隔離,以防止動物和動物產品出入疫區;?能夠禁止畜禽、畜禽產品和其他可能被污染的材料流動;?能夠查看動物流動情況記錄;?能夠扣押和保管動物;?能夠具有對染疫動物的處置權,有權決定染疫動物的處置方式(如選擇染疫動物的銷毀方式);?能夠批準對染疫或疑似染疫的動物以及受污染或可能受污染的產品和材料進行強制銷毀和無害化處理(須進行賠償,見下文);?能夠獲得資金、捐款和應急基金,以支持應急行動,包括部署人員、購買和籌措設備和材料,妥善落實農民補償計劃(不是所有國家都有能力運行相同的應急行動資助機制,部分獸醫部門依靠內部或外部資金來開展工作,而其他機構則依靠國際組織的干預措施);?能夠未雨綢繆采取預防性干預措施和開展防疫行動,包括在警戒階段限制流動和強制接種疫苗。法律和監管框架應適用于國家到地方各級政府。對于采用聯邦政府體系的國家,全國各地的動物衛生應急法律應協調一致。所有參與應對動物衛生緊急情況的關鍵利益相關方都應在其轄區接受法律框架培訓,從而明確開展相關行動的法律依據。依據法律授權發布動物衛生緊急情況聲明是動物衛生應急管理的基本工具。發布動物衛生緊急情況聲明時需考慮若干因素,包括公共衛生風險,對畜牧業的經濟影響,對糧食安全和食品安全的影響,動物福利和對旅游業的影響。國家和省(州)一級主管部門需提前確定發布動物衛生緊急情況聲明必須滿足的標準、觸發因素和門檻條件,必要時可獲取外部支持。動物衛生緊急情況的法律框架動物衛生緊急情況的法律框架美國《動物衛生保護法》就預防、發現、控制和消除動物疫病和蟲害,以及發布動物疫病緊急情況聲明賦予農業部長廣泛權力。10動物衛生應急行動管理手冊美國《聯邦法規》指導和授權美國農業部與各州合作開展疫病防控和美國《聯邦法規》指導和授權美國農業部與各州合作開展疫病防控和根除工作,包括:?執行檢疫限制措施和命令并進行賠償;?購買、銷毀和處理染疫或疑似染疫動物及相關動物產品和材料;?對房舍、運輸工具和材料進行消毒等。除此之外,各州均有權另立法規、規則、政策、程序和其他法律框架,對聯邦總體要求作出補充。資料來源:美國農業部(USDA)。發布動物衛生緊急情況聲明的標準發布動物衛生緊急情況聲明的標準?屬于重大疫病,雖尚未傳入國內,但鄰國出現確診病例;?屬于重大疫病,雖尚未傳入國內,但國內出現首例疑似病例;?屬于重大疫病,此前未傳入國內,但國內出現首例確診病例;?屬于重大疫病,已傳入國內,發病率或致病力出現顯著增強(閾值)或異常變化(宿主、地區);?許多流行病學單位同時頻繁出現不良情況(閾值)且原因不明。資料來源:糧農組織,《畜禽疫病防控補償計劃指南》。http:///ag/應提前制定動物衛生緊急情況聲明發布程序和延期條件。動物衛生緊急情況聲明應包括以下內容:?聲明的生效日期;?涉及的地理范圍;?緊急情況的引發條件;?應急工作牽頭單位。聲明還可列出能夠緩解疫情影響的措施,如加強生物安全措施或限制染疫動物和動物產品的流動。動物衛生緊急情況聲明的發布為獲取非緊急情況下通常無法取得的更多資源創造透明的有利條件。發表聲明后,有關各方將被賦予以下職權:?啟動應急機制、計劃和互助協議;?獲取更多資源,包括用于應對措施和疫后恢復的應急資金;?使用應急資金和部署人員、設備、物資和儲備;11第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■?為應急工作人員提供法定豁免和責任保護;?精簡行政程序,如采購要求;?緊急使用醫療產品。國家、省(州)和地方層面均可發布緊急情況聲明。明確和指定應急工作主管部門應于法律框架內明確負責動物衛生應急行動管理的主管部門,該部門應負責于平時階段制定應急計劃,并具備在緊急階段籌措必要資源的能力。主管部門能夠在其管轄范圍內就動物衛生緊急情況采取應對措施和管理應急行動。發布動物衛生緊急情況聲明前,主管部門可啟動預先制定的短期行動和前攝行動。法律框架應就動物衛生緊急情況下職權和責任的授予程序和標準做出詳細規定。在大多數國家,主要由國家政府負責且通常由國家獸醫部門開展重大動物疫病的防控和根除工作。國家政府可依據法律法規指定獸醫部門為國家應急機構,指定由首席獸醫官(CVO),或同級別人員,或實體機構負責動物衛生應急準備和應對的所有技術工作。在有的國家,州、領地或省一級政府對其轄區內的動物衛生應急行動管理負有法定責任,國家政府可在國家法律框架內提供相關支持。在此情況下,各級政府部門應共同制定應急行動程序,推動實現應急工作目標。此外,國家獸醫部門開展動物衛生應急行動的過程中,其他政府部門也有必要提供協助,需建立監管機構或正式機制,推動與其他政府部門開展協作,包括災害管理、執法、公共衛生、野生動物、財政、環境衛生等部門,以及國際組織(FAO,2021)。2.3.2伙伴關系和協議設立主管部門和制定法律框架后,下一步是建立動物衛生應急行動管理伙伴關系和簽訂協議。