國民經濟和社會發展第十個五年計劃

城鎮化發展重點專項規劃目

錄一、基本情況二、總體要求三、主要任務（一）完善城鎮體系（二）發展城鎮經濟（三）健全城鎮功能（四）改善城鎮環境（五）加強城鎮管理四、政策措施（一）改革戶籍制度（二）培育勞動力市場（三）完善用地制度（四）建立投融資新體制（五）調整行政區劃城鎮化發展規劃是根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》以及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》關于實施城鎮化戰略的精神編制的重點專項規劃，是國民經濟和社會發展第十個五年計劃的重要組成部分，是對全國城鎮化進程進行宏觀指導的規劃。編制本規劃的目的是：闡明我國城鎮化的現狀和問題，明確“十五”期間推進城鎮化的總體要求和主要任務，提出推進城鎮化的體制改革方向和政策調整方向。本規劃的規劃期為2001～2005年。一、基本情況城鎮在國民經濟和社會發展中占有舉足輕重的地位。目前，全國工業總產出的50%、國內生產總值的70%、國家稅收的80%、第三產業增加值的85%、高等教育和科研力量的90%以上集中在城市。隨著農村非農產業的快速發展，小城鎮迅速崛起，成為帶動農村經濟繁榮和推動城鎮化進程的重要力量，發揮著農村地域性經濟、文化及各種社會化服務中心的作用。改革開放以來，隨著國民經濟的快速增長和社會全面進步，我國城鎮化進程加快。1978年到2000年，城市數量由193個增加到663個，建制鎮由2173個增加到20312個，市鎮總人口由1.7億人增加到4.56億，占全國總人口的比重由17.9%提高到36.1%。城鎮規模結構和布局有所改善，輻射力和帶動力增強。建制鎮平均規模擴大，小城鎮開始從數量擴張向質量提高和規模成長轉變。城市經濟保持良好的發展勢頭。城鎮基礎設施和環境進一步完善，一些多年滯后的領域得到加強。城鎮經濟體制改革全面展開，符合市場經濟要求的城鎮經濟體制正在形成。城鎮居民生活明顯改善，各項社會事業蓬勃發展。但是，我國城鎮化進程仍然較慢，吸納農村富余勞動力的能力不強，城鄉結構不協調。城鎮體系的宏觀布局和規模結構不盡合理。部分城鎮產業基礎薄弱，功能不完整，基礎設施落后，環境污染嚴重，要素集聚、輻射和帶動力不強。城鎮的集約化程度不高，部分城鎮建設中占用耕地較多，城鎮管理水平亟待提高。推進城鎮化，既是我國現代化建設必須完成的歷史任務，也是經濟結構戰略性調整的重要任務，是優化城鄉結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大舉措。推進城鎮化，有利于加快農村富余勞動力轉移，增加農民收入，縮小城鄉差距；有利于拓展第三產業發展空間，創造更多的就業崗位，緩解就業壓力；有利于擴大國內需求，為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力；有利于優化資源配置，提高效率，增強國家整體競爭力；有利于控制人口增長，保護資源和生態環境，促進經濟社會可持續發展。推進城鎮化，對提高人民生活質量和人口素質，促進社會文明進步，也具有重要作用。綜合分析我國城鎮化現狀、經濟發展和工業化水平及發展趨勢，我國已經進入城鎮化加速發展的階段。農業生產力水平提高，農產品供求基本平衡、豐年有加快傳統工業的改組改造，優化工業結構，提升產業素質和競爭力，是城鎮經濟上規模、上水平，增強發展后勁的重要途徑。中小城市和小城鎮要發展有優勢的勞動密集型工業和為中心城市配套的工業，積極吸收中心城市轉移出來的加工業。中心城市要在提升勞動密集型產業技術水平的基礎上，重點發展高新技術產業、附加值高和就業容量大的制造業以及其他都市型工業，逐步淘汰和轉移城市中心區污染重、占地多等不符合城市功能定位的工業。