論我國民事公益訴訟制度的完善專業：法學摘要伴隨著社會經濟的進步，侵害公共利益的問題變得愈加的嚴重，成為各國理論研究和司法實踐關注的重點。外國對于公共利益的司法保護己經十分成熟，都建立了民事公益訴訟制度。經過社會各界多年的努力，我國也建立了民事公益訴訟制度。但是，我國民事公益訴訟制度并不健全，還有諸多方面魚待進一步完善。針對于此對于該課題進行了相關的研究。本文通過討論民事公益訴訟制度的發展歷程，分析我國民事公益制度的不足之處，從我國現實需要出發，借鑒外國成熟做法，從多個方面闡述我國民事公益訴訟應該完善的地方。希望筆者的一些意見和建議能彌補現行法律制度的一些缺陷，有助于我國民事公益訴訟的制度的完善。關鍵詞：民事；公益訴訟；制度；完善OntheperfectionofChina'scivilpublicinterestlitigationsystemMajor:AlawWiththeprogressofsocialeconomy,theinfringementofpublicinterestshasbecomemoreandmoreserious,becomingthefocusoftheoreticalresearchandjudicialpracticeinvariouscountries.Thejudicialprotectionofpublicinterestinforeigncountrieshasbeenverymature,andcivilpublicinterestlitigationsystemhasbeenestablished.Afteryearsofeffortsfromallwalksoflife,Chinahasalsoestablishedacivilpublicinterestlitigationsystem.However,China'scivilpublicinterestlitigationsystemisnotperfect,therearemanyaspectstobefurtherimproved.Inviewofthis,relevantresearchhasbeendoneonthissubject.Bydiscussingthedevelopmentprocessofthecivilpublicinterestlitigationsystem,thispaperanalyzestheshortcomingsofChina'scivilpublicinterestsystem,startingfromthepracticalneedsofourcountry,drawingonthematurepracticesofforeigncountries,andelaboratingtheareasthatshouldbeimprovedinChina'scivilpublicinterestlitigationfrommultipleaspects.ItishopedthatsomeopinionsandSuggestionsoftheauthorcanmakeupforsomedefectsofthecurrentlegalsystemandcontributetotheimprovementofthesystemofcivilpublicinterestlitigationinChina.Keywords:Civil;Publicinterestlitigation;System;perfect目錄TOC\o"1-3"\h\u1引言 11.1研究背景 11.2研究意義 12民事公益訴訟制度概述 12.1公益與公益訴訟概述 12.2民事公益訴訟的概述 23我國民事公益訴訟的現狀 23.1我國民事公益訴訟的立法現狀 23.2我國民事公益訴訟的司法現狀 34我國民事公益訴訟制度的不足 44.1民事公益訴訟的案件范圍過窄 