儲備土地抵押貸款若干問題的思考***評估師事務所***分所***2007年11月19日國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定了《土地儲備管理辦法》，該辦法規范了土地儲備貸款方式、期限、償還期等基本制度。城市土地儲備制度最早起源于1896年的荷蘭，隨后，瑞典、瑞士、英國、法國、奧地利、西班牙、丹麥、挪威、比利時、澳大利亞、加拿大等國家的政府為了落實城市土地利用規劃，促進經濟發展，滿足住宅建設需要，抑制土地投機，有效利用土地資源和獲得土地資產收益，都相繼建立了城市土地儲備制度。20世紀80年代，我國香港地區開始試行城市土地儲備制度，中國內地自1996年開始建立城市土地儲備制度。1996年8月上海建立了我國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心，2001年4月，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》中指出為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行土地儲備制度。從此，許多城市紛紛成立土地儲備機構，土地儲備工作在全國迅速展開。2002年8月2日***市出臺了《***市國有土地儲備整治管理辦法》，建立了土地收購、儲備、整治制度，土地儲備效果顯現，當年土地出讓金就增加到11億元，2003年增加到22億元。截止2008年***地產集團、*****集團等九大集團加上**公司目前擁有的可轉讓土地在60萬畝以上。資金和土地是土地儲備制度的兩大基本要素，土地儲備過程既是土地權利流轉的過程，也是資金循環的過程。土地儲備制度在實際運作中，沒有巨額資金予以支撐，是難以有效運作的。我國目前土地儲備資金來源主要有三個渠道：一是政府財政撥款，一般是政府前期注入的啟動資金，但這相對于土地儲備所需的巨額資金而言可以說是杯水車薪；二是來源于銀行貸款，這是目前土地儲備機構運營資金的最主要來源；三是其它資金來源，如少數地方以儲備土地的出讓收益的一部分作為土地收購儲備資金來源，國家沒有統一界定儲備土地出讓收益歸儲備機構的政策，劃歸土地儲備機構的土地增值收益比率標準各地不同，且實施中隨意性較大，缺乏規范化和制度化。我國目前土地儲備資金來源主要是銀行貸款，銀行貸款往往占土地儲備資金來源的80%以上，有的甚至達到了90%以上。這種單一的籌資渠道使土地儲備面臨著較大的資金風險。《土地儲備管理辦法》對土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款作了相應的規范，其中規定有：土地儲備貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；政府儲備土地設定抵押權，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定；土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。由于土地儲備資金運動方式有其自身特點和運行規律，實際工作中把儲備土地用于抵押過程中，對抵押對象合法性和抵押價值內涵確定等在金融機構存在許多爭議。以下是我對抵押儲備土地的合法性、價值定義及儲備土地估價等方面進行的一些探討。一、對已頒發土地使用證的儲備土地合法性探討隨著金融機構土地儲備貸款管理越來越嚴格，要求土地儲備貸款必須為抵押貸款，作為抵押物的儲備土地必須有合法的產權。為了滿足金融機構的規定，達到融資目的，政府土地管理部門紛紛進行“制度創新”，目前儲備土地抵押貸款操作模式一般有以下兩種，一是土地儲備機構將已收購的土地過戶到自己名下，辦理一個以土地收購儲備機構為使用者的土地使用權證，然后再到銀行按地塊辦理抵押，這是目前最為規范的一種，但是這種方式解決不了銀行要求的儲備項目貸款的項目儲備用地必須為本項目擔保的規定，一般說來儲備土地必須先注入資金拆遷，才可能注銷原土地上的土地使用證，辦理儲備土地的使用證，金融機構為保證資金安全又要求先行將擬整治儲備土地抵押才能注入資金，于是前些年就有土地儲備機構直接把規劃紅線圖拿到銀行進行“質押”，根據物權法定原則“紅線圖”質押是沒有物權法律效力的。于是有的地方出臺地方性操作規定，國土登記部門在儲備機構取得劃定儲備用地紅線和土地儲備批準文件尚未完成居民房屋拆遷安置的情況下即給儲備機構先行發放國有土地使用證，目前***就是這種做法。