國家獸醫部門或農業部與其他政府部門開展協作,有利于為技術專家建立公開、統一的交流平臺,促進緊急情況信息共享。為推動協作產生實效,應指定主管部門,明確利益相關方,并分配好角色、責任和職權。利益相關方可來自其他政府機構、非政府組織、私營部門和學術機構。應推動利益相關方參與動物衛生應急準備工作相關網絡和平臺。一般情況下,傳統合作伙伴包括:?公共衛生部門。動物衛生事件可能對人類健康和福祉造成影響時,與衛生部和公共衛生機構建立伙伴關系對防控人畜共患病至關重要。?環境部門。就疫情防控工作可能對環境造成的影響提出意見。如果疫情波及陸生和水生野生動物,一些國家也會指定環境部門開展應急工作。12動物衛生應急行動管理手冊公共衛生協作公共衛生協作智利獸醫部門與衛生部建立聯絡機制,以便了解人畜共患病傳染人的情況(即地點)。該機制由相關領域專家組成,緊急情況期間在衛生部、衛生所、醫院和國家獸醫部門之間保持密切溝通。?災害管理部門。如果動物衛生緊急情況超出獸醫部門的處理能力和職責范圍,災害管理部門將提供支持。?私營部門和產業界。私營部門和相關產業最了解自身情況,可促進應對策略的落實。?執法部門(警察、武裝部隊、邊境安全部門)。為應對策略的落實提供支持,包括邊境管控,防止高風險商品進出境。?野生動物機構或野生動物保護部門。野生動物通常是病原體的“儲存庫”,動物衛生事件中可能有擴散至家畜種群的風險。?社區和文化領袖。他們是與社區、文化團體和個人進行溝通的重要橋梁。?民間社會組織、非政府組織、志愿者、研究機構和學術機構。?能夠有力協助各國開展動物衛生應急行動的國際組織。各國可通過國際援助獲取必需的技術、后勤和業務支持。聯合國糧農組織動物衛生應急管理中心(EMCAH)位于糧農組織總部—意大利羅馬,自2006年以來統領全球動物衛生應急管理工作。該中心就應急準備和應對能力提供指導,協助各國管理動物衛生緊急情況。該中心不斷發現問題、解決問題,在動物衛生緊急情況發生后加強疫病預防和發現以及疫后恢復工作。emc-ah/en/確定關鍵利益相關方的角色后,應形成文件,對于正式的伙伴關系還需簽訂諒解備忘錄(MoU)等協議。應根據利益相關方能夠為動物衛生應急行動13第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■管理提供的資源類型和具體技能來分配角色。具體包括:?制定生物安全計劃,盡可能降低動物衛生緊急情況發生的風險;?報告可能引發動物衛生緊急情況的事件;?為動物衛生應急工作保障充足的資源(即應急人員、設備、實驗室診斷);?動物衛生緊急情況發生時參與決策;?承擔相應的動物衛生應急工作費用(即人工費及撲殺、清潔和消毒費用)。私營部門和產業界利益相關方參與動物衛生應急準備和應對工作,特別是通過公私伙伴關系,可將緊急情況發生風險降至最低,并在發生動物衛生緊急情況時迅速采取有效應對措施。澳大利亞《突發動物疫病應對協議》(見案例)就是通過政府與行業間合作顯著加強動物衛生應急準備和應對能力的成功案例。澳大利亞國家層面的公私伙伴關系澳大利亞國家層面的公私伙伴關系供資方式：根據各產業或轄區的生產總值核算年度會費。戰略優先重點管理和加強澳大利亞突發動物疫病應對行動。改善澳大利亞動物衛生公司及成員防范和應對突發動物疫病的能力。加強生物安全、監測和動物福利，改善動物衛生狀況，為市場準入和貿易提供支持。為成員創造價值，加強組織績效，增強資源籌措的可持續性。成員情況：23個成員(澳大利亞聯邦政府、州和領地政府、畜牧業實體)。公私伙伴關系及相關協議文件應明確業務原則和準則,劃定各方角色和責任。下述材料對公私伙伴關系做出進一步解釋:?世界動物衛生組織《公私伙伴關系手冊》(WOAH,2019)就獸醫領域建立具有影響力和可持續性的公私伙伴關系提供指南。?糧農組織《私營部門合作戰略(2021—2025年)》就加強私營部門戰略合作、落實聯合國可持續發展目標提出全新前瞻性愿景。各國可通過公私伙伴關系成立動物衛生應急工作專項基金,或推動政府和私營企業就動物衛生應急行動成本和責任的管理辦法簽訂協議。公私伙伴協議應是具有法律約束力的正式文本,這有利于快速籌措資金,協助獸醫部門開展動物衛生應急行動管理,盡可能降低供資方面的不確定性。14動物衛生應急行動管理手冊.除了公私伙伴關系,各州或各國之間還可以簽訂互助協議,在應急需求超出國家現有能力的情況下實現互幫互助。互助合作領域可以包括設備、人員、疫情調查、流行病學分析、撲殺、動物尸體處理,以及實驗室支持。國家層面的公私伙伴關系國家層面的公私伙伴關系:納米比亞納米比亞通過公私伙伴關系成立了動物衛生應急基金。2015年,該基金為應對口蹄疫(FMD)疫情供資。納米比亞肉類委員會(MBN)迅速籌措應急資金,支持獸醫局(DVS)立即制定防疫措施(采購防疫設備和物資)。