44.2民事公益訴訟起訴主體不適格 44.3民事公益訴訟具體程序不健全 54.4既判力嚴格限制于原告 55我國民事公益訴訟制度的完善建議 55.1民事公益訴訟案件范圍的擴大 55.2民事公益訴訟原告主體 65.2.1檢察機關 65.2.2社會公益組織 75.3民事公益具體程序制度完善 8參考文獻 10論我國民事公益訴訟制度的完善1引言1.1研究背景民事公益訴訟的研究熱是現實公益救濟的迫切呼喚，自年中國第一起公益訴訟案件（即所謂的“一毛二官司”）開啟民事公益訴訟司法實踐歷史進程至今，己經歷了十多年的發展。但是中國的公益訴訟立法卻遠遠滯后于現實公共利益保護的需要，眾多公共利益保護案件，或因主體資格不適，或因案件不受法院管轄，被法院拒之門外，許多社會公益問題得不到及時有效的司法救濟，公共利益受到極大損害。在理論研究呼聲和司法實踐需求的雙重壓力下，在年，我國立法機關終于進行了民事訴訟法修改。修訂后的民事訴訟法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”我國的民事公益訴訟制度才算真正建立起來[1]。然而，與國外相對成熟的民事公益訴訟制度相比，我國的民事公益訴訟法存在許多的不足之處。比如，原告適格、案件范圍規定過窄，相應的程序沒有規定。這樣粗漏的立法難以保證民事公益訴訟制度發揮其應有的功能作用，難以為公益訴訟司法實踐提供指導，難以為公共利益提供有力的司法救濟。針對于此對于該課題進行了相關的研究。1.2研究意義本文通過討論民事公益訴訟制度的發展歷程，分析我國民事公益制度的不足之處，從我國現實需要出發，借鑒外國成熟做法，從多個方面闡述我國民事公益訴訟應該完善的地方。希望筆者的一些意見和建議能彌補現行法律制度的一些缺陷，有助于我國民事公益訴訟的制度的完善。2民事公益訴訟制度概述2.1公益與公益訴訟概述對于公共利益的思考，某些學者提出否定的觀點，他們認為社會生活中不存在公共利益。比如布坎南的觀點，他認為公共利益無法被國家所代表，因為公共利益實在非常的模糊和抽象，根本不存在[2]。公共利益確實無法給出確切的定義，我們只能夠對其進行描述。但我們不能無視公共利益的存在，否則公益訴訟也就沒有存在的必要了。在筆者看來，作為公益訴訟客體的公共利益應作一個歷史的、社會的闡述。哈貝馬斯關于“公共領域”的論述中能給我們一些公共利益的認識，在古希臘城邦時代，城民們共有的公共領域和個人私有領域區分顯明，公共領域用討論或訴訟的方式進行，或決定是否對敵國發動戰爭，或判斷是否實施國內的某項活動等。此時，公共利益與政治精密相連，城邦自由民們與城邦領主一起決定事關國家、城民的措施和行動，公共利益就是城邦利益、國家利益。隨著歷史發展和社會進步，到古羅馬時代，市民社會和政治社會出現分離，私人利益和國家利益也慢慢區別開來，市民社會關注私人利益，而國家關注政府利益，但是公共利益仍然難以得到嚴格區分[3]。經文藝復興到資本主義的興起與發展，公共利益、國家利益和私人利益這些范疇逐漸得到區分并以法律加以規范，公共利益在社會中也以不同形式展現，比如宗教自由、民眾權益、社會秩序等，而且往往表現為群體性問題。當公共領域出現問題危及公眾時，就由國家、社會組織或有力量的個人利用各種方式救護。2.2民事公益訴訟的概述由于古羅馬時期程序法和實體法沒有嚴格區分，更別說程序法自身的分化了。到了近現代才有了各種實體法和程序法的分化，訴訟法從單一的刑事訴訟發展到現代的刑事、民事、行政三大訴訟法并行。在對公益訴訟自身認識上存在諸多分歧，國內學術界對公益訴訟的有著不同論述，大致分為三種觀點。持經濟公益訴訟論者認為，我國的訴訟制度不足以滿足現代公益訴訟的要求，只有變革訴訟體系，構建全新的經濟公益訴訟制度，建立經濟審判庭，才能應對訴訟現狀。正如顏運秋教授所言，“當這類糾紛進入訴訟領域，就會表現出極強烈的公益性色彩，因而勢必會出現適用傳統訴訟模式難以解決，而必須通過新型訴訟途徑加以解決的情形，在解決經濟糾紛方面是訴訟，即為經濟訴訟[4]。”