社會保障基金管理新編21世紀勞動與社會保障系列教材社會保障基金管理社會保障基金管理新編21世紀勞動與社會保障系列教材第8章

社會救助基金管理社會保障基金管理新編21世紀勞動與社會保障系列教材目錄本章1社會救助基金管理概述23社會救助基金的籌集社會救助基金的使用4社會救助基金的監(jiān)管8.1社會救助基金管理概述8.1.1社會救助基金原理1.社會救助基金的基本概念

社會救助基金是指國家為實施社會救助制度，通過各種渠道所建立起來的法定的、專款專用的貨幣資金。社會救助基金有著特定的目的和用途，旨在當社會成員陷入生存危機或不能維持最低限度的生活水平時，向其提供滿足最低生活需求的物質(zhì)援助。保證性基礎(chǔ)性應(yīng)急性廣泛性特征指社會救助基金是以國家財力作為保證的，不會或不該出現(xiàn)支付危機。指社會救助基金在整個社會保障基金系統(tǒng)中處于基礎(chǔ)地位。社會救助基金大多用來處置由自然災(zāi)害、社會變革及其他一些因素引起的急需的社會救助。社會救助基金主要來源于國家財政和地方財政的支持和補貼；社會集團和個人的贊助以及發(fā)行福利彩票等各種形式的社會募集2.社會救助基金的特征8.1.1社會救助基金的原理8.1.1社會救助基金基本原理2.社會救助基金的特征社會救助基金的籌集和使用都是在社會范圍內(nèi)進行的，基金籌集和使用的范圍越大，其社會性越強，也就越能實現(xiàn)社會成員之間的互助。不僅涉及對生存發(fā)生困難的社會成員的基本生活保障，而且涉及對貧困者的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和法律援助等多方面的內(nèi)容，還包括災(zāi)害救助、扶貧等。它不需要個人承擔(dān)繳費義務(wù)，一般是國家、社會對救助對象的單向貨幣和實物支付。(5)社會性(6)多樣性(7)單向性8.1.1社會救助基金基本原理3.社會救助基金的作用

(1)可以保障民眾的基本生存和發(fā)展權(quán)利

(2)發(fā)展市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求

(3)有利于實現(xiàn)社會的穩(wěn)定8.1.2社會救助基金的內(nèi)容

社會救助基金可分為最低生活保障基金、特困人員供養(yǎng)基金、受災(zāi)人員救助基金、醫(yī)療救助基金、教育救助基金、住房救助基金、就業(yè)救助基金、臨時救助基金等(見圖1)。8.1.2社會救助基金的內(nèi)容圖1社會救助基金的構(gòu)成臨時救助基金災(zāi)害人員救助基金教育救助基金就業(yè)救助基金最低生活保障基金特困人員供養(yǎng)基金醫(yī)療救助基金住房救助基金8.1.3社會救助基金管理及其意義1.社會救助基金管理的基本內(nèi)容社會救助基金管理的基本內(nèi)容主要包括社會救助基金的管理體制選擇、籌資與支付管理、投資運營管理、監(jiān)管、運行條件與平衡條件、內(nèi)外部條件的協(xié)調(diào)。8.1.3社會救助基金管理及其意義1.社會救助基金管理的基本內(nèi)容（1）社會救助基金的管理體制選擇選擇能夠促使社會救助基金正常運行的管理模式，是強化社會救助基金管理的前提。研究社會救助基金管理體制，其目的在于明確社會救助基金管理的主體，規(guī)范主體在基金管理中的責(zé)任和權(quán)限，以及相互間的制約關(guān)系，以便提高基金管理效率。目前，社會救助基金管理體制一般有中央政府集中管理、地方政府管理及中央和地方政府分層管理幾種類型。1.社會救助基金管理的基本內(nèi)容