納米比亞肉類委員會還通過動物衛生協商論壇(納米比亞肉類委員會是該論壇的秘書處)為獸醫局提供以下支持:?開展全國宣傳工作;?指派防疫和診斷專家,指派和協調獸醫進行疫苗接種后的血清調查;?為路障臨時執勤人員提供餐食;?通過農民協會協調周邊村民為獸醫警戒圍欄的巡邏和維修工作提供必要協助(長期協助獸醫局維護大象常出沒地區的圍欄設施)。資料來源:世界動物衛生組織,緊急情況和韌性。https:///en/應在互助協議中明確其法律依據,并規定資源獲取程序。還可以與應急專家簽訂協議,應急專家可據此提供技術專長,推動全國動物衛生應急準備和應對工作的統籌協調,加強相關機構設置和能力建設。互助協議互助協議由澳大利亞、加拿大、愛爾蘭、新西蘭、英國和美國簽訂的《國際動物衛生應急儲備協議》是一個關于互助協議的實際案例。在此協議下,簽署國可在動物疫病突然暴發時借用他國人員開展應急工作,作為國內應急力量的補充。2.3.3應急工作機制和體系政府負責管理動物衛生緊急情況,且通常由動物衛生主管部門負責落實。15第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■主管部門應于平時階段根據法律規定建立應急工作機制與事件處理指揮系統,明確各級部門關于動物衛生應急行動管理的職能、責任和義務。首席獸醫官或指定官員應能夠在應急工作機制的支持下切實高效管理中央到地方層面出現的各類重大動物衛生事件。就動物衛生應急行動管理制定應急工作機制時,應考慮應急工作的兩個重要作用:(1)事件地點應急管理,監督實地工作;(2)非事件地點應急協調,監督和統籌協調應急工作。為切實高效應對各類動物衛生緊急情況,應能夠針對事件規模和復雜程度調整應急工作機制的規模和內容。此外,該機制應充分具備靈活性,能夠在應急需求增大、外部資源增加時迅速擴大行動規模,也能在緊急階段至重建階段的過渡期內及時縮小規模。應急工作機制應急工作機制美國農業部建立了動物疫病事件應急工作機制,并由美國農業部動植物衛生檢驗局(APHIS)局長負責統領疫情防控期間相關政策的實施工作。多項動物衛生事件管理工作由該局主管獸醫事務副局長兼美國首席獸醫官負責。如圖21所示,能夠通過該機制滿足實地工作團隊在資源、協調支持和政策等方面的需求(AHA,2021)。應急工作機制應包含適用于各個層面的事件管理體系。1970年,北美洲推出用于管理重大火災的事件處理指揮系統(ICS)。在此基礎上,現代事件管理體系得以制定。許多國家因地制宜,按各自需求進行調整后采納使用,廣泛應用于管理有害物質泄露、地震、人類健康、動物衛生緊急情況和重大活動(如奧運會)。事件管理體系的主要管理職能包括:?事件處理指揮;?行動;?計劃;?后勤;?財務和行政。第三章將進一步討論上述職能及其相互關系。要注意的是,事件處理指揮系統中應急工作人員可承擔多項職責,且各項職能不必同步啟動。例如,對于小規模事件,可由一人負責后勤工作和應急行16主管獸醫事務副局長和獸醫事務執行團隊主管獸醫事務副局長和獸醫事務執行團隊動物衛生應急行動管理手冊動植物衛生檢驗局動植物衛生檢驗局局長和動植物衛生檢驗局管理團隊動植物衛生檢驗局動植物衛生檢驗局多部門協調(MAC)小組區域主任區域主任動植物衛生檢驗局動植物衛生檢驗局事件協調小組動植物衛生動植物衛生檢驗局應急行動中心(AEOC)請取支持圖21美國農業部動植物衛生檢驗局非事件地點和事件地點管理機制資料來源:美國農業部動植物衛生檢驗局:《外來動物疫病應對措施參考指南—職能和協調》,fad_prep_rrg_roles_coordination.pdf動,一人負責監督財務、行政和計劃工作。模塊化管理結構的優勢在于可以拓寬職能范圍,覆蓋更多層級,滿足應急工作需求。啟用的職能級別和數量將取決于應急工作的規模、范圍、復雜程度、疫病或病原體類型和地理區域。事件結束后,該管理結構可能縮小規模、解散或進入恢復狀態。第三章將詳細介紹相關內容。2.3.4應急行動中心本節介紹平時階段成立應急行動中心(EOC)相關工作的主要特點及其在動物衛生應急行動管理中發揮的作用。世界衛生組織(簡稱世衛組織,WHO)《公共衛生應急行動中心(PHEOC)框架》指出,應急行動中心的核心要素包括法律授權、基礎設施、計劃和程序、信息與通信技術(ICT)基礎設施、信息系統和數據標準、人力資源、培訓和演練、監督和評價以及財政資源(WHO,2015)。17第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■動物衛生應急行動的高效管理離不開參與各方之間的有效協調。應預先指定和部署應急行動中心,其呈現形式可以是一輛車、一張辦公桌、一間會議室,或是一整棟大樓,為應急行動提供支持和后臺協調。應急行動中心的作用應急行動中心負責管理所有在非事件地點開展的工作,并為應急工作人員收集和協調實地工作資源和需求提供總調度,對于動物衛生應急行動管理具有重要意義。