可是他們立論的目的在于實現經濟法規范的獨立審判，以此維護經濟法的獨立性及學科的必要性，在他們眼里公益訴訟即是經濟訴訟，不說這種說法給我帶來的誤區，就社會中存在的公益性問題僅用經濟訴訟制度是不可能都予以救濟的，它的覆蓋范圍過小。3我國民事公益訴訟的現狀3.1我國民事公益訴訟的立法現狀我國現行法律有保護公共利益的規定，但并不存在真正的公益訴訟制度。如我國憲法規定:“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家和集團的財產。”我國刑事訴訟法規定，被害人因犯罪行為而受到物質損失的，有權利提起附帶民事訴訟，檢察機關也有權就國家財產、集體財產因犯罪行為受到的損失，在公訴時提起刑事附帶民事訴訟[5]。1991年民事訴訟法規定，機關、社會團體、企業事業單位可以支持受害的單位或個人對損害公共利益的行為向人民法院起訴。我國民事訴訟有關代表人訴訟制度規定，訴訟當事人一方人數眾多的，當事人可以推選代表人進行訴訟;代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力，其中代表人變更、放棄訴訟請求，承認對方訴訟請求，或者進行和解的，須經推選人的同意才發生法律效力;人民法院做出的判決對參加訴訟的所有權利人發生效力。然而，該法第108條關于起訴條件的規定，卻嚴格限制了起訴人的范圍，沒有具體受害人的公共利益受侵案件得不到法院的受理，代表人訴訟完全只能對涉及具體個體的群體性利益給予救濟，對那些沒有具體主體的公共利益無法給予司法保護。另外，我國海洋環境保護法第90條規定:“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”我國法律制度并無民事公益訴訟制度的規定，要說有也只能算作公益性質的訴訟[6]。面對公共利益保護的窘境和設立公益訴訟制度的社會呼聲，2012年8月31日全國人民代表常務委員會第二十八次會議最終審議通過了關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定，我國才真正意義上創立了民事公益訴訟制度。最新的民事訴訟法第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”新的民事訴訟法首次明確提出公益訴訟的概念，這是我國立法上的一大進步，改變了司法機關只能使用民事侵權責任法、環境保護法的零散規定，應對公共利益保護訴求無從作為的局面[7]。從最初的檢察院組織法到如今民事訴訟法的修改，我國民事公益訴訟制度的創立經歷了艱難曲折的過程，經過六十多年的努力最終修得正果。但民事訴訟法的這一簡單規定在司法實踐中難以發揮保護公益是效用。3.2我國民事公益訴訟的司法現狀自1996年邱建東開啟民事公益訴訟以來，公益訴訟案件己屢見不鮮。但是，我國的民事公益訴訟現狀并不樂觀，許多案件要么胎死腹中，得不到法院的受理，要么受到各種批判，判決不盡人意。在現有立法規定下，民事公益訴訟舉步維艱。具體而言，我國民事公益訴訟的實踐面臨的問題可以概括為以下幾點:起訴困難、立案而不判決、訴外方式解決。清華大學研究生李燕訴國土資源部、教育部和科技部信息未公開一案，法院遲遲不予受理，最后案件在當事方相互溝通下和解，法院算是不了了之。又如2011年云南曲靖鉻渣環境污染案，曲靖市中級人民法院在受理案件后并沒有開庭審理案件，而是依靠行政機關的力量來處理[8]。當然，民事公益訴訟司法實踐中不乏成功保護公益的案例，但更多的是受到法院的拒絕。許多的公益侵害案件多以和解、行政調解等訴外方式妥協解決。這也是公益保護者在我國民事公益訴訟制度不完善情形下的無奈選擇。若任由這種情形繼續下去，不僅公共利益會受到更加肆無忌憚的侵害，而且司法的威信和尊嚴將受到極大的損害。