（2）社會救助基金的籌資與支付管理

如何在市場經(jīng)濟條件下，選擇合適的社會救助基金籌集模式、籌集手段，及時、足額地取得社會救助基金，并且管好、用好這些資金，以保障社會成員的最低生活需要，構(gòu)成了社會救助基金管理的重要內(nèi)容。在基金籌集方面，從國際社會的經(jīng)驗來看，福利型國家社會救助各項目都是由國家或政府承擔(dān)責(zé)任。自保公助型國家主要由社會承擔(dān)，但美國社會救助項目資金來源為聯(lián)邦政府與州政府共同供給。自我積累型國家如新加坡等國的社會救助資金主要來源于政府，社會團體也通過各種基金對貧困家庭給予一定的經(jīng)濟補助。在基金支付方面，由于社會救助的概念和體系是不確定的，各國對社會救助的規(guī)定也不同，實施范圍和實施項目的不同導(dǎo)致社會救助基金支付管理的不同。例如，我國傾向于把教育和醫(yī)療項目的支出排除在外，因為這二者一般有單獨的統(tǒng)計。1.社會救助基金管理的基本內(nèi)容（3）社會救助基金的投資運營社會救助基金的投資運營同樣要遵循基金投資的安全性、分散性、贏利性、流動性原則。要對社會救助基金投資運營進行有效的管理，并按照現(xiàn)代投資組合理論與技術(shù)，實施資產(chǎn)負債管理和投資組合管理，體現(xiàn)基金投資多樣化和分散型的投資理念，遵循投資項目期限匹配原則和貨幣匹配原則，在穩(wěn)健、有序的資本市場上，按照一定的投資組合規(guī)則，實現(xiàn)在基金運營安全的原則上的較高投資收益。010203通過具體的監(jiān)管方式和監(jiān)管手段，監(jiān)督實施各類基金管理規(guī)則，實施對社會保救助基金投資運營的有效監(jiān)管建立和完善社會救助基金投資運營的各項規(guī)則，進行救助險基金運營機構(gòu)資格認定，制定各類監(jiān)管準則通過立法監(jiān)管、經(jīng)濟監(jiān)管、行政監(jiān)管和其他多種監(jiān)管方式的共同作用，實現(xiàn)社會救助基金管理的規(guī)范、有序和穩(wěn)健發(fā)展。做法213（4）社會救助基金監(jiān)管1.社會救助基金管理的基本內(nèi)容1.社會救助基金管理的基本內(nèi)容

（5）社會救助基金的運行條件與平衡條件對于任何一項貨幣收支計劃，包括社會救助基金的管理，均要涉及基金的運行條件與平衡條件。研究社會救助基金的制約因素，如人口、經(jīng)濟、法律、體制等因素，構(gòu)成了基金管理的內(nèi)容之一。（6）社會救助基金管理的內(nèi)外部條件的協(xié)調(diào)社會救助基金管理是一個極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它同經(jīng)濟發(fā)展、宏觀經(jīng)濟運行乃至國際經(jīng)濟運行密切相關(guān)，又同資本市場和金融市場、財政收支狀況、法律制度環(huán)境具有十分密切的內(nèi)在聯(lián)系。不僅如此，社會救助基金管理的績效又在很大程度上取決于社會成員對各項規(guī)則的自覺遵從意識，取決于信用和信任關(guān)系的基礎(chǔ)性制度環(huán)境的約束。8.1社會救助基金管理概述8.1.3社會救助基金管理及其意義2.社會救助基金管理的意義（1）有助于社會救助制度的正常穩(wěn)定運行。（2）有助于減輕政府的社會救助費用負擔(dān)。（3）有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和資本市場的完善。8.2社會救助基金的籌集從總體上看，社會救助資金屬于財政性社會保障資金，國家和地方財政撥款是社會救助基金來源的主要渠道。主要來源于稅收，通過經(jīng)常性預(yù)算和財政撥款的形式形成，直接體現(xiàn)著國家在社會救助方面的責(zé)任，區(qū)別于社會保險通過國家、企業(yè)（單位）、個人三方負擔(dān)的籌集渠道。它不需要個人承擔(dān)繳費義務(wù)，一般是國家、社會對獲取救助者的單向貨幣和實物支付。

此外，社會捐贈、福利彩票發(fā)行等各種形式的社會募捐是社會救助基金的重要輔助來源渠道。社會救助資金主要來源于國家財政撥款、社會籌集、信貸扶持和國際援助。8.2.1社會救助基金籌集渠道8.2.2社會救助基金籌集原則01非繳費籌集的原則02以支定收的原則03財政為主，多方籌集的原則04法制化籌資的原則05預(yù)算化籌資的原則8.2.3我國各項社會救助基金籌集狀況

1.我國各項社會救助基金來源情況

社會救助的項目不同，其基金的來源也不盡相同。總體上，國家和地方財政撥款是社會救助基金來源的主渠道，社會捐贈、福利彩票發(fā)行等各種形式的社會募捐是社會救助基金的重要輔助來源渠道。

2.我國社會救助財政支出情況

表8—1近年主要社會救助財政支出狀況單位：億元

城市低保農(nóng)村低保農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)醫(yī)療救助2007年277.4109.1——39.72008年393.4228.776.068.02009年482.1363.088.0105.82010年524.7445.098.1104.32011年659.9667.7121.7187.62012年674.3718.0145.0203.82013年756.7866.9172.3180.52014年721.7870.3189.8252.62015年719.3931.5210.0236.82016年687.91014.5228.9232.72017年640.51051.8269.4266.12018年575.21056.9306.9——2019年519.51127.2346.0——2020年537.31426.3424.0——注：2007年我國農(nóng)村低保制度得以在全國范圍內(nèi)普遍建立，故數(shù)據(jù)收集自2007年開始2.我國社會救助財政支出情況