動物衛生緊急情況期間,應急行動中心可以:?為實地工作提供指導和支持;?收集、整理、評價和傳播信息;?協調非事件地點機構和行動;?明確資源優先順序;?管理資源(需求、申請、分配和跟進);?管理公共信息和警告。根據行政區劃和現有資源,各國可在國家、省(州)和地方層面建立應急行動中心。各中心工作重點可能不同,但組織結構、機制和程序會有諸多相似之處。平時階段成立應急行動中心建立應急行動中心的第一步是確定職能需求,并遵循圖22所示成立步驟計劃。應急行動中心成立指南參見附錄二。應急行動中心的政策和程序應急行動中心的政策和標準操作程序(SOP)應形成文件,保障中心有效運轉,并促進動物衛生應急行動管理工作。應于平時階段制定標準操作程序,供緊急階段使用,其內容包括:?應急行動中心啟用觸發條件(即預警通報、疫病監測數據趨勢、緊急情況聲明等);?動物衛生緊急情況期間簽訂和處理合同;?撰寫和處理報告;?在應急行動中心框架內建立和維護維生系統(即住宿、供膳、水、衛生設施、醫療用品、供暖、通風、空調);?設備操作;?文件記錄和管理。標準操作程序還應說明啟用和停用應急行動中心的決策程序,并明確以下內容:18動物衛生應急行動管理手冊圖2-2應急行動中心的成立步驟計劃資料來源:糧農組織,2022。?誰有權做決策;?什么是啟用或停用條件;?何時啟用或停用;?如何確定啟用或停用范圍。應根據事先明確的觸發條件來確定應急行動中心啟用或停用范圍。應急行動中心的設施配備動物衛生緊急情況準備工作包括制定標準規格設備清單、采購標準設備和耗材[如個人防護設備(PPE)]等動物衛生應急行動管理的必需品。應急行動中心設備及物資清單參見附錄一。2.3.5應急行動計劃和配套程序應為動物衛生應急行動管理編制計劃和標準操作程序資料庫,資料庫內容應與國家現有能力相匹配且符合當地實際情況。應組織模擬演練對其功能、效用和準備情況進行測試,并開展定期審查確保符合應急工作要求。動物衛生應19第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■急行動資料庫可包括以下內容:?應急工作計劃;?補償計劃;?緊急恢復計劃;?業務或行動連續性計劃;?標準操作程序。應急工作計劃應急工作計劃(又稱應急計劃或緊急干預計劃)是指用于動物衛生緊急情況緊急階段的一份或系列文件。計劃內容包括動物衛生應急行動管理過程中應實施的措施、行動理念、程序、信息和策略。可訪問世界動物衛生組織官網緊急情況和韌性頁面了解應急工作計劃示例(水生和陸生動物)。補償計劃農民可能會因動物衛生緊急情況的發生蒙受巨大的直接或間接經濟損失。補償計劃旨在明確動物衛生緊急情況期間因實施強制撲殺和銷毀措施對動物所有者進行補償的政策和程序。應根據國家補償政策制定補償計劃,于平時階段明確賠償水平、支付方式和時間等具體細節,并列入補償計劃。恢復計劃恢復計劃關注短期和長期重點恢復工作,為疫區關鍵職能、服務或計劃、重要資源、基礎設施恢復工作提供指導。業務連續性計劃業務連續性計劃旨在通過推動獸醫部門和受影響企業在應急工作期間繼續正常開展業務或重要工作來減輕動物衛生緊急情況產生的影響。應急行動管理標準操作程序標準操作程序就有效管理動物衛生應急行動相關重要工作提供詳細指導,防疫戰略文件和應急工作計劃均未就相關行動細節作深入討論。應于地方業務層面采用(或制定)標準操作程序,以便就地使用,且應納入動物衛生應急行動管理利益相關方和應急工作人員培訓方案。標準操作程序可根據預期受眾和用途采用不同的格式,但每套標準操作程序都應包含以下要素:?標題;?目標或理由依據;?主管部門簽字;?實施范圍;20動物衛生應急行動管理手冊.?資源或設備;?警告;?擬開展工作情況及各項工作的授權實施方;?參考資料;?附錄(如有)。可訪問糧農組織官網,參閱《良好應急管理實踐:高致病性禽流感應急工作標準操作程序》(FAO,2011)中的高致病性禽流感(HPAI)應急工作標準操作程序示例。計劃和標準操作程序的維護更新應急工作計劃和標準操作程序并非一成不變,應建立審查和維護更新機制,及時進行修訂,以體現指定官員、應急資源(如政策、人員和組織結構)、管理流程及設施設備方面的新變化。除此之外,風險概況、演練或實際事件的行動后報告和改進計劃如出現變化,或是頒布或修訂法律或行政命令等,都應做出相應調整。各國應就應急工作計劃和配套程序的修訂工作制定質量保障程序。2.3.6應急行動的配套機制提高動物衛生應急行動管理成效,須針對關鍵環節制定管理機制和流程。本節內容將就建立下列機制提供指導:?資金管理機制;?資源管理機制;?信息管理機制;?工作交流機制。資金管理機制獸醫體系效能工具一般用于評估獸醫部門的工作成效,其一項關鍵作用是為動物衛生應急行動管理提供資金,包括應急行動資金和補償金(如需銷毀動物或資產)。平時階段制定的供資安排將保障緊急階段資金及時到位。