出現這樣的現實結果，原因可歸結于我國民事公益訴訟制度的不完善。我國強行政弱司法，以及民事公益訴訟立法的不足，讓公益保護更多的依賴于行政救濟。4我國民事公益訴訟制度的不足4.1民事公益訴訟的案件范圍過窄我們知道民事公益訴訟制度是現代各種大量侵害公共利益事件頻發催生的結果。民事公益訴訟設置的首要目的就是保護公共利益免受侵害或在受到侵害后能得到法律的及時救濟。因此，民事公益訴訟的案件范圍由社會生活中存在受侵害的公共利益范疇所決定。從西方各國的民事公益訴訟司法實踐來看，民事公益訴訟所保護的公共利益十分廣泛，涉及到環境污染、消費者權益、市場不正當競爭、證券投資、股東權益等方面。當反觀我國的民事訴訟立法，民事公益訴訟的受案范圍明顯不夠全面，僅僅提及到環境污染和侵害消費者合法權益兩個領域，新民事訴訟法規定的范圍過于狹窄。像問題突出的國有資產流失、社會弱勢群體保護、證券欺詐、食品安全等方面，通過現行的法律規定很難得到司法的救濟。從公款的貪污、侵吞到國有資產的不合理利用、浪費，從蘇丹紅辣椒、敵敵畏豬腿到三聚氰胺奶粉，國有資產流失、食品安全問題讓公眾觸目驚心。國有資產大量流失嚴重侵害了公共利益，損害了國家利益，食品安全嚴重威脅社會大眾的生命健康。這些公益問題影響范圍廣、損害嚴重，民事公益訴訟制度應當將這些案件納入其管轄范圍。4.2民事公益訴訟起訴主體不適格傳統的當事人適格理論認為，只有直接利害關系的當事人才能做適格的原告，只有適格的當事人才能提起訴訟。這一理論早已不適應現代司法實踐的需要了，惜守傳統的理論只會讓我們的民事公益訴訟步入無所適從的境地。從各國的公益訴訟立法和司法來看，都承認檢察機關、特定的組織和個人有資格提起公益訴訟。新民事訴訟法規定的“法律規定的機關和有關組織”才有資格就民事公益訴訟提起訴訟，將公民個人排除在外，這不符合各國的普遍做法，也不適應我國當前的公共利益救濟的需要[9]。“公民個人是民主最基本的細胞，也是最基本的力量，公益訴訟不應該將公民排除在原告主體之外。”公民當然應該成為民事公益訴訟的起訴主體。同時，民事公益訴訟的起訴主體應秉持多元化方向，堅持專門性和廣泛性相統一的原則，既保證了公益遭到侵害時有主體提起，也避免了無人起訴，有利于公共利益獲得社會的全面保護。4.3民事公益訴訟具體程序不健全我國的現行立法根本沒有適應民事公益訴訟案件特點的訴訟程序，司法實踐中完全依據一般的民事訴訟程序進行。這也是為什么我國雖建立了民事公益訴訟制度，而無典型的民事公益訴訟判例的原因，也是許多公共利益侵害盛行而民事公益訴訟慘淡的原因。最近，蘋果公司歧視中國消費者問題討論十分劇烈。其實自蘋果公司進入中國大陸市場起，在其維修合同中就存在不公平和歧視中國消費者的格式條款。從2012年6月以來，中消協曾聯合地方消協組織多次批評蘋果公司的對中國消費者售維修服務中的問題，如“整機交換不換后蓋”、“更換整機區別對待”等歧視消費者行為。直到今年“315”晚會曝光，可蘋果公司仍然沒有正面解決問題。中消協為什么沒有利用民事公益訴訟，通過司法途徑對付蘋果公司對中國消費者的歧視。其中緣由不能不引起我們的深思。且不論起訴的資格問題，單就現行民事公益訴訟的程序制度就阻礙了公益訴訟的提起。中消協起訴蘋果公司，必然會考慮向哪一級法院、哪一個法院起訴，提交訴狀后什么時候能得到立案、判決，審判中舉證責任怎么分配等問題。諸如此類的問題也是我國新建立的民事公益訴訟制度沒有規定的事項。4.4既判力嚴格限制于原告江偉教授認為，既判力是法院作出的確定判決中，關于訴訟標的判斷所具有的通用力或確定力。既判力包括兩個方面的內容，一是當事人和法院不能提出相異的主張或作出相矛盾的判決，二是禁止當事人和法院就既判力事項再起訴和重復審判，以防濫訴。我國民事訴訟法第141條規定:“最高人民法院的判決、裁定，以及依法不準上訴或者超過上訴期沒有上訴的判決、裁定，是發生法律效力的判決、裁定。”這是我國民事判決的既判力的法律依據。