要高度重視產業單一、以資源開采為主的城市的可持續發展，采取有力措施和優惠政策，因地制宜發展接續產業和替代產業，促進形成新的增長點。要突破發展經濟就是發展工業、建設工業基地的傳統觀念，在城鎮經濟發展中，把加快發展第三產業作為城鎮產業結構調整的主要著力點，擴大總量，優化結構，拓寬服務領域，提高服務水平，顯著提高第三產業的增加值比重和就業比重。擴充城鎮的交通運輸、商貿流通、文化教育等服務功能，大力發展需求潛力和就業容量大的服務業。處于中心城市周邊地區的中小城市和小城鎮，要重視圍繞大城市的需要，發展休閑服務、住宅和文化娛樂等服務業。中心城市要在繼續促進生活服務發展的同時，加快改造傳統服務業，重點發展金融保險、信息服務、物流配送、專業服務等現代服務業，逐步實現“三、二、一”的結構，增強綜合服務功能。（三）健全城鎮功能要根據城鎮的功能定位和規模，面向未來、合理布局、量力而行、完善系統，加強城鎮基礎設施建設，完善社會服務及居住服務功能。1.加強城鎮基礎設施建設。要堅持先規劃、后建設的原則，加強供排水、交通、能源、信息、防災減災等基礎設施建設。增強城鎮供水保障能力。實施節流優先、治污為本、多渠道開源的城鎮水資源可持續利用戰略，以提高水資源利用效率為核心，把節水放在突出位置，建立節水型城鎮。城鎮布局和城鎮建設要充分考慮水資源的承受能力，水資源嚴重短缺的地區要嚴格控制城鎮數量和規模。改造城市供水管網，降低城市供水管網漏失率，有條件的城市要建立中水管道系統，積極推廣污水再利用。強制淘汰浪費水的器具和設備，推廣節水器具和設備。加強城鎮水源工程建設，合理開采地下水。積極實施跨流域調水工程，采取多種方式緩解北方大中城市缺水矛盾。加強小城鎮供水管網建設，提高供水質量。“十五”期間城市日供水能力累計新增4500萬立方米。2005年工業用水重復利用率提高到60%。建設面向現代化的綜合交通體系。以提高城鎮路網密度為重點，堅持公交優先的原則，健全快捷、方便、暢通、安全的綜合運輸體系，提高智能化和現代化水平。中小城市和小城鎮要合理規劃建設城鎮內部路網，不得將公路主干網作為城鎮內部路網。中心城市要加強進出城通道的建設，連接公路國道主干網，提高路網效率。研究解決城鎮道路建設的資金來源問題。在有條件的特大城市發展城市快速軌道交通系統，加強與鐵路客運專線及鐵路主干網的銜接。加強城市道路、立交橋、停車場及行人過街橋涵的建設，合理提高市內路網密度，優化路網結構。繼續建設和完善民用機場，加強西部地區支線機場建設。“十五”期間，累計鋪設城市道路3萬公里，面積8億平方米。2005年城市人均道路面積提高到10平方米。建設安全、穩定、高效的城鎮能源供應體系。中心城市要積極推進清潔能源供應設施建設，減輕城市環境壓力。完成大中城市電網改造工程，部分城市實現電網雙環網結構。建設天然氣輸送網，建設和改造城市燃氣管網，提高天然氣消費比重，有條件的城市要逐步建設無燃煤區。鼓勵熱電聯產，發展集中供熱，啟動城市供熱單戶計量工程。支持采用太陽能等新的潔凈能源。“十五”期間，城市累計新增民用天然氣年供應能力90億立方米，液化氣年供應能力340萬噸，城市集中供熱面積5億平方米。2005年城市燃氣普及率提高到92％。加強城鎮現代信息基礎設施建設。繼續加強城鎮光傳輸網、固定電話網、移動通信網、數據通信網的建設。完善中小城市和小城鎮的本地通信網，提高與區域中心城市的通信能力。中心城市要積極發展高速寬帶信息網絡，加快用戶接入網建設，促進光纖入戶。有條件的中心城市要以率先實現信息化為目標，發展公用信息平臺，建設社會保障、公共交通、空間地理、社會治安、防災減災等信息管理系統。2005年城鎮千人計算機擁有量增加到110臺，電話普及率提高到65%。加強城鎮防災減災能力建設。城鎮規劃和設計要充分考慮防災減災，提高城鎮應急能力和救災能力。要與流域防洪工程建設相結合，加強重點城市防洪設施建設，推動未達標城市盡快達到國家規定的防洪標準。