應急供資框架還應做出規定,明確關于接受和使用外部捐款的協議簽訂程序。應指定主管部門和相關單位負責資金發放工作。動物衛生緊急情況聲明一經發布,即可啟用相關資金。為避免延誤管理行動,應建立資金快速發放保障機制。由于應急資金不一定由國家獸醫部門負責管理,該保障機制應就相關部門或機構的應急資金發放程序做出明確規定。資金管理機制應明確相關經費的管理辦法,包括疫病監測、風險分析、信息管理系統安裝等日常工作經費,以及動物衛生緊急情況期間可能產生的費用,具體包括:21第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■?采購應急物資和設備;?應急行動人員交通和設備運輸;?應急行動人員食宿;?供應方或服務提供方;?電信等通信方式的安裝與維護;?向農民支付補償金。資源管理機制應建立和維護動物衛生應急行動管理的資源管理機制和流程。相關機制和流程應具備靈活性、可調節性和適應性,能夠為任何類型的動物衛生緊急情況提供支持。《良好應急管理實踐》手冊的“平時階段為緊急情況做準備:裝備”一節指出,應為保障動物衛生緊急情況下的資源調度做好準備工作,并列出了工作清單。資金安排和機制資金安排和機制大多數情況下,資金安排須與各國國情相適應,例如:?在烏干達,首席獸醫官有權決定資金的使用。?在美國,農業部正常業務預算中的應急資金有限,但農業部長可酌情增補資金和發布特別緊急聲明。?在哥倫比亞,可以調度“準財政”資金用于支持應急行動。“準財政”資金是相關農業產業生產者義務繳納的費用。例如,咖啡產業“準財政”資金可平移至生豬健康產業“準財政”資金,助力應對突發生豬疫情。哥倫比亞的“準財政”機制借鑒了德國模式,現有14項涉農“準財政”資金,而智利則未建立此類資源機制。如哥倫比亞農業和農村發展部網站所述,農業和農村發展部負責監督相關資金機制,并就應急響應等情況下資金的合理使用提供政策指導。應制定和實施標準化資源管理機制和流程,推動事前、事中和事后的資源采購、調度、部署和回收工作。動物衛生緊急情況結束時,相關資源管理工作即終止。資源管理工作步驟如圖23所示。還應制定相關程序,持續監測實物資源的供應情況和狀態,對已獲取的資源進行維護。22動物衛生應急行動管理手冊補償和需求需求解散資源解散資源獲取資源跟進籌措資源和報告籌措資源圖2-3資源管理流程資料來源:美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)《國家事件管理系統》(NIMS),第三版,2017,第12頁。https:///sites/default/files/2020-07/fema_nims_doctrine-2017.pdf信息管理機制對動物衛生應急行動進行高效管理,應急人員之間應共享信息,推動應急行動的規劃與實施,因此須在平時階段建立信息管理機制,并面向應急人員開展培訓。獸醫部門負責發現和應對其管轄區域內發生的動物衛生事件,并且須與其他行動方和伙伴合作管理相關數據和信息。因此,須建立全國通用的靈活機制,用于承載通過各種方式收集的各類數據集。為此,信息管理機制應為數據收集、整理、分析和傳播提供保障,通過綜合信息平臺整合案例管理、調查、任務分配、資源管理和地理信息系統(GIS)軟件,并向獲得授權的用戶開放。信息管理機制信息管理機制美國應急管理系統(EMRS)2.0版本為全國獸醫應急工作提供全面支持,該系統是一款基于網頁的應用程序,可用于報告和存儲疫病監測、各州疫情、國家(所有危害)應急工作以及常規外來動物疫病調查等相關數據。建立信息管理機制時應考慮以下因素:?將利益相關方的作用和職責納入信息管理機制;23第二章動物衛生應急行動管理的準備工作■?信息收集、整理、解釋、傳播、獲取、檢索、存儲和保存的規則以及信息安全;?信息保密指南;?對利益相關方和用戶進行培訓;?信息管理方式、渠道、技術、設備和工具。工作交流機制情況介紹會、匯報和報告是工作交流機制的關鍵內容,對動物衛生緊急情況期間的信息交流至關重要。情況介紹會確保供應方等全體參與人員了解行動的目標、戰略、安全問題、角色和責任以及報告關系,一般在行動啟動、人員換班和工作團隊進入調查區域分頭行動前召開。情況介紹會應當簡短扼要,不應進行討論、辯論或自由交流,應由高級別人員負責主持。處理事件的主要負責人應確保各級管理部門按要求組織情況介紹會,且計劃、公共信息、行動和后勤等部門均以適當形式組織部門內部的情況介紹會。情況介紹會應遵循事先設定的標準化模式,如澳大利亞事件管理系統采用的SMEACSQ①模式。該縮略詞可以幫助人們快速記憶匯報和舉辦情況介紹會的方法,是信息提供者和接收者均應掌握的一種常規信息交流模式。SMEACSQ情況介紹法清單參見附錄一。2.4持續開展應對能力建設獸醫部門應保持并盡可能不斷提高應對能力,常見方法有:?人員培訓;?