對于具有公益性質的群體訴訟或代表人訴訟，受傳統既判力理論的限制，法院的判決主觀范圍只及于起訴的原告，而對其他眾多雖受到侵害而沒起訴的個體不具有拘束力，對整個公共利益的保護并沒起到多大作用。如鄭州火車站0.3元廁所費訴訟，原告起訴鄭州鐵路分局最終勝訴，但是這起公益性的訴訟并沒有改變鄭州火車站的收費做法。可見，受既判力的限制，原告并沒有達到保護社會公共利益的目標，這也是眾多“王海”出現的一大誘因[10]。5我國民事公益訴訟制度的完善建議5.1民事公益訴訟案件范圍的擴大近年來，體制轉軌帶來許多不穩定因素，貪污腐敗滋生，弊端層出的法律制度己難以應付我國社會經濟改革帶來的諸多問題。國有資產流失已經成為我國社會發展過程中特有而凸出的問題，從客觀決策失誤正常流失到如今惡意侵占，國有資產流失己觸動每個公民的心。據統計，我國國有資產流失每年達千億元，山西沁水縣800億國有資產黑洞就是國有資產流失問題的最好診釋。國有資產流失主要體現在其投資、轉讓和處分過程中，國有資產的管理者和經營者，利用職務之便通過直接侵占國家財產，或利用交易惡意串通低價轉讓、無償贈送間接侵吞國有資產。為保護國家財產，我國也制定了一些相應法律措施，這些法律措施包括行政機關的執法監督、行政處罰和刑事懲罰，唯獨缺少民事法律責任追究措施。面對日趨嚴峻的國有資產保護問題，民事公益訴訟制度必須予以回應，利用民事公益訴訟制度彌補現行法律制度救濟國有資產的不足，當國有資產受到侵害時，由民事公益訴訟適格原告啟動訴訟程序，通過司法力量追究違法行為人的法律責任，保護國家利益、公共利益。我國檢察機關和公民個人提起的國有資產流失民事公益訴訟很多，如“河南省檢察院訴獨樹鎮工商所低價轉讓國有資產案件”，“浙江沈李龍訴桐鄉國稅局案件”，“湖南羅秋林訴衡陽國資委不作為案”等等。將國有資產流失案件納入受案范圍是我國完善民事公益訴訟法的必然選擇，是保護國家、社會利益的必然要求。5.2民事公益訴訟原告主體5.2.1檢察機關從清末變法修律開啟我國法律現代化開始，檢察機關就有權提起民事公益訴訟，民國時期的民法和民事訴訟法對于檢察官參與婚姻糾紛、禁治產矛盾等均有具體的程序規定。新中國建立，新的檢察院組織法賦予了檢察機關民事公益訴訟的原告資格。雖然后來的民事訴訟法沒有明確規定檢察機關能夠提起民事公益訴訟，但從檢察機關的職責和司法實踐都能得出我國檢察機關具有民事公益訴訟的原告資格。新民事訴訟規定的“特定機關”應理解為檢察機關，而不應包括行政機關。從憲政角度來看，我國實行的是人民代表大會制度，根據我國的憲政制度的規定，檢察機關是我國的法律監督機構，負責監督國家法律的實施，通過行使起訴、抗訴和建議等方式對國家及其工作人員以及公民、社會組織的行為是否合法進行監督。從檢察機關的特點來看，檢察機關作為國家法律監督機關，擁有一支素質很高的專業人才隊伍，其運行體質成熟，工作人員對訴訟業務熟練，具有雄厚的司法資源，同時作為司法機關的檢察機關相對獨立，其行使權力不受政府、社會組織和個人的干預，能夠比較忠實地維護社會公共利益，起訴公益侵害人。因此，檢察機關應享有民事公益訴訴權，作為公共利益的代表，提起民事公益訴訟以維護公共利益。行政機關作為國家執法機關，負責管理國家社會經濟事務，像環境保護、國有資產監管、市場秩序維護等等，都是行政機關應該擔負的職責。當發生危害公共利益問題時，行政機關自身就有不可推卸的責任，其首先就應該履行法律賦予的職責，運用行政手段解決問題，保護公共利益。行政機關享有的權力本來就很大，所以賦予其原告資格就會破壞現行的訴訟制度。檢察機關從來都是以國家利益、公共利益的代表者而存在的，其作為民事公益訴訟的適格原告是各國的普遍做法，我國新民事訴訟規定的“特定國家機關”應該解釋為我國檢察機關。對于檢察機關提起民事公益訴訟必須做出一定的限制。一是要嚴格限制其提起訴訟的案件，檢察機關主要針對純碎型民事公益訴訟案件，如國有資產案件、社會保障案件等提起民事公益訴訟，這些案件沒有直接的個人受到侵害，公民個人也無力進行這類訴訟，檢察機關作為公共利益的代表，有責任保護此類公益，也有相應的能力提起民事公益訴訟。