***市規定土地儲備整治機構按土地儲備審批權限向土地行政主管部門申請辦理儲備整治土地權屬證明時，應提交以下資料：（一）儲備批準文件；（二）儲備用地紅線圖；（三）涉及征地或城市房屋拆遷的，應有合法的征地批文或城市房屋拆遷許可證；（四）儲備范圍內的原城市房屋尚未拆遷完畢、征地補償安置工作尚未實施完畢的，還應當提交用地具結保證書；（五）土地勘測定界報告?？梢娭灰峤挥玫鼐呓Y保證書就能獲取土地使用證。***市給土地儲備機構頒發的土地使用證的土地用途欄填寫的是儲備用地，取得方式欄為劃撥方式，這種作法和《物權法》的相關規定也相沖突的，即使取得了土地使用證也是不合法的。目前由于由于儲備機構和土地登記部門往往都受地方政府左右，滿足抵押登記等外在法律形式是非常容易的，***市國土資源部門就專門出臺相關規定對儲備土地的抵押登記進行解釋。目前國家還沒有制定一部國家層面的專門有關土地儲備的法律法規，有關土地收購的性質、法律地位都沒有明確的法律保障。按照我國《土地管理法》、《房地產管理法》、《擔保法》等相關法律法規規定，我國土地使用權取得方式分別為：出讓土地使用權、出租土地使用權和劃撥土地使用權。土地儲備機構代表政府將土地通過征收、征購、收回等方式儲備后，宗地上設定的原土地使用權被注銷，在其被重新出讓、劃撥及出租前，應該說儲備地塊上的土地使用權處于虛置狀態，只有經過法定程序以出讓、出租及劃撥等方式才能在國有土地上設置土地使用權，土地儲備機構行使的是部分土地所有權人的權能，實質是一種經營權，他不是土地使用權出讓的對象，儲備土地絕大部分又是經營性土地使用權，也不符合授予其劃撥取得土地的條件。土地儲備機構嚴格來說并不是實質意義上的土地使用者，而是行使部分土地所有權職能的土地經營者，因而對其儲備的土地擁有使用權是值得商榷的，存在法律空白。但《土地儲備管理辦法》規定“市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。”可以說該制度是為其融資需要而設立的一個制度，***就規定儲備整治機構應當自收到土地儲備整治成本、土地儲備整治發展專項資金之日起三個工作日內還清貸款，并向原核發土地儲備權屬證書的土地行政主管部門申請注銷登記?？梢娖浒l證的唯一目的就是為融資便利，在沒有更高層級法律規范前，該辦法目前是唯一關于儲備土地可以登記發證的依據，急待出臺更高層級的法律來規范。結合《物權法》我認為現在的對于尚未完成地面上房屋拆遷整治的土地，頒發的土地使用證是違法的，也不符合《土地儲備管理辦法》規定，其不能產生登記設立物權的目的，我認為其登記發證也僅僅起一種預告公式的效果，證明土地完成拆遷整治后屬于儲備機構經營，可按《土地儲備管理辦法》規定獲得土地使用證，并沒有物權的效力。在這種不合法的土地使用證上即使辦妥了“抵押登記”并沒有設立抵押權，也相當于是一種預告公示。有點類似于預售商品房按揭貸款，本質上用于擔保貸款的房屋尚未建成，抵押的是未來建成后交付的房屋，而不是貸款發放時的在建工程或期房。我認為在現在的***市在儲備土地拆遷前頒發土地使用證還不如按《土地登記辦法》規定辦理預告登記，抵押登記改成辦理未來土地使用權抵押的預告登記，這樣才不會和現行法律規范相沖突，也起到保障抵押物安全的作用。二、儲備土地抵押擔保價值內涵如何合理確定儲備土地抵押價值，這是儲備土地抵押貸款的重點也是難點。《土地儲備管理辦法》明確規定“政府儲備土地設定抵押權，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定”，由于土地儲備整治機構是受政府委托從事土地土地儲備整治工作，對儲備土地并無完整的處置權，并不真正享有其整治儲備土地的出讓收益權，土地儲備增值收益屬國家所有，應上繳政府，土地出讓收益由地方政府代表國家享有。但是目前國家沒有統一的制度來規范應當上繳政府的土地出讓收益，《***市國有土地儲備整治管理辦法》第二十二條規定“儲備整治的土地，由市或區縣（自治縣、市）土地行政主管部門組織出讓后所得的綜合價金，按下列順序分配：①出讓所得綜合價金扣除應支付的土地儲備整治成本后的10%，作為土地儲備整治發展專項資金存入土地儲備整治資金專戶；②扣除第一項以后的資金，全額上交財政?！薄?**市國有土地儲備整治管理實施細則》第三十四條規定，土地行政主管部門應按收返分離、即收即返的原則和有關規定，向儲備整治機構支付土地整治成本、土地儲備整治發展專項資金。