模擬演練測試;?監督和評價工作。2.4.1人員培訓負責動物衛生應急行動實施或管理的利益相關方,從管理層到實地工作人員,都應接受崗位職責培訓。為持續推動能力建設,應按是否具備相關工作經驗明確培訓的預期與實際需求。應急工作職責不同,所需核心能力也不相同,如策略行動(實地工作)和應急行動管理(領導和協調)對人員的能力要求并不一致。①譯者注:SMEACS-Q的中文全稱為“情況、任務、執行、行政與后勤、指揮與通信、安全、問題”。24動物衛生應急行動管理手冊.實地應急工作人員需具備實地工作管理能力,包括實施撲殺、處置、凈化、檢疫和流動控制等衛生措施,使用設備工具,以及開展風險溝通和行為管理。應急行動管理人員需具備行動管理相關各類技術和非技術能力。培訓計劃既可以是多年期課程,由管理團隊和應急團隊成員參加,也可以是系列核心培訓課程,對管理和應急團隊成員的能力進行跟蹤和檢查,確保相關人員能夠在動物衛生緊急情況中履職盡責。培訓計劃還應在開展行動前提供培訓材料,用于幫助管理團隊和應急工作人員(包括志愿者或臨時工)復習或學習相關工作要點,推動其履職盡責并確保安全。2.4.2模擬演練測試演練是指將團隊或個人置于模擬情境中的集中練習。演練過程中,團隊或個人應全力以赴,體現真實的水平能力。可以通過開展模擬演練對上述應對能力進行全面評估。開展模擬演練主要有兩個益處:(1)團隊和個人訓練:工作人員通過演練鍛煉能力和積累經驗。(2)系統性提升:相關機構通過演練完善動物衛生應急行動管理體系。通過參與、規劃、監督和評價演練活動,吸取經驗教訓不斷改進,就能夠獲得上述益處。模擬演練有助于實現以下目標:?測試應急工作計劃和標準操作程序的作用;?展示管理團隊的專業能力;?演示或練習設備和物資的正確使用方式;?訓練并證明主管部門及利益相關方的水平和實踐能力。2.4.3平時階段的監督和評估工作主管部門應于平時階段對準備工作進行監督和評估(即本節內容),以確保準備工作切合實際且與時俱進。因此,應針對以下內容開展監督和評價工作:?各方達成一致的安排,如法律、協議、政策、計劃和程序;?設施、儲備物資和應急設備等動物衛生緊急情況使用的資源;?應急工作人員,確保其具備動物衛生應急工作必需的技能和知識。雖然可以將模擬演練作為一種對國家動物衛生應急行動管理準備程度進行評估的方法,但也應對模擬演練這項工作進行監督和評估,總結經驗,不斷加強全國動物衛生應急行動管理的準備工作。25第三章第三章動物衛生應急行動管理3.1引言動物衛生事件可能會演變為動物衛生緊急情況,本章將介紹此類事件發生時,應在警戒階段開始后采取哪些行動予以應對。應對措施的有效性取決于若干因素,即警戒觸發是否及時,警戒階段信息采集質量,以及緊急階段采取的應對行動。3.2警戒階段在警戒階段,已經存在一定的動物衛生事件風險,需要密切關注動向走向,快速傳遞、分享和評估相關信息,迅速采取預防措施,以應對即將發生的緊急情況。在該階段,疫情即將暴發或是已經發現病例,比如本國或周邊地區已認定重大疫病或出現疑似病例時,可使用預警系統。3.2.1調查動物衛生事件疑似病例當國家或地方獸醫部門獲悉某一動物衛生事件,且該事件有可能演變為動物員、農業生產人員、產業代表和社區工作人員,信息獲取途徑如圖31所示。圖3-1動物疫病監測管理信息流資料來源:糧農組織,2022。26動物衛生應急行動管理手冊.?日常監測,如屠宰場檢查;?流行病學調查。國家或地方獸醫部門收到信息后,應負責通過標準化程序和表格開展調查。比如,從涉疫動物檢查、病史采集和樣本收集等方面著手評估當前狀況,確定事件性質和影響范圍。此外,應繼續重新審視該評估結果。圖31展示了動物疫病監測管理中常見的信息流動過程。初步調查結束后,國家獸醫部門應負責收集臨床和流傳病學信息,并結合技術專家意見,判定報告中所述情況是否為疑似病例。如認為相關事件可能危及公共衛生,則公共衛生部門也應參與調查工作。3.2.2疑似病例的確診疑似病例的確診應遵循平時階段制定的流程與法律框架,參考實地調查結果和事件歷史信息。確診依據可以是參考實驗室或獲批實驗室的確診結果,在某些情況下,也可以是十分有助于診斷的臨床癥狀。疑似病例的確診疑似病例的確診在加拿大,只有該國食品檢驗局下屬的國家外來動物疫病研究中心有資格認定動物疫病指示病例。制定診斷標準和選定參考或獲批實驗室對于認定指示病例至關重要。應于平時階段明確規定實驗室在制定診斷標準方面負有的責任。實驗室人員可能也需參與實地調查,支持樣本采集工作。一旦發現樣本為疑似或確診陽性,實驗室應立即向首席獸醫官上報有關結果。獸醫部門應用好所有信息和工具,包括應急計劃中的診斷標準,判斷當下情況是否符合動物衛生緊急情況的認定標準。如涉及人畜共患病,應會同公共衛生部門,共同開展應急工作。在部分情況下可能需要會同公共衛生部門開展聯合調查(見案例)。