建立地震監測預報、震災預防和緊急救援體系，增強工程抗震設防能力。建設比較完備的城市公共消防設施，減少災害損失。2.發展社會服務。要以人為本，加強城鎮公共設施建設，完善社會服務體系，為城鎮居民創造健康、文明、安定的社會環境。加強城鎮公共服務設施建設。要加大政府投入，拓寬資金來源渠道，吸引多元投資主體參與城鎮公共設施建設。小城鎮要著力改善辦學條件，在健全初中階段教育基礎上，有條件的要形成高中階段的教育基地。中心城市要增強培養高層次人才的能力，完善高等教育和高等職業教育的功能。加強科技開發和推廣中心建設，努力形成研究開發中心。其他各類城鎮也要改善技術推廣和技術服務的條件。合理規劃建設城鎮圖書館、博物館、文化館、影劇院、體育場館等公共設施，發展文化產業，豐富文化生活，強化城鎮的文化中心功能。完善醫療服務和預防保健設施，滿足居民多樣化的衛生需求。積極開展面向城鎮遷入人口的各類社會服務。要高度重視為遷入人口提供創業、就業、生活等方面的條件。中心城市要建立勞動力市場信息網絡，提供求職和用人等方面的就業服務。在住房、子女教育、醫療等方面，對進城務工的農民提供普遍服務。加強實施城鎮化戰略意義的輿論宣傳，在城市中形成接納新市民的社會氛圍，促進進城農民與城市社會的融合。3.增加城鎮住宅。多渠道增加投入，擴大住宅供給，改善城鎮居住條件，加強住宅區管理，不斷完善城鎮的居住功能。進一步深化和完善城鎮住房制度改革，落實住房分配貨幣化政策，創造條件將住房用土地使用權出讓制改為年租制，切實降低住房成本。建立和完善經濟適用房和廉租房制度，滿足居民不同層次的需要。實施居住區開發示范工程，鼓勵開發建設特色小區。引入競爭機制，基本完成傳統住宅管理向現代物業管理的轉變。小城鎮住宅要嚴格按規劃建設，減少耕地占用。“十五”期間，全國累計完成城鎮住宅竣工面積27億平方米，2005年城鎮居民人均住房建筑面積增加到22平方米，城市實現戶均一套功能基本齊全的住宅。4.加強社區建設。要以滿足社區居民需要為出發點，充實社區功能，改善社區管理，加快發展社區服務業。創建管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區。加強社區組織和隊伍建設，擴充社區管理職能，承接企業事業單位、政府機關剝離的社會職能和服務職能。以拓展社區服務為龍頭，不斷豐富社區建設的內容，發展社區衛生，繁榮社區文化，美化社區環境，加強社區治安。以政府投入為主，并鼓勵和支持各種社會力量興辦養老院、福利院等福利性公共設施，改善特殊群體的生活條件。（四）改善城鎮環境要以創造良好的人居環境為中心，立足當前、注重長遠，全面提高城鎮生態環境質量。1．加強城鎮生態建設和保護。要把生態建設放到更加突出的位置，走城鎮建設與生態建設相統一、城鎮發展與生態容量相協調的城鎮化道路。加強城鎮間及城市周邊地區生態建設。要根據城鎮不同地區的功能以及生態環境容量，對城鎮建設規模、發展形態和開發方式進行分區控制，并提出明確的規定。依法嚴格禁止在基本農田保護區、自然保護區、風景名勝區、水源保護區和行滯洪區進行不符合保護目的的開發建設活動。中西部地區的城市要做好周邊地區植被建設和水土保持，北方地區的城市要加快建設綠色屏障，防治風沙侵害。加強城市綠地建設。各類城鎮都要因地制宜，合理劃定城區范圍內的綠化空間，建設公園綠地、環城綠化帶、社區居住區綠地、企業綠地和風景林地，圍繞城市干線和城市水系等建設綠色走廊，形成點線面結合的綠地系統。嚴禁侵占綠地。加強風景名勝資源、歷史文化遺產的保護，實現自然、歷史、文化景觀的永續利用，豐富城鎮的文化內涵和底蘊。“十五”期間，選擇一批城鎮，實施生態城市示范工程。2005年城市建成區綠化覆蓋率提高到35%，城市人均公共綠地面積增加到8平方米。2.加強城鎮污染綜合治理。要把城鎮污染綜合治理作為城鎮建設的重要任務，增強環保意識，加強環保設施建設，提高環境治理標準，改善城鎮環境質量。