二是要限制檢察機關的公訴權利，公權利天生具有擴展性，沒有一定的監督和制約，很容易導致權力濫用，侵害私權利，檢察機關是國家機關，與一般的民事主體法律地位實質的不平等，必須設置相應的程序制度和監督制度，防止檢察機關濫用民事公益訴訟權利，侵害私人合法權益。5.2.2社會公益組織隨著社會經濟的發展進步，市民社會己經取代政府成為社會的主導，政府的許多管理職責和服務項目逐漸交由各種社會組織擔負和執行，社會組織成為補充政府管理服務社會的的主要力量。根據我國民政部門的分類，我國社會組織分為社會團體、民辦非企業單位、基金會等三類。截止2018年底，登記在冊的社會組織己超過38.69萬個，其中社會團體21.16萬個，民辦非企業單位17.39萬個，基金會134個。我國社會組織在服務社會方面也取得許多成績，如在03年抗擊非典、08年漢川抗震救災、北京奧運會等期間，我國的社會組織開展社會工作，提供志愿服務，組織義演捐款，得到了社會的肯定和稱贊。社會公益組織在保護公共利益方面能彌補政府管理的不足。訴訟信托理論為社會組織作為適格原告提供了理論支持。在現代，享有實體權利的主體往往無法有效的保護公共利益，必須進行訴權與實體權利的分離，由法律賦予社會公益組織訴權。在與社會公益組織相關的公共利益受到侵害或可能受到侵害時，該獲得授權的社會公益組織以適格原告起訴侵害人，請求法院判決以維護公共利益。我國民事訴訟第15條規定:機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集團或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。第55條進一步規定“相關組織”可以提起民事公益訴訟。這樣的法律規定對民事公益訴訟到底能起到多大作用還有待司法實踐的檢驗。5.3民事公益具體程序制度完善民事公益訴訟具有特殊性，其案件涉及公共利益的維護，其起訴主體多樣。因此，民事公益訴訟程序上應有所變化。第一，立案、管轄方面。公益訴訟案件涉及的人數往往眾多、對社會影響較大，法院受理或不受理都會引起公眾的激烈議論，為了維護正常的訴訟秩序，保證受侵害的公共利益得到及時的司法救濟，防止偽公益案件濫用訴訟制度，人民法院可以設專人或專門的機構負責立案審查，重點審查民事公益訴訟起訴主體是否適格，案件性質是否屬于民事公益案件等問題。法院管轄涉及地域管轄和級別管轄兩個方面，鑒于民事公益訴訟受害人的分散性和起訴主體的多元性，建議在地域管轄上實行被告人所在地和侵害結果所在地法院受理原則，輔助性適用原告所在地原則。考慮到民事公益案件比較復雜、社會影響大的特點，建議在法院級別管轄上民事公益訴訟案件第一審由中級人民法院受理。因此，相對于基層法院，我國中級人民法院法官高學歷、富經驗，級別更高、權威更大，由中級人民法院受理更易解決民事公益糾紛，更易保護社會公共利益，其判決也更易得到社會公眾的認可和接受。第二，保全措施方面。環境保護、國有資產保護、反壟斷件等民事公益案件對公共利益造成的危害巨大，對社會造成的損失慘重。因此，訴訟保全措施應更加嚴格、更加嚴厲。筆者認為，只要提起的民事公益訴訟通過了法院的立案審查，法院就該依法主動采取訴前保全措施，發布禁令，阻止侵權人的侵權行為。當然任何案件在沒有通過法院審判以前都是有待證實的，存不存在侵害公共利益問題還有待判決，為了防止對被告方造成過重損失，應允許被告方在提供足夠擔保的前提下不停止生產作業。在訴訟中事實關系有了一定的證據支持，只能由當事人申請法院保全。為了減輕原告負擔，法院應免收原告的保全費用。第三，撤訴、和解、時效和審判方面。原告之所以能代表國家和公眾提起民事公益訴訟，成為公共利益的代表者，是因為原告的訴訟權利是法律賦予的。因此在民事公益訴訟中，原告方只能在法律