表8—2困難群眾基本生活救助情況

單位：萬人

年份/指標城市低保人數(shù)農(nóng)村低保人數(shù)農(nóng)村特困人員人數(shù)2008年2334.84305.5548.62009年2345.64760.0553.42010年2310.55214.0556.32011年2276.85305.7551.02012年2134.55344.5545.62013年2064.25388.0537.22014年1877.05207.2529.12015年1701.04903.6516.72016年1480.24586.5496.92017年1261.04045.2466.92018年1007.03519.1455.02019年860.93455.4468.62020年805.13620.8477.4

注：表格來源于歷年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告8.2社會救助基金的籌集8.2.3我國各項社會救助基金籌集狀況

2.我國社會救助財政支出情況

當前社會救助的財政保障中存在的主要問題：1政府間社會救助責(zé)任劃分不明確2財政對社會救助的保障范圍有待進一步拓展3財政對社會救助的資金投入缺乏穩(wěn)定的內(nèi)在增長機制4社會救助的財政轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范8.3社會救助基金的使用8.3.1社會救助基金使用原則兜底性原則專款專用原則適度性原則安全性原則統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合8.3社會救助基金的使用8.3.2社會救助基金使用內(nèi)容1.社會救助基金使用方式2.社會救助基金使用程序

我國社會救助基金的發(fā)放和使用也必須遵循國家規(guī)定的一系列法定程序，一般是經(jīng)過個人申請，提出救助要求。救助對象必須經(jīng)居（村）委會評議、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）審核、縣（區(qū)）民政部門審批的“三審”程序，杜絕“人情、關(guān)系救助”，證明屬實，基層審核，然后上報民政部門審批，再根據(jù)實際情況依法確定發(fā)放救助標準。8.3社會救助基金的使用8.3.3社會救助基金使用效益分析1.社會救助基金使用效益的概念

社會救助基金使用效益是指為了滿足社會救助對象需要進行的資源配置活動所消耗的資源與所取得的社會實際效益之間的比例關(guān)系。與企業(yè)和個人等微觀經(jīng)濟主體投資某一項目一樣，當項目帶來的效益超過投入成本就意味著經(jīng)濟效益的提高。財政資金占比最大的社會救助基金的效益可以近似理解為支出效率，認為分析評價效益其實就是衡量財政支出效率，以投入與產(chǎn)出、所費與所得之比來計量，投入少、產(chǎn)出多即為高效率，反之則為低效率。8.3社會救助基金的使用8.3.3社會救助基金使用效益分析2.社會救助基金效益分析方法

在長期的財政管理實踐中，人們總結(jié)了一系列針對不同支出項目的分析方法，有“社會機會成本”分析法、“成本——效益分析法”、“最低費用選擇法”和“公共定價法”等方法。結(jié)合社會救助本質(zhì)屬性，認為“成本——效益分析法”最為合適。8.4社會救助基金的監(jiān)管8.4.1社會救助基金監(jiān)管體制1.嚴格預(yù)算執(zhí)法，規(guī)范預(yù)算管理體制2.建立社會救助資金集中收付制度3.建立社會救助基金監(jiān)督的制約機制4.建立效益審計體制5.建立社會救助項目追責(zé)制8.4社會救助基金的監(jiān)管8.4.2社會救助基金監(jiān)管內(nèi)容

社會救助基金整個監(jiān)管包括基金內(nèi)部監(jiān)管、基金外部監(jiān)管和基金監(jiān)管法制體系三個部分，如圖所示。圖社會救濟基金監(jiān)督構(gòu)成社會救助基金監(jiān)管基金監(jiān)管法治體系基金內(nèi)部監(jiān)管基金外部監(jiān)管分為社會救助事務(wù)部門的稽查、會計監(jiān)管、核算審計和預(yù)決算監(jiān)管四個方面。其主要職能是防止下級社會救助機構(gòu)或其內(nèi)部工作人員貪污、挪用、私分社會救助款物或非公正處置社會救助資源。8.4.2社會救助基金監(jiān)管內(nèi)容

外部監(jiān)管分為財政監(jiān)管、審計監(jiān)管和社會監(jiān)管三個方面。財政監(jiān)管是指財政部門對社會救助管理部門遵守財政法紀和財務(wù)會計制度情況進行的監(jiān)督管理；審計監(jiān)督是指專門從事審計業(yè)務(wù)的部門對社會救助基金的財務(wù)收支及違反財經(jīng)法紀的行為所進行的監(jiān)督管理；社會監(jiān)管指由社會群眾組織的代表責(zé)成