按照社會投入、企業化運行、政府監管的方式，促進污染治理設施建設。城鎮布局和工業區、居住區等的建設要充分考慮地形、氣象、水文對環境的影響。所有城鎮都要建設污水集中處理設施，并逐步實現雨水與污水分流。已連片發展的相鄰城市要統一考慮取水、排水和污水處理，優化設施布局。落實污水處理收費政策，建立城市污水處理良性循環機制。所有城鎮都要建設垃圾無害化處理設施，改革垃圾收集和處理方式，建立健全垃圾收費政策，促進垃圾和固體廢棄物的減量化、無害化和資源化。逐步實現提高廢氣排放標準，減少廢氣排放，加強廢氣排放的治理。減少噪音污染和熱島效應。“十五”期間，新增城市污水日處理能力2600萬立方米，垃圾無害化日處理能力15萬噸。2005年城市污水集中處理率達到45%，空氣質量滿足二級標準的大中城市增加到70個。（五）加強城鎮管理加強城鎮的規劃管理。要高標準、高質量地編制好各類城鎮規劃和城鎮體系規劃，加強城鎮規劃對城鎮建設和發展的調控和指導，健全城鎮規劃實施機制。要以先進的規劃思想為指導，增強前瞻性和科學性，提高規劃編制的水平。中央政府要組織編制全國城鎮體系規劃和跨省區的城鎮密集區城鎮體系規劃。地方政府要盡快制定或修訂省域城鎮體系規劃、城市總體規劃和重點發展的小城鎮總體規劃。各級城鎮規劃要相互銜接，城鎮規劃要與經濟社會發展、交通、土地、水利、生態環境等規劃相銜接。建立規范的城鎮規劃編制、實施管理和監督檢查機制，強化城鎮規劃的法制地位，保證城鎮規劃的有效實施。加強城鎮建設的管理。要調整完善城鎮建設標準。城鎮建筑的設計要從塑造城鎮整體形象出發，把城鎮建筑的民族傳統、地方特色和時代精神有機結合起來。城鎮建設要堅持“先規劃、后建設，先設計、后施工，先地下、后地上”的原則，運用法律手段強化對規劃、設計和施工的監管。在建筑施工和管理中，要廣泛采用現代科學技術，應用新型建筑材料，提高建筑施工的科技含量，確保城鎮建設的工程質量。加強城鎮流動人口的管理。要適應城鎮化進程中人口流動加快的趨勢，改進對流動人口的管理制度，引導人口有序流動，避免流動人口大量聚集帶來的各種社會問題。加強城鎮居住區建設管理，嚴格按規劃進行建設，加強對違章居住區的整治力度，嚴禁違章建筑，杜絕臟亂差的流動人口“棚戶區”。規范房屋租賃市場，為流動人口創造適宜的居住條件。開展法制宣傳教育，提高流動人口的法制觀念。加強城鎮的綜合管理。各級城鎮政府部門要改變重建設、輕管理的傾向，加強整體素質建設，增強服務意識，提高行政效率，全面提高城鎮土地、市容市貌、風景名勝、道路交通、社會治安、社區管理等方面的管理水平。要改變政出多門、多頭管理的狀況，在試點基礎上逐步推行城鎮綜合管理。鼓勵非政府組織和廣大市民參與城鎮管理，提高城鎮管理的社會化程度。加強城鎮干部隊伍建設，城鎮主要負責人要接受正規的城鎮管理培訓，提高政策水平和管理能力。四、政策措施形成有利于促進城鎮化的體制和政策環境，是城鎮化戰略順利實施的關鍵。要通過創新體制，調整政策，強化措施，創造城鎮化健康有序發展的環境和機制。（一）改革戶籍管理制度要按照中共中央、國務院11號文件的要求，以形成有利于人口合理有序流動的管理體制為目標，加快戶籍管理制度改革步伐。各地區可根據當地經濟社會發展的需要及綜合承受能力，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，調整城市戶口遷移政策。加強對常住人口、暫住人口的登記管理及戶口調查統計工作。糾正對公民依法申報登記戶口設置各種限制條件的做法。（二）培育勞動力市場堅持城鄉統籌就業的改革方向，逐步建立統一開放、競爭有序、城鄉一體的勞動力市場。在鼓勵農村富余勞動力就地轉移的同時，積極引導農村富余勞動力跨地區流動就業。政府部門要做好服務，通過提供供求信息等多種方式避免農村勞動力的盲目流動。結合戶籍制度和社會保障制度改革，在沿海和經濟發達地區以及部分具備條件的中西部地區先行推進城鄉統籌就業。