需與公共衛生部門開展聯合調查的可能情況需與公共衛生部門開展聯合調查的可能情況?出現國際條例中規定的、會對相關產業帶來重大影響的人畜共患病單一病例;27應急工作人員和協調機制的啟動和待命應急工作人員和協調機制的啟動和待命向利益相關方發出預警和通報有關情況國家和地方層面加強協作，共同采取應對措施開展實地調查預防性撲殺做好撲殺準備(制圖和統計等)加強監測評估、獲取或提前配置資源第三章動物衛生應急行動管理??監測數據或健康指標分析結果發現異常信號或意外趨勢;?相關產業或協調監測系統,或是其他預警系統形成的報告;?政治、社會或經濟狀況出現快速或復雜變化,發生人為或自然災害;?世衛組織發布國際關注的公共衛生緊急情況聲明;?世界動物衛生組織收到認定動物間人畜共患病疫情的報告;?國際食品安全當局網絡(INFOSAN)秘書處就人畜共患病食品安全問題發布公告;?對政府關切、國際組織或非政府組織聲明的新看法(如來自社交媒體)。資料來源:糧農組織,《畜禽疫病防控補償計劃指南》。http:///ag/3.2.3警戒階段的應對行動在正式認定動物疫情之前,可能就需要采取初步應對措施。警戒階段的應對行動,是為了在已認定病原體的情況下,防止其擴散,盡量縮短反應時間,提升緊急階段行動的有效性。但是,在緊急情況聲明發布前就采取行動,部分國家還面臨一定困難。因此,應于平時階段通過應急管理法律框架做出規定,警戒階段可以采取應對行動。獸醫部門可以根據調查結果,在出現疑似病例,但缺乏疫情范圍的實地監測數據時,或病原體某些特征尚不明確時,決定啟動防疫工作。在正式發布動物衛生緊急情況聲明前,可于警戒階段采取的行動如圖32所示。限制動物流動設置臨時管控區，對區內農場進行監測隔離控制起草材料提高公眾認識廣泛發布預警信息國家和地方層面加強協作，共同采取應對措施圖3-2警戒階段應開展的工作資料來源:糧農組織,2022。28動物衛生應急行動管理手冊.在警戒階段,可能需要針對相關動物衛生緊急情況執行若干類法律文書,如緊急情況聲明、限制動物流動聲明、疫區和流動情況的分類或防疫措施等。3.2.4動物衛生緊急情況的通報符合通報條件時,國家獸醫部門須按照平時階段制定的疑似病例快速和透明通報程序,向國際組織、區域組織以及周邊國家通報有關情況。可根據疫病傳播到鄰國的風險水平,決定是否召開跨境會議。世界動物衛生組織《陸生動物衛生法典》規定,該組織成員應立即向國際組織通報跨境動物疫情和其他重大動物衛生事件,如世界動物衛生組織的世界動物衛生信息系統(WAHIS),和糧農組織的跨境動植物病蟲害緊急預防系統(EM-PRES)。在區域層面,許多區域組織的成員也有通報義務,如非洲聯盟的非洲動物資源局、歐洲聯盟和東南亞國家聯盟。在國際層面,早通報有利于在必要時及早獲得國際援助,及早協調各方采取應對措施。3.3緊急階段在緊急階段,應立刻采取緊急行動,防止疫情擴散,減輕疫情造成的直接和間接損失,甚至根除疫情。如果經實驗室診斷證明發生了動物衛生緊急情況,或根據臨床癥狀并結合實地調查結果,高度懷疑并推測存在動物衛生緊急情況時,即進入緊急階段。如果當下情況符合動物衛生緊急情況的定義,主管部門將按照平常階段制定的程序文件發布動物衛生緊急情況聲明。3.3.1發布動物衛生緊急情況聲明動物衛生緊急情況聲明一經發布,應急計劃旋即啟動實施,明確事件地點,采取隔離措施,管控或消除動物衛生緊急情況。根據既定程序,該聲明應包括以下內容:?聲明的生效日期;?涉及的地理范圍;?指定區域內和區域間的流動控制;?緊急情況發生原因;?應急工作牽頭單位。正式發布動物衛生緊急情況聲明后再采取應急行動,有利于推動資源迅速29第三章動物衛生應急行動管理到位,快速籌措資源,包括聯合其他政府機構資源進行防控。3.3.2啟動應急計劃按照平時階段制定的程序啟動應急計劃后,將開展應急行動和系列重點工作,包括建立協調和指揮機制、評估形勢和實施控制措施。應急計劃啟動實施后,應開展以下各類應急行動:?開展風險和形勢快速評估;?啟動協調機制;?啟用應急行動中心;?制定和實施事件處理計劃;?籌措和部署資源;?實施重點應急工作。開展風險和形勢快速評估進行初步的風險和形勢快速評估,是就緊急情況的認定開展數據收集和分析工作,制定診斷標準,說明緊急情況的影響和可能出現的變化。除此之外,還應評估現有的應對能力是否充分、當下是否還有其他需求,從而確定能夠保障應對措施成效的行動規模。評估完成后,官員就能掌握緊急情況的范圍和影響,預判可能出現的變化,明確目前的應對能力和其他需求,從而決定動物衛生應急行動管理的協調力度和機制。啟動協調機制動物衛生緊急情況的主管部門應根據該國動物衛生緊急情況的影響和可能出現的變化,實施相應的協調機制。如果地方層面就可以妥善處理,則啟動一級協調機制即可。但如果涉及面廣,影響嚴重,則可能需要啟動地方、省(州)甚至國家層面的協調機制。例如,澳大利亞的生物安全事件管理體系將生物安全事件的應對措施分為五個級別,生物安全事件就包括動物衛生緊急情況。