該細則第三十五條還規定，儲備整治機構應當自收到土地儲備整治成本、土地儲備整治發展專項資金之日起三個工作日內還清貸款。從***市地方規定可以看出土地儲備整治機構對儲備土地資產所享有的權利僅僅是土地的儲備整治功能，以及通過整治后從出讓土地綜合價金中獲得先期支付的土地儲備整治成本（包括自籌資金和銀行信貸資金）按《辦法》規定的出讓所得綜合價金扣除應支付的土地儲備整治成本后的10%的土地儲備整治發展專項資金，當然由于土地儲備機構沒有交納儲備土地的出讓金，出讓金應當上繳國家。故用于銀行抵押貸款還款價值補償的是土地儲備整治成本和土地儲備整治發展專項資金。并不是土地出讓后所得的綜合價金，也不是所謂的全部土地增值收益。即：儲備部門從儲備土地轉讓中獲得的補償收益=儲備土地預計市場轉讓價值-出讓金-（儲備土地預計市場轉讓價值-全部整治成本）*90%或儲備部門從儲備土地轉讓中獲得的補償收益=儲備土地預計市場轉讓價值*10%+全部整治成本*90%-出讓金***市對土地儲備整治成本也要明確規范，土地儲備整治成本，包括土地儲備、整治與管理過程中發生的實際成本（含規劃設計費）和貸款利息等。對已經整治完成的可出讓的土地，其全部整治成本可以由土地儲備機構提供，抵押價值的就是儲備土地使用權價值（未交納出讓金的應扣除土地出讓金價款即相當與劃撥土地使用權價值）減去上繳政府的土地出讓收益。對尚未完成拆遷整治的儲備土地，如何在貸款發放時確定其將來擔保的價值呢？有一種觀點認為在對尚未完成拆遷整治的儲備土地用于將來擔保貸款的是土地使用權預計將來拍賣價款減去拆遷補償費用和土地整治成本，這觀點有點類似房地產抵押中房地產市場轉讓價值扣減優先受償款作為擔保價值的作法，目前很多金融機構風控部門是這樣理解的，我認為這種理解是錯誤的。因為通過上面分析可知道在尚未完成地面房屋拆遷前儲備機構不享有儲備土地的使用權，土地使用權由原使用人享有，在沒有安置補償收回注銷其土地使用證的情況下儲備機構并不享有土地使用權，土地儲備機構享有的只是一種期待權，期待權并不是物權，不得抵押，即使頒發了儲備土地使用證，其也本質上相當于一種預告登記證明，享有期待權，期待的是土地將來收購整治后在將來按規劃用途規劃指標約束條件下用于出讓時可獲得的價款，所以其價格內涵也應該是土地市場價格減去上繳政府的出讓金和土地出讓增值收益。對儲備土地擬為本地塊整治投入資金貸款擔保的情況下，利用儲備土地擔保價值計算的公式會出現整治成本越高，第一還款來源保證度越低，而第二還款來源土地擔保價值確越大的情況，且在土地整治成本和儲備土地價值（扣除出讓金）相當的情況，土地擔保價值越大。故建議金融機構在考慮發放貸款時充分考慮這一特性的影響，綜合平衡考慮確定抵押擔保貸款的數額。三、抵押物估價相關問題目前在***市發放土地儲備貸款金融機構通常聘請估價機構對擔保物價值進行評估，評估機構不可能出具上述第二條規范意義上的擔保價值評估報告，因為在***市儲備土地尚未拆遷整治即發土地使用證的情況下，估價時尚無抵押物存在；另外由于其全部整治成本包括銀行貸款利息，利息的確定又必須知道貸款額和貸款期，而估價機構都無法預測金融機構的貸款額，故預測審核全部整治成本超出土地估價師的執業范圍和能力。這都需要儲備機構和金融機構充分溝通后測算貸款額，估價機構能夠勝任的只是根據現在的市場狀況假定土地目前整治完成情況下按現在規劃條件約束下土地使用權交易的市場價格，不是預測評估將來處置時的價格，也不是抵押物的擔保價值。在儲備機構提供了完整的準確的全部整治成本資料金融機構在計算擔保價值時也要充分考慮估價結果存在以下的不確定性：一是將來規劃用途是否改變，特別關注一般說來造成土地價值降低的用途變更，如居住變更為工業；二是規劃指標特別是容積率指標是否會調整改變，特別是如果容積率變小將影響地塊的價值；三是由于估價時點儲備土地地塊一般都很大，將來可能分割交易，這就會帶來諸如小區之間分隔道路等公共設施用地公攤不宜確定扣除的問題；四是將來土地出讓時的房地產市場的變化導致的土地使用權將來能否順利出讓，目前***市土地儲備量大大高于出讓成交量；五是儲備土地的地質災害危險性在儲備項目整治完工前一般無法確定，一旦有地質問題將肯定帶來規劃的調整。如此多的不確定性使得評估機構只能通過假設限制條件來固化以上的不確定性，咨詢價格對金融機構的參考作用大大降低。在土地尚未完成拆遷整治的情況下一定要關注儲備機構預測的拆遷成本是否合理，目前拆遷都是難點，土地征地完成時點與貸款期是否