打破壟斷和地區保護，除個別特大城市外，要改革城鄉分割的就業制度，取消各地區針對農民和外地人口制定的限制性就業政策。（三）完善用地制度按既有利于保護耕地、節約土地，又有利于促進城鎮化的原則，妥善解決城鎮建設用地的供需矛盾，在逐步縮小農村居民點建設用地總規模的同時，適度擴大城鎮新增建設用地規模。進一步加強土地利用規劃管理，通過完善供給制約和需求引導相結合的供地機制，優化區域土地利用結構。調整城鎮內用地結構，增加居住、道路、綠化和公用設施用地，減少工業和倉儲用地。中心城市要有步驟地遷出中心區不符合城市功能定位的工業企業，2010年區域性中心城市中心區工業用地比例要降低到20%以下。逐步健全土地市場機制，規范城鎮土地市場，提高土地使用權出讓中招標和拍賣的比例，完善城鎮基準地價評估和定期發布制度。強化耕地保護的經濟機制，提高耕地占用成本，引導城鎮建設利用非耕地資源和挖掘現有用地潛力。逐步完善土地租、稅、費，以及土地置換、農村宅基地管理、鄉鎮企業用地、集體土地流轉管理和開發區用地管理等方面的政策。（四）建立投融資新體制堅持市場化的改革方向，充分發揮各級政府財政性資金的導向作用，逐步形成城鎮建設投資主體多元化格局。合理界定政府投資范圍，加大對公益性基礎設施和公共設施的投入。改革和完善城鎮財稅體制，逐步建立城鎮建設資金保障體系。深化城鎮基礎設施投融資體制改革，鼓勵各種社會資金投資建設和經營城鎮基礎設施，探索特許權經營、BOT、BLT等多種方式。積極吸引外資按有關政策參與城鎮建設。改革城鎮供水、供氣、供熱、環衛、公交等的價格形成機制，逐步實行企事分離，形成投資、經營、回收的良性循環。（五）調整行政區劃適應城鎮化進程的需要，適時調整行政區劃，合理確定城鎮行政區的數量和規模。修訂現行設市、設鎮標準，實行“縣改市”與“鎮改市”并存的設市模式。適度增加設市數量，嚴格限制新建制鎮的審批，提高設市、設鎮的綜合效益和質量。制定市轄區設置標準，理順城市中心區和城市邊緣區行政區劃體制。對市縣同駐一地的要調整行政區劃，積極推進規模較小的市縣（市市、鎮鎮、鄉鎮）合并，促進城鎮合理布局。從各地實際出發，研究探索符合小城鎮經濟社會發展特點的行政管理體制和與城鎮密集區特點相適應的行政區劃體系。各部門要通力協作，各司其職，加強對城鎮化的政策指導和協調。在城鎮戶籍制度改革、城鄉勞動力市場一體化建設、城鎮用地制度改革、城鎮建設投融資、行政區劃調整等方面，研究制定具體的實施方案。各地區要從大局出發，高度重視，精心組織，加大工作力度，把推進城鎮化擺到政府工作的重要日程中，推進我國城鎮化積極穩妥地向前發展。國民經濟和社會發展第十個五年計劃加入世界貿易組織提高國際競爭力重點專項規劃加入世界貿易組織（WTO），是“十五”期間我國發展環境所面臨的重大變化之一。此后，我國將在更大的范圍和領域參與全球經濟，產業和企業運行的市場環境也將發生較大的變化。《國民經濟和社會發展第十個五年計劃加入世界貿易組織提高國際競爭力重點專項規劃》（以下簡稱《WTO專項規劃》）認真分析了加入WTO對我國帶來的影響，有針對性地提出了“十五”期間經濟結構調整和體制、科技創新等方面的目標、任務及政策措施。《WTO專項規劃》共三部分：抓住機遇，迎接挑戰，實現平穩過渡；調整結構，促進發展，提升產業競爭力；加快改革，擴大開放，改善市場環境。《WTO專項規劃》指出，加入WTO，有利于促進我國社會主義市場經濟體制的進一步完善，有利于推進我國經濟結構調整和產業優化升級，有利于我國更好地實施“引進來”、“走出去”戰略，有利于我國直接參與國際規則的制定；維護我國利益。同時也面臨以下兩方面的嚴峻挑戰：一是按照WTO規則和我國加入WTO的承諾，需要對國內政策法規、管理體制及調控機制進行較大的調整和改革；二是以關稅減讓、逐步取消非關稅措施和開放服務貿易為主要內容的市場準入，對