對事件情況進行介紹時明確其應對措施級別,有助于指明應對措施所需的管理協調力度,以及所需的財政、實物和人力資源。除了方便單位內部開展工作,也有助于向外部伙伴說明資源需求。分級詳情見表31。在實踐中,協調機制也應分級,以便在適宜的級別管理應急行動。根據應對措施分級標準,地方層面可利用當地資源管理一級動物衛生緊急情況。地方層面采取的初步應急措施是所有應急工作的基礎,應據此視動物衛生緊急情況的需求擴大應急措施規模。動物衛生應急行動管理手冊動物尸體處理分級措施圖33展示的是動物尸體處理分級措施。在本案例中,地方政府官員是第一批抵達現場的工作人員,如果地方政府不具備無害化處理動物尸體的職權或能力,可向州政府請求支援。同樣,如果州政府應急能力不足,也可以向聯邦政府請求支援。視國家的行政結構情況,協調機制既可以采用結構相對嚴格的地方到中央的逐級匯報制度,也可以將有關職權下放到區或市一級,與中央政府保持溝通,并擁有一定的自主權,可獨立運作。地方轄區或災區是否有能力對動物尸體進有能力對動物尸體進州一級是否有能力對動物向州一級請求支援向州一級請求支援聯邦緊急事務管理局：哪個聯邦利用當地資源和設備，發揮供應方的作用，對動物尸體進行處理。從"公共援助"專項列支利用當地資源和設備，發揮供應方的作用，對動物尸體進行處理。從"公共援助"專項列支有關費用。州一級按需提供信息州一級直接與供應方簽訂合同，協助地方轄美國農業部或其他聯邦機構采用海岸警衛隊的基本訂購協議美國農業部或其他聯邦機構采用海岸警衛隊的基本訂購協議，委派動物尸體處理任務(美國農業部或其他聯邦機構直接向供應通過州一級提出支援請求的機構協調有關任務。如果聯邦緊急事務管理局布置的任務類型是則州一級最高需分攤25%的費用。如果陸軍工程兵團承擔廢棄物清除任務，聯邦緊急事務管理局將發布任務命令，增派動物尸體處理任務(陸軍工程兵團直接向級直接支付合同費用并從"公共援助"專項和指導。列支有關費用。和指導。聯邦機構按需提供信息和指導。供應方支付費用)。并通過州一級提出支援請求的機構協調有關任務。如果聯邦緊急事務管理局布置的任務類型則州一級最高需分攤25%的費用。圖3-3動物尸體處理分級措施資料來源:美國農業部動植物衛生檢驗局,《斯塔福法》事件中在動物尸體處理情景中采用國家事件管理系統分級應對原則。動物尸體管理網頁。2021。https:///aphis/our-3031第三章動物衛生應急行動管理表31澳大利亞動物衛生緊急情況應對措施級別級別一級二級三級五級應對措施實施范圍地方地方或地區(州內)州一個及以上資源匱乏的州全國,主要是一個及以上資源匱乏的州資源提供方式地方,幾乎無外部支持地方,州提供一定支持州,其他機構或州可能提供支持州,國家層面提供支持際層面提供支持為管理應急措施啟用的機構很少經指定的地方應急行動中心州一級的協調和支持一個及以上經指定的地方應急行動中心州一級的應急行動中心州一級的應急行動中心國家層面的應急行動中心州一級的應急行動中心國家層面的應急行動中心啟用應急行動中心動物衛生應急行動中心(AHEOC)全面負責動物衛生應急管理工作。如第二章所述,應急行動中心負責管理所有在非事件地點開展的工作,并為應急工作人員收集和協調實地工作資源和需求提供總調度。理想情況下,應由首席獸醫官(或全面負責動物衛生應急工作的同級別人員)決定是否啟用應急行動中心,并負責管理中心的工作。此外,首席獸醫官辦公室不應兼做應急行動中心,以便首席獸醫官辦公室維持日常業務,并為應急行動中心提供高級別政策指導。應急行動中心一經啟用,將開展以下工作:?制定和實施行動目標與工作重點;?管理各項行動;?跟進情況,傳播信息;?獲取、協調和調配開展行動所需資源;?與利益相關方保持聯絡。應急行動中心依據事件處理指揮系統管理各項職責,該系統由五個部門組成,詳見表32。表32應急行動中心部門設置事件指揮部門全面負責管理應急行動中心和各項行動。為化解動物衛生緊急情況制定目標和工作重點。執行部門為實現事件指揮部門制定的目標,對相關行動進行管理。32動物衛生應急行動管理手冊(續)規劃部門負責規劃應對行動。收集、整理、分析和傳播動物衛生緊急情況信息。對各項行動的資源需求進行規劃和監測。后勤部門提供后勤支持,獲取各項行動所需資源和服務,包括采購、人力資源、實物資源、運輸和通信設備。建成應急行動中心,保障應急工作需求。財務和行政部門管理動物衛生應急工作的財務和行政事務,如為緊急階段保障資金,管理外包服務合同等。圖34和表32展示了應急行動中心的事件處理指揮系統和部門設置的典型架構。應急行動中心啟用程序和各部門職責詳見附錄二。｜｜事件處理指揮圖3-4應急行動中心的事件處理指揮系統資料來源:美國國土安全部,2008。國家事件管理系統。https